黄小虎:城市化和城市发展三问——与赵燕菁同志商榷

选择字号:   本文共阅读 1342 次 更新时间:2018-07-05 10:08

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黄小虎  


赵燕菁同志2013年在中宏网发表一篇文章,题为“城市化、信用与土地财政”,在社会上辗转流传,影响较大。后经增删修改,2016年再次被网络传播,题目改为“中国土地财政的历史、逻辑和抉择”,进一步扩大了影响。去年,有学者发表文章批评他的观点,今年他又写了反批评的文章,依然坚持自己的主张。

在我看来,赵燕菁同志对马克思主义也包括西方经济学的一些基本理论,缺乏深入理解和掌握,因而对于理论范畴、概念的使用过于随意,过于大胆,但却经不起推敲。本文试图从三个方面,针对燕菁同志的一些重要观点,在深入分析基础上开展批评。


一、城市化的驱动力究竟是工业化还是土地财政?

赵燕菁同志说,“绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。”什么是城市化的深层原因呢?他说,“技术进步和信用制度(即所谓土地财政和土地金融——作者註)的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。”他还说,“没有‘土地财政’,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。”

把燕菁同志的这些说法加以概括,就是城市化的驱动力不是工业化,至少在中国,城市化的驱动力是土地财政,甚至连工业化也是土地财政的伴生现象。他因此认为,土地财政是中国特色发展道路的核心,甚至说,“没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。”

但事情果真如此吗?为了搞清真相,恐怕还得从城市化的历史说起。

城市产生的历史有几千年了,但城市化则是近、现代的产物。在英国工业革命带动下,西方各国机器大工业蓬勃发展,极大地促进了劳动的专业化分工,不断从原有产业分化出新的产业,形成产业集聚,吸引越来越多的原本生活在农村靠农业维生的农民,离开农村、脱离农业,成为聚集在城市里,向资本出卖劳动力的雇佣工人。产业和人口的集聚,使城市规模不断扩大,数量不断增加,也使社会总人口中农民的数量和所占比重不断下降,城市人口的数量和比重不断上升。这个社会人口大规模、大范围向城市迁移和变化的过程,始于18世纪末,席卷整个19世纪、20世纪,并且逐渐从发达国家向不发达地区扩散,直至21世纪的今天,这个过程仍在持续。

200多年间,理论研究界不断对人口迁移变化的过程进行跟踪研究,并把这一过程定义为城市化。所谓城市化,其经典理论含义是:越来越多的农民离开农村,脱离农业,到城市里从事二、三产业,并居住、生活在城市。可见,城市化这个概念的本质内容,是社会人口流动的规律,是研究人而不是研究物。

人口向城市迁徙集聚,引发一系列经济社会问题。例如欧洲早期的城市曾经各种传染病流行,得不到控制,人口的死亡率远远高于农村,直到19世纪后期,问题才得到解决。此外,还有住房问题、交通问题、食物和日用品供应问题、垃圾处理问题、医疗教育问题、文化娱乐问题、社区管理问题、基础设施建设问题等等,这些问题,都直接或间接地与土地利用的功能布局即城市规划问题有关。上述包括规划在内的所有问题,可以简要地概括为城市发展问题。

在19世纪的100年间,欧洲、北美国家面对城市发展问题的解决办法,是主要甚至完全依靠市场的自发力量,政府很少直接干预。在这些领域里,只要有利可图,就会有资本进去延伸产业链条,扩展盈利空间,甚至形成垄断。结果,有的矛盾能够得到缓解,但大多数问题不仅无法解决,还制造出新的矛盾,城市的管理愈加混乱无序,居民的生存环境愈加恶化。

