张翔:宪法程序法:国家权力配置的视角

选择字号:   本文共阅读 958 次 更新时间:2020-10-24 10:34:15

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张翔  

   宪法程序法是指合宪性审查的程序规范。与其他的程序法相比,宪法程序法具有筛选出适当的审查对象的独特功能。对于合宪性审查的程序设计,应当置于国家权力配置的宏观视野中思考。“功能适当”的规范性学理可以作为合宪性审查程序设计的理论起点。我国合宪性审查机构的功能定位,决定了其审查应主要限定于“客观法秩序维护”而非“主观权利救济”,并应建构相应的“抽象规范审查”“具体规范审查”“立法过程中的合宪性审查(控制)”程序。为因应合宪性审查的功能需要,有必要作出机构、组织、人员上的调整。

  

   一、“宪法程序法”的界定及其功能独特性

   本文所称的“宪法程序法”,并非宽泛意义上包括选举、立法、监督等程序在内的规范,①而是指合宪性审查的程序规范。笔者是在类似民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法作为与实体法对应的程序法意义上使用“宪法程序法”,其研究对象包括:合宪性审查的程序类型、启动条件、审查方式、审查结论的作出、审查结论的效力以及合宪性审查程序与立法程序的衔接、与诉讼程序的衔接、合宪性审查与合法性审查的分流等问题。从比较法上看,合宪性审查程序受到了各国宪法学界的普遍关注,在美国、德国、法国等国家都是宪法学学科体系的一个专门领域。尤其在德国,已经形成了非常精细化的宪法诉讼法(Vcrfassungsprozessrecht)学科。在研究内容上,笔者所称的宪法程序法与德国的宪法诉讼法大体对应,笔者在名称使用上的差异,主要是考虑到合宪性审查制度尤其是审查主体设置上的不同。德国联邦宪法法院尽管也被认为是一个政治机关,但它首先是一个法院,宪法法院法官行使的仍然是裁判权。因而德国的合宪性审查是一种诉讼活动,即所谓宪法诉讼。而我国的合宪性审查有着与德国迥异的制度条件。由全国人大宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会进行合宪性审查决定了这种审查不是在“诉讼”的意义上展开的,故而将其程序规定称为“宪法程序法”。

   与其他程序法类似,宪法程序法的首要功能在于贯彻实现实体法规范。②德国联邦宪法法院亦曾指出,对德国《基本法》中宪法诉讼条款的解释,应服务于宪法实体法的实现。③但相较民事、刑事和行政诉讼法,宪法程序法在功能上又具有独特性。出于“无救济则无权利”的古老理念,诉讼法在受案范围上通常采开放的态度,只要有争议的存在,原则上推定其中存在诉的利益,因而可以接受司法的裁判。与之相比,合宪性审查程序的特殊性在于其核心功能实际上是:筛选出适合的审查对象。④

   宪法程序法的功能并非只是贯彻实施实体法规范,相反首先是对实体法争议进行筛选。在德国法上,这一点最根本的体现是对宪法法院的职权和程序类型采取列举方式(德国《基本法》第93条),而区别于规定其他法院管辖权时所使用的概括条款方式。换言之,并非所有的宪法争议都能通过宪法诉讼程序来解决,并非所有的宪法规范都能通过程序法被实现,实际上只有其中一些特定的部分才有可能被落实于合宪性审查之中。这突出体现在,尽管德国《基本法》和《宪法法院法》明确规定了个人在穷尽救济之后可以提起宪法诉愿,但真正被受理而进入诉讼程序的宪法诉愿比例极低。在此意义上,不只是“裁判上的重要性”“基本权利相关性”“穷尽救济”等具体要件发挥着过滤功能,⑤整个宪法程序法都发挥着一种筛选功能。通过对审查对象的筛选,只有那些真正应该和适合由宪法法院审理的案件才会进入宪法诉讼。宪法程序法一方面限定了合宪性审查的范围,使审查机关在制度和程序上受到拘束,由此补强了合宪性审查的正当性,⑥避免“司法专制”之诟病;另一方面也保障了合宪性审查的功能适当性。⑦而之所以要考虑正当性和功能适当性的问题,是因为在合宪性审查的制度和程序设计中,始终必须考量民主和权力分工等宪法原则。避免让合宪性审查承担不能承受之重,避免让合宪性审查机关超越自身功能空间而进入民主的、政治的机关的功能范围,是宪法程序法的基本功能。这也正是宪法程序法区别于其他诉讼法的根本所在。

