张翔:我国国家权力配置原则的功能主义解释

选择字号:   本文共阅读 557 次 更新时间:2018-05-06 23:55:46

进入专题: 国家机构   民主集中制   治理能力   国家权力配置  

张翔  

   摘要:  对权力“分立”或“混合”的形式主义理解,无法解释和规范我国国家权力的配置。我国宪法对民主集中制规定方式从“一律”到“原则”的改变,为国家权力配置的宪法原则开放了新的解释可能性,邓小平、彭真等“宪法工程师”将权力配置的实质标准确定为“权力行使的正确性”。此种功能主义的权力配置原则,强调国家效能和治理能力,要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关,而不再僵化地拘泥于权力的“分”“合”问题。我国现行宪法隐含此种功能主义的权力配置原理,其例证包括全国人大常委会职权和组织的加强、国家主席的恢复设置和外交权扩展等具体制度变迁。在“功能——机关”的维度,功能主义的权力配置原则可以概括为两项规范教义:第一,以机关结构决定职权归属;第二,因应职权需要调整机关结构。这一规范性原理可以实质性填充民主集中制的内涵,有助于解决有关我国国家机构的众多实践争议,我国国家机构的宪法释义学也可据此基础展开。

   关键词:  国家机构;民主集中制;治理能力;功能适当

  

一、不是“议行合一”,是什么?


   “国家政权应该怎样组织?国家应该怎样治理?这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题”。[1]新中国确立人民代表大会制度为根本政治制度,但在政权组织的宪法原则(国家权力配置原则、国家机构的组织原则)上却一直存在争议。传统宪法理论曾长期将“议行合一”作为我国国家机构的组织原则,但在现行《宪法》颁行之后,基于宪法事实上进行了权力分工等理由,学者们对“议行合一”原则提出质疑,认为“‘议行’不宜’合一’”, [2]或不应再将“议行合一”作为我国国家权力配置的原则。[3]近期较有影响的宪法学教材,包括“马克思主义理论研究和建设工程”教材,也都不再将“议行合一”作为国家政权的组织原则。[4]

   然而问题在于,不是“议行合一”,是什么?在我国“积极稳妥推进政治体制改革”[5]的进程中,全国人大常委会原委员长吴邦国已经“郑重表明我们不搞’三权鼎立’”。[6]这一官方声明,是基于我国宪法的规范性判断。这意味着我国宪法下的国家机构释义学,确实无法容纳照搬自其它国家,甚或是基于理论想象的三权分立体制。既然不是“议行合一”,也不搞三权分立,那到底应怎样理解我国宪法下国家机构的组织原则?我国《宪法》3条规定了“民主集中制”原则:“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。”[7]但是,现有宪法学理对民主集中制原则的阐述,是否足以概括和解释我国宪法中的权力架构,并为实践中的机构设置、权力配置等问题提供规范性指引?[8]

   笔者认为,有必要对我国宪法中配置国家权力的相关规范进行梳理,发掘其中隐含的深刻原理,重新诠释我国政权组织和权力配置的原则。这种研究绝非只是出于理论目的。法学作为“规范科学”与“实践科学”,蕴含着以规范阐释来规制社会生活的法治命题。对现行有效法律进行规范性描述,为实践争议问题提出解决建议,都是法学的任务所在。我国“全面深化改革”设定了“国家治理能力和治理体系现代化”的总目标,其中就包含着“强化权力运行制约和监督体系”[9]“强化制约,科学配置权力,形成科学的权力结构和运行机制”[10]的内容。党的十九大报告也提出,要“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”,要“完善国家机构组织法”。[11]党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》进一步提出“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。科学配置国家权力,构建理性化的现代政府,是我国国家治理能力建设的核心议题,这要求相关宪法学原理研究的深入。

   同时,在我国的改革进程中,与国家组织和权力配置相关的争议和问题层出不穷。例如,近期引人注目的监察制度改革就涉及调整国家权力结构、增设反腐的权力分支的问题。此外,国家主席的职权变迁、人大监督与法院检察院独立行使职权、全国人大的法律解释权与最高人民法院、最高人民检察院的司法解释、司法改革中的“员额制”“审执分离”,看守所改革中的“侦羁分离”、风险规制中的职权分工与组织建设等等问题,都与国家权力配置相关,但相关的宪法释义学研究仍有待发展。本文尝试超越权力分与合的意识形态话语,探寻务实的、技术性和法律性的思考方向,发掘我国宪法“民主集中制”原则所隐含的国家权力配置的功能主义进路,提炼规范中的功能主义内涵,并探索其可能带来的解决我国国家机构相关问题的方案。

  

二、权力“分”“合”问题的祛魅


   近代以来,国家权力的“分立”抑或“混合”的问题一直笼罩在意识形态的迷雾之中,导致一种形式主义的思考进路。西方分权学说声称,分权与否是区分自由政体和非自由政体的标准。[12]与之针锋相对的“议行合一”说则认为三权分立是资本主义的,议行合一才是社会主义的,二者是对立的思想体系。[13]然而,各国宪法确立的国家机构组织方式和实际运行状况,却要求我们对这种形式主义、意识形态化的理解祛魅。

   (一)自由作为分权的正义原则及其反思

   分权学说的论证逻辑,是从“分权可以保证自由”的信念开始的,即相信只有将国家权力相互分立,才能控制国家,避免其侵害自由。孟德斯鸠对于三权分立的论证就以自由为起点。他心目中理想的“英格兰政制”的“直接目的就是政治自由”。“要享有这种自由,就必须建立一种政府,在它的统治下一个公民不惧怕另一个公民。”[14]这就是权力分立体制,而权力不分立的后果是“自由便不复存在了”。[15]历史上,孟德斯鸠的分权学说成为资产阶级革命的指导思想。美国的制宪过程中,麦迪逊说:“最需要防备的,是各种权力被逐渐集中到一个部门”,而分权机制“对控制政府滥权必不可少”。[16]法国《人权宣言》第16条“凡人权无保障和分权未确立的社会,就没有宪法”则最为集中地表达了分权与自由是一体两面。可以讲,自由就是分权的正当性来源,自由是目的,分权是手段。自由构成分权的正义原则。

