赵燕菁:旧城更新与城市资本

选择字号:   本文共阅读 754 次 更新时间:2020-06-19 09:43:36

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赵燕菁 (进入专栏)  

  


   为应对经济下行,贯彻“房住不炒”,各地将旧城更新作为扩大内需政策的重点。所谓旧城更新,主要是指城中村改造和老旧小区改造。很多地方政府把改造这些建筑破旧、设施不全、影响风貌的城地区,当做贯彻“高质量”发展的标签。城市发展“质量”不能简单等于城市表面形象,旧城更新是否是“高质量发展”,不在于旧城更新本身,而在于更新所采用的方法。

  

   一、旧城改造与资本耗散

   旧城改造的核心问题在于其融资模式。改造需要资本,钱从哪里来?这是在讨论这一问题时首先需要加以考虑的。据我所知,大部分旧城改造项目,资本都来自于土地金融。典型的作法,就是在原来的老旧小区基础上增容,通过在房地产市场出售增容土地,获得老旧小区和城中村改造的资本。其简单的路径就是拆除—增容—返迁—出售增容部分,实现项目财务平衡。

   按照这个模式,只要增加的容积率足够的高,任何旧改项目的成本和收益都可以得到平衡。表面上看,这是一个可以不增加财政支出,就能够拉动固投的聪明办法。但事实上,这一模式里面隐藏着巨大的财务陷阱!

   首先,依靠增容实现的财务平衡是假平衡。增容的本质是在土地市场上融资,通过出让土地获得的收益是资本性收益。与财政性收益(如税收)不同,资本性收益只能用于资本性投资,比如学道路、管线等。这些项目看似没有收益,但却能通过服务本地产业,增加本地税收。增容若用于能带来持续的税收的产业,则这种增容对地方财政来说,总收益是正的。但住宅增容则相反,由于没有财产税,新增居民不仅不会贡献新的税收,反而会给未来的财政带来更大缺口。比如原来的小学数量和服务的居民大体上是平衡的,但居民增加后,这个平衡就被打破了。这就意味着现在政府的老旧小区改造不仅不会给未来的政府创造新的税源,反而会增加未来政府的财政负担。不仅学校如此,从交通、治安、消防到给排水,所有公共服务都会带来更大的支出压力,这些支出只能来自财政,而不能来自卖地。因此,使用这种方式实现的旧城改造财务平衡,实际上是一种假平衡。

   更为严重的问题是,这一改造会严重侵蚀城市的资本市场。土地是中国地方政府最主要的融资工具,是一个城市极为宝贵的资源。目前大力推行的旧城改造看似地方财政没有出钱,但实际上却是在消耗自己宝贵的资本潜力。同企业上市融资类似一样,卖地就是地方政府出售自己的股票。获得融资后,如果不能将资金投入到有效益的项目,将会带来长期的财务负担。地方政府的旧城改造项目,就是这种不仅不能带来新增现金流,反而会消耗更多原本用于其他用途的现金流。在中国人口增长拐点逼近,很多人口集聚趋势减弱的背景下,一个城市资本市场的深度是有限的,假设一个城市一年最多销售10万套住房,旧城改造向市场推出了8万套住房,留给地方政府通过土地出让融资的空间就只剩下2万套;而如果通过旧城改造向市场供给的住房超过10万套,房地产市场就有可能崩盘,届时不仅城市政府无法通过土地出让融资,所有以不动产定价的存量资产的价格也会一并缩水。政府、企业乃至家庭以资产抵押获取资金的能力都会全面下降。因此,房地产市场绝不是地方政府可以取之不尽、用之不竭的资本之源。

  

   二、昆明与厦门:实践对比

   在资本市场竭泽而渔导致地方政府财政大溃败的例子并不罕见,最典型的就是仇和执政时期的昆明旧改。2008年,仇和主政昆明,开始进行大规模的城中村改造,一时间把336个城中村纳入了改造范围。改造的方法就是通过给每个村庄“足够”的容积率,实现征地拆迁建设成本的平衡。到2015年3月18日为止,昆明纳入规划改造范围的城中村增加到了382个,实际批准了257个城中村的改造,批准建筑面积高达9618.19万平方米。到2015年3月24日昆明市叫停城中村改造时,已经启动改造的有229个,市场供应总建筑面积高达7477万平方米,相当于昆明主城区近10年的商品房建筑面积。这一作法的直接后果就是导致昆明的土地市场基本丧失融资功能,教训不可谓不深刻。