   有鉴于此,对宪法程序法的研究,固然必须精细化、技术化,但同时也必须具备宪法秩序的整全视野和开阔格局,需要将合宪性审查的程序设计问题置于国家权力的整体结构中来思考。近期关于中国合宪性审查制度的研究,已经出现了在这一方向上的探索。⑧本文亦尝试在国家权力配置的视角下,以“功能适当”的原理来探讨合宪性审查的相关程序问题。

  

   二、作为国家权力配置问题的合宪性审查程序设计

   合宪性审查程序的设计,有赖合宪性审查主体的确定与相关职权的配置。在权力配置的基础上,相关主体的内外部程序的设计才得以展开。在此意义上,宪法程序法也是关于权限配置的法(Kompetenzrecht)。⑨就具体规范来说,我国《宪法》第62条、第67条关于宪法监督的规定,是在总体国家组织架构下的权力配置规范;而《立法法》第99条、第100条,是对合宪性审查和合法性审查权力的具体配置规范;进而,《全国人民代表大会组织法》第37条、全国人大及其常委会各自议事规则中的相关规定,乃至2018年6月全国人大常委会作出的《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》,也都涉及合宪性审查相关职权的配置,都应当置于国家权力整体结构中来理解。甚至,全国人大常委会法制工作委员会内部的机构设置(如在2018年修宪后新设“宪法室”),内部机构间相互关系的厘清(如立法职能机构和审查职能机构的关系),以及相关工作程序的设计(如《法规、司法解释备案工作办法》),都应在国家权力配置的规范和原理下予以观察和评价。

   我国现行1982年宪法确定的根本政治制度是人民代表大会制,我国的国家机构和权力配置都在此整体结构中展开。由全国人大及其常委会行使合宪性审查权,也是这一制度的自然逻辑,这一点在现行宪法起草过程中关于宪法监督体制的讨论中展现无遗。⑩在中国共产党十九届四中全会决定继续要求“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”的判断下,我国合宪性审查程序的设计也必须以此为制度前提。那么,我国人民代表大会制下的国家权力配置原理是什么?笔者曾尝试对现行宪法中配置国家权力的相关规范进行梳理,重新诠释我国国家权力配置的原理。1982年宪法改变了作为政权组织原则的“民主集中制”的规定方式,不再规定“一律实行民主集中制”,而是表述为“国家机构实行民主集中制的原则”。这意味着:民主集中制从一个没有例外的、齐一化的绝对原则,变成了一个存在多种可能性的、具有开放性的相对原则。在这个“原则”下,“各国家机关按照本身的不同情况,在贯彻执行时又可以有方式上的不同和区别。这样做更符合我国国家机构的实际情况,既有利于发展社会主义民主,又有利于提高国家机构的工作效能”。(11)基于1982年宪法下民主集中制对于国家权力的“效能”和国家决策的“正确性”的要求,笔者对民主集中制原则作了功能主义的解释,认为可以以“功能适当”原理来填补民主集中制原则在规范内涵上的空白。功能适当的学理可以概括为两个规范教义:(1)以机关结构决定职权归属。这意味着,当某国家职能要分配时,要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势,以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能作出正确决定的机关);(2)因应职权需要调整组织结构。这意味着,如果宪法将某个国家职能分配给某个机关,那么这个机关就应在组织、结构、程序、人员上不断演进,以符合履行此项职能的功能要求,使自己成为完成此项职权的功能最适机关。(12)

   如果我们将合宪性审查程序设计理解为一个国家权力配置问题,那么,宪法程序法的具体设计,就应当遵循宪法配置国家权力的规范性原理。功能适当原理的导出,不仅是对我国宪法关于国家组织的相关规范的解释和体系化,同时也是基于对1982年以来国家权力配置和运行实践的规范性描述。更为重要的是,这一原理应当指向未来,为未来相关的宪法制度的设计和运作提供规范性引导。功能适当原理以国家的效能和治理能力为目标,强调将权力配置给在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能作出正确决定的机关,同时要求承担该项国家权力的机关,在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能。笔者将在这一原理之下,评价我国既有的合宪性审查制度中的权力配置,并为合宪性审查制度在未来的进一步完善和发展提出规范性意见。