   但分权真的可以保卫自由吗?这一点自始就备受争议。针对“反联邦党人”要求彻底分权的主张,[17]麦迪逊表达了不同的意见。他认为,这种彻底分权的观点,既没有任何经验基础,更是对孟德斯鸠的误解。相反,美国宪法对于三权进行了适度和必要的混合:“三权分开这个政治格言,并不要求把立法、行政、司法三个部门彼此彻底隔开……若不像现在这样彼此联系和交织,使每个部门对另外两个部门有一份以宪法为依据的控制权,这条政治格言所要求的一定程度的分开,作为自由政府的基础,在实践中永远无法正式坚持。”[18]麦迪逊之所以反对绝对化地理解三权分立,是因为他认识到:分权是在弱化国家的能力,而一个虚弱的国家是无力保卫自由的。美国制宪的背景正是《邦联条例》下的“美国脆弱而危险”, [19]而一个有效能的联邦政府,正是麦迪逊等人的目标所在。在《联邦论》的第一篇中,麦迪逊就表明了立场:“为保障公民权利,政府必须有权有效”,而那些高扬民权,讨好百姓的“民贼”,则往往“以蛊惑家开局,终以专制者收场”。[20]维尔认为,以消极自由观为基础的分权学说最大的问题在于:“聚焦于防止政府侵蚀个人自由导致了一些弱化政府的措施,以至政府无法行动来为社会经济生活提供必需品,而这是个体恰当发挥才能的关键所在”。[21]偏激地主张自由和彻底分权,其结果是走向自由的反面。

   (二)无法避免的权力混合

   同时,从经验上看,人类历史上也从来没有过纯粹的分权体制。美国的“分权制衡”下,“制衡”其实就是一项权力参与到另一项权力中。[22]实践中,各种“准司法”“委托立法”“行政司法”大量出现,总统相对国会的权力扩张(特别在外交和军事领域)、[23]各种权力的“委任和混合”“立法——行政分立的萎缩”[24]等都在修正乃至颠覆传统的三权分立学说。施米特指出:“‘分权’系统绝不是一种在任何地方都从一切细节上得到了实施的带有历史具体性的组织形式,它不过是一个理论模式而已”。[25]有人甚至认为:“不存在什么三权分立、各司其职”,而只有同一职能被几个机构共担的“混合宪制”。[26]尽管还没有出现能够根本性替代分权学说的理论,但形式主义的、纯粹化的分权学说已经难以为继。

   (三)“三权已足”?[27]

   分权学说的另一个重要教义是将国家权力一分为三:立法、行政和司法。[28]这种区分甚至可以溯源到亚里士多德把政府权力区分为“议事”“行政”和“审判(司法)”三个机能。[29]在分权学说中,这种三分法几乎是先验性的。然而,三权分立下的政制实践却突破了这一基本模型。例如,在美国出现了权力的“第四分支”(thefourthbranch),即各种独立规制机构。“美国独立规制机构是美国政治生活中不可或缺的一部分。它将不同的见解、专业知识和背景汇集起来,来处理法律上棘手、技术上复杂、政治上敏感的诸多问题,以应对复杂的经济和社会事务。”[30]这些机构具有成员的独立性和决策程序、管辖范围上的特定性,[31]被称为“没有顶头上司的第四分支”, [32]其职权混合了立法、行政、司法。针对独立管制机构是否抵触三权分立,是否合宪,不断有争议,但“第四权力”却再也不可能被取消了。图什内特甚至认为“承认第四分支的存在有助于解决用三权分立模式解释行政国家的情况时所遇到的一些困难。”[33]针对三权分立的不足,学者们开始探讨“新分权”,探讨创设新的分支。例如,阿克曼认为,可以考虑设置“廉政的分支”和“规制的分支”,以回应“职能专业化”的需要,[34]图什内特主张可以设立选举争端解决机构等“第五分支”。[35]这些新分支的实践和理论发展,不说颠覆,至少也是在修正三权分立模式。

   “虽然权力分立的理念有可能具有普遍性的意味,但从各国实际的政体结构而言,三权分立实则是以美国为代表的一些国家的特殊政体形态。”[36]事实上,美国学者也在反思对权力分立(特别是美国模式)的教条化认识。如阿克曼认为:“对美国人来说,努力将其分权制衡的体制发展到最好是一回事,高举美国模式,将其作为全世界自由民主的指路明灯则是另一回事。”[37]无论如何,三权分立已经被相当程度上祛魅了,不应该再对其做理想化、教条化的理解。

   (四)“议行合一”的否定

   相比三权分立,“议行合一”说在我国更早被祛魅。我国学者对“议行合一”说所做驳论甚多,[38]这里只根据现行宪法的起草做一点补充。邓小平所作《党和国家领导制度的改革》的讲话,是理解现行宪法的重要制宪史材料。在讲话中,邓小平一再强调分权和民主性:

   权力不宜过分集中。权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行……容易造成个人专断,破坏集体领导,产生官僚主义。

我们历史上多次过分强调党的集中统一,过分强调反对分散主义、闹独立性,很少强调必要的分权和自主权……权力过分集中,越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 国家机构   民主集中制   治理能力   国家权力配置  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109810.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网