   而与此形成对照的,是何立峰主政厦门时的作法。他一到厦门,在第一时间就停止了依靠土地开发(增加容积率)来实现旧村改造的做法。除了两个以前遗留下的城中村改造项目,其余项目全部停止。即使新城建设涉及的村庄,也大都采用“金包银”的办法,围而不拆。这种以退为进的作法,不仅最大可能地保护了土地金融创造资本的能力,同时还实现了厦门城市基础设施“狂飙突进”式的增长。作为一个(准)二线城市,厦门以土地为核心的不动产价值,甚至可与一线城市比肩。厦门市政府的税收收入也持续高于其它GDP更高的城市,为从高速度增长向高质量发展提升和跃进提供了物质基础,被习近平总书记誉为“高颜值”的城市。

   现在很多城市的旧城改造,实际上走的就是昆明当年的老路,昆明已经用自己的实践,付出惨痛的代价向大家证明了这一模式的失败。如果其他城市也采用这种模式,一样会给城市带来一系列的连锁反应——其中非常重要的一个就是历史街区的破坏和城市天际线的突破。由于增容式改造必须通过卖地融资,进行整片拆除和建筑加高几乎是唯一的选择。在拆除和建安成本一定的条件下,地价越低的城市,增容就需要越高。昆明的实践表明,大规模的高层成片居住区会极大地改变城市原有的天际线,给城市景观带来不可修复的伤害。因此,对于像北京因为有故宫、杭州由于有西湖、厦门因为有本岛而对“颜值”敏感的地区,这一模式尤其不可行。而那些地价与拆迁建安成本接近的三四线城市,这一模式同样意味着极高的容积率。受制于消防能力,增容式改造会制造大量城市安全隐患。

  

   三、正确的旧改:激活自我修复

   旧城不是不能改造,而是必须选择正确的方法。厦门的曾厝垵本来是个准备拆除的小渔村,在拆迁被叫停后,村民实施了自主改造,改造后的曾厝垵已经成为厦门著名的网红景点,吸引的游客堪比鼓浪屿和南普陀。与此类似,更广为所知的案例是厦门的鼓浪屿,为了减少由财政平衡压力可能导致的破坏,厦门市撤除了鼓浪屿区原有的行政单位,将其直接纳入思明区财政和市级财政,这一作法直接遏制了区政府可能产生的通过旧城改造实现新城建设财务平衡的冲动,使得鼓浪屿的旧城和原有建筑得到最大限度的保留,为后来鼓浪屿的申遗成功奠定了制度基础。各地其它旧城改造也有很多类似的成功案例,究其共同特点,就是基于原来的产权单位,通过微增容、微改造、微调整实现城市的渐进式改造。这一过程基本不依赖或少依赖土地融资,而是居民自主负担改造成本、政府负责改进周边环境和服务配套。

   同与大拆大建、增容融资相匹配的传统城市规划模式相比,渐进式的旧城改造规划需要的更多是公共政策、审批制度的改进,为这类自主改造提供从设计、审批到产权更新一套完整的审批服务程序。通过微增容,解决居民生活改善需求(电梯、煤气等),又不会导致因户数增加带来新增公共服务的压力(比如学位不足)。老旧小区每套住房一般在50~60平方米左右,多层集体改造的建安成本不含地价大约在2000~4000元之间,一套住房自我改造的总成本大约为20万元,政府给予每家一定的增容,业主可以通过旧房改造增值获得一定金融支持(厦门目前商品房的市场价约为每平方米5万元,增容5平方米的市场价值就是25万元左右,再考虑房屋改造后会带来住房整体价值的提升,这些足以使业主通过抵押获得贷款),自我改造的成本基本每家都可以负担。厦门曾经出台了一套完整的老旧小区自我改造审批的政策,经实践证明这一思路是完全可行。

   旧城从不缺少更新的市场动力,屡禁不止的违章建筑恰恰证明了城市真正缺少的是正常的更新机制。家庭部门的投资,一样是城市的固投,而且往往是更有效率的固投。历史上,城市的自我更新,都是业主主导,为何到了今天却要主要依靠政府?其中缘由值得我们反思。作为当务之急,现有国土空间管理要做的,是恢复城市的自我更新机制。用大规模拆迁代替自我更新机制修复,用政府主导代替激活业主能动性,其实是用战术上的勤奋掩盖战略上的懒惰,一种变相的懒政!