  

   三、以“功能适当”原理看我国当下合宪性审查权力的架构

   作为国家权力配置的基本原理,功能适当原理适用于国家组织法的所有领域,但功能适当原理的提出,与合宪性审查更具一种天然联系。这是因为,功能适当原理得以形成的一个重要理论渊源是功能法(Funktionsrecht)的论述取向,而这一学说正是在“试图划定宪法法院权限边界”的语境下提出的,黑塞就专门探讨过宪法法院裁判权的功能界限问题。(13)具体而言,功能适当原则可以在三个层面上约束合宪性审查的制度和程序设计。在第一个层面,功能适当在整体上构成了对合宪性审查权限的一种限制。合宪性审查是一项极为强大的权力,由于宪法是最高法,合宪性审查权在某种意义上也构成了一种“最高权力”,且此权力还难以被制约。由于审查机关是宪法最终的和权威的解释者,所以在合宪性审查的具体运行过程中,其权力往往会不断扩张。对此“最高权力”的制约几乎只剩下审查机关的自我谦抑与克制。德国联邦宪法法院就不时被批判已突破“消极立法者”角色,甚至有滑向“宪法法院司法国”之虞。(14)而功能适当原则首先要求合宪性审查机关只能在宪法分配给它的职权范围内解释宪法和做合宪性审查。先有功能,后有宪法解释与合宪性审查。审查机关不能通过宪法解释去为自己创设功能,宪法确立的各个国家机关之间的功能秩序是合宪性审查机关所不能破坏的基本秩序。(15)在此意义上,功能适当原理甚至可以追溯到更为久远的历史。美国在马伯里诉麦迪逊案之前,就由杰伊大法官确立了“禁止咨询意见”的原理。也就是认为最高法院不能接受总统的咨询,在没有案件与争讼(Case and Controversy)的情况下作出不结合具体个案的、抽象的宪法解释。之所以如此,就是因为联邦最高法院毕竟只是法院,其功能在于裁判案件。如果提供抽象的宪法解释,就是自我创设了新的功能。(16)在第二个层面,功能适当原则要求合宪性审查程序类型的设置必须符合该机关的功能定位,并真正能够发挥合宪性审查的功能。在第三个层面,功能适当原则要求审查机关自身必须在组织、结构、人员上调整以实现自我进化,使自身成为履行合宪性审查职权的功能最适机关。

以功能适当视角来分析我国现有的合宪性审查权力架构,在上述三个层面上,我们均可结合合宪性审查制度的具体安排,来适用这一原理。就第一个层面而言,《宪法》第62条、第67条将合宪性审查权配置给了全国人大及其常委会,全国人大及其常委会作为最高国家权力机关(及其常设机关)和立法机关,再兼合宪性审查机关;与此同时,《立法法》第99条第1款赋予五类在宪法上具有重要实体性权力的国家机关以审查要求权。(17)这构成了我国合宪性审查的基本秩序,任何对合宪性审查具体程序的设计,都不能突破这一框架,特别是不能通过程序设计扩张或者缩减这些机关的功能空间。就第二个层面来说,在现有制度安排下,作为国家权力机关和立法机关的全国人大及其常委会同时作为合宪性审查机关,相应的程序设计在发挥合宪性审查实效的考虑之外,也要考虑国家权力机关和立法机关的功能符合性。比如,全国人大宪法和法律委员会同时承担着统一审议法律草案和合宪性审查的双重职能,在设计合宪性审查的具体程序机制时,就不能不考虑与法律草案审议程序的衔接。关于第三个层面,比较重要的问题包括:全国人大常委会法工委宪法室与备案审查室之间的关系,宪法室、备案审查室与其他立法职能机构之间关系的设定,审查职能机构的人员专业性等。下面,就从“功能适当”的原理展开分析。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》(京)2020年第1期

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