  

   四、资本正确的投向:创造现金流

   若旧城可以通过业主自我改造实现更新,政府从旧城更新中节省下来的融资(卖地收入)该投向何方?就这一问题的答案,肯定是因城而异的,但其中有一点可以共同遵循的基本原则,就是资金要投入未来能为城市带来最大的现金流(比如税收)和就业的领域。现在不少城市为了“拉动固投”,把宝贵的资本投入到音乐厅和体育场馆等这类不产生现金流反而带来更大财政负担的项目,以为有了这些设施,城市就是实现“高质量”发展了,这其实是对“高质量”发展的误解。判断一个城市是否实现“高质量”发展的唯一标准,就是城市政府是否有充沛的现金流收入(一般性税费收入),音乐厅、体育场馆之类的项目是“高质量”发展的结果,而不是“高质量”本身。建设这类高大上的项目之前,必须先有充沛稳定的现金流。

   过去四十年,由于中国地方政府承担了大量的基础公共服务设施(如道路、管线、机场、学校……)的投入,使城市的企业和家庭得以轻资产运行。对于已经完成基础设施建设的城市,重复投资建设“铁公基”这些老基建会导致边际效益递减。这时,城市政府就要把这些资本进一步投向对城市发展具有战略意义的产业。在这方面做的最成功的城市,就是合肥。

   合肥由于区位条件的限制,与一众东部省会城市相比并无明显发展优势,但近些年合肥的房价却表现十分亮眼,其背后与合肥市政府在产业发展上采取的超常规战略有关。2016年合肥市政府出资175亿元托底,引入京东方第6代TFT-LCD液晶面板线,就是一个经典案例。按照当时投资方案,合肥市政府投入60亿,战略投资者投入30亿,如未能引入战略投资,剩下的85亿在合肥政府的支持下贷款解决。这一投资大获成功。通过贷款解决。)当年,合肥市的财政收入仅300亿,为此合肥市政府甚至把地铁项目都暂停了。当合肥市政府投资引领培育产业实现“筹集-投入-退出”后,京东方8.5代液晶面板生产线、全球最高世代线的10.5代线也先后在合肥建成投产。现在,这一正确的战略选择给合肥市政府带来的收益是,其平台所持有的京东方股票,巅峰时期的浮盈就有上百亿。当年,合肥市财政收入仅300亿,没有土地,根本不可能靠财政支持如此规模的投资。

   合肥市政府主导的另一个项目合肥长鑫也是如此。面对每年高达百亿启动资金,合肥市政府出资75%,兆易出资25%,成立合资公司合肥长鑫,专攻DRAM芯片研发生产。合肥市政府就是采用这种方式,合肥孵化了一个又一个“高新尖”的千亿产业集群,带动的是数以十万计的“蓝领”就业。2019年,合肥市的GDP高达9409亿元,是2000年的30倍。合肥市政府也因此被誉为“中国最牛的风险投资机构”。由于有实体产业的支撑,合肥市的房价也表现相当亮眼。

   与此类似的例子还有福建的晋华、武汉的长江存储\弘芯半导体(HSMC)、大庆的沃尔沃…… 在产业升级的竞争中,地方政府的影子无处不在,面对巨额的投资和巨大的风险,没有地方政府的土地做资本或信用做抵押,仅靠企业的信用或地方政府的财政收入根本不可能获得如此规模的巨额融资。合肥市政府由于在资本投向上作出正确选择而获得成功,这一案例也同时告诉我们,只要一个城市错用其宝贵的资本,即使在高速度增长阶段曾经具有巨大优势的城市,也有可能在高质量发展阶段被无情淘汰。

  

   五、全球竞争下的地方政府

   很多人会用无锡政府曾经资不抵债的例子,来批评中国地方政府“亲自下场干预经济”这种作法,事实上这些想法是缘于对政府的市场角色以及全球资本市场比较优势的无知。中国的房地产市场、美国的股票市场和日本的债券市场,是世界上最强大的三个资本市场,这也在一定程度上决定了谁是未来世界经济最主要的玩家。谁能利用好自己的资本市场,谁就能在未来的市场上胜出。美国政府依靠股票市场,支撑起强大的美国企业;日本依靠债券市场,使得日本央行成为上市国内企业最大的投资者;中国的地方政府依靠通过房地产市场,让中国地方政府成为企业资本的主要来源。在某种意义上,中国参与国际竞争的主角“本钱”,不是来自企业,而是来自城市,是地方政府。政府,如果中国的土地资本不能带来比美国股市和日本债市更高的收益,中国的产业升级就会半途而废。

   无锡市政府的负债本身并没有错。如果能形成资产,负债再多也没问题。债务之所以成为问题,真正的原因在于这些债务没有带来预期的现金流。同样,旧城改造如果不能带来增量的现金流,一时的GDP增长从长远看都是债务“毒药”。面对激烈的竞争,中国的地方政府之所以能独步全球,就是因为房地产为中国地方政府提供的是巨大的资本而不是现金流(财产税),这种融资能力是西方传统的地方政府所不具备的,也是中国目前相对于西方发达国家最主要的竞争优势。如果错误的旧城改造模式不能得到及时纠正,就会在不知不觉间毁掉我们这个无数不多的宝贵优势。旧城改造不仅是孤立城市的局部战役,错误的方法,会历史性地断送中华复兴这一伟大的战争。

  

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