面对资本的横行,越来越多的人认识到对于城市发展必须加强公共管控。19世纪末、20世纪初,欧洲和北美都产生了诸如景观建筑学、城市美化运动、住房改革等等,主张公众干预土地利用的思潮;出现了把乡村、公园引入城市,让城市与环境协调发展的社会试验。在各种社会思潮、社会试验和以往的规划理念基础上,诞生了现代城市规划理论,形成了城市规划专业学科,同时建立了城市规划管理制度。首先是成立由市民组成的相对独立的城市规划委员会,其次是由专家组成规划咨询委员会,后者提出可供选择的规划方案,前者审查选择方案后,提交社会征求公众意见,最后将修改的规划方案交议会审批。这一套规划管理流程,增强了城市规划的科学性,使城市发展既在相当程度上摆脱了市场自发力量的桎梏,又可以防止来自政府的不当干预。到20世纪30年代前后,西方国家的城市普遍建立起这样的规划体制,城市化引发的各种矛盾逐步得到缓解,走上相对健康的发展轨道。需要指出的是,西方各国的社会制度并没有根本改变,资本主义固有的经济社会矛盾,不可能由于城市管理的进步而得到彻底解决。

20世纪西方各国城市发展的共同点是规划引领,但在城市规划实施的路径、模式方面,欧洲和北美存在不小的差异。美国一如既往地坚持自由市场经济,城市发展(包括建设新城)所需的各种投资,一概交给私人企业,城市政府一般不参与具体建设项目的投资、管理。而欧洲特别是北欧国家的政府行为则有很大不同,除了依靠私人资本以外,政府也选择影响大的或标志性的项目,直接投资。对欧洲政府这种行为产生影响的因素,大概有两个:第一,社会主义思潮诞生于欧洲,至今对社会各阶层都有潜移默化的影响;第二,来自苏联的压力。20世纪30年代西方陷入大萧条,苏联的建设却蒸蒸日上,当时有不少西方人士到苏联参观访问,对苏联社会主义建设取得的成就,纷纷表示赞叹。苏联政府包揽一切的做法,自然会对欧洲产生一定影响。欧洲一些国家的福利社会政策措施,其实是有意无意地借鉴了苏联的做法。

总体观察西方国家,20世纪直至进入21世纪以后,人口流动和结构变化的总趋势,依然是城市化,但速度逐渐放缓,乃至近乎停滞。总趋势虽然不变,但也开始出现逆城市化现象,主要是富裕阶层离开城市中心,向郊区和农村地区迁移。具体原因,一是穷人和少数族裔逐渐进入市区,社会环境变了,富人感到不适应、不安全了;二是乡村地区的基础设施已经和城市没有差别,环境却舒适得多;三是通讯、传输技术不断进步,特别是互联网的迅速普及,许多从事脑力劳动的人,可以在家里办公,不必花大量时间奔波于通勤路上了。这种逆城市化现象,如果成为全社会人口流动的主流,城市化过程也就终结了。会不会如此,尚有待观察。

20世纪全球城市化进程中,值得关注的,还有苏联和第三世界不发达国家。苏联虽然实行高度集中统一的计划经济体制,但对人口的流动却并不施加限制。随着国家大工业体系的建立、发展,人口流动的趋势也是从农村向城市集中,而且速度很快。1926年苏联城市化率为17.9%,到1990年约为75%。

苏联的城市发展强调规划的引领作用,这与西方国家一样,但规划的制定缺少公众参与,规划的实施完全依靠政府,又与西方国家有根本性区别。苏联的这种城市发展模式,虽然能够大体满足居民的基本需要,但城市面貌单一、缺乏特色,建筑质量低劣,生活设施简陋,交通不便以及无效投入、资源浪费等问题,始终困扰着苏联社会,不得解决。从更高的层面看,苏联的城市发展模式不能算十分成功。随着苏联解体,这种模式已不复存在了。

亚非拉第三世界国家,在20世纪掀起了民族独立热潮,摆脱了西方殖民统治之后,普遍致力于发展民族工业。与之相适应的是人口快速向城市集聚,而且超过了西方国家曾经有过的城市化速度。但是这些国家的城市基础差,容纳能力有限,于是大量的人聚集于城市周边,形成连绵成片的贫民窟、贫民区,生存状态极其恶劣。总体看,多数发展中国家的城市发展,还处于19世纪西方国家城市那种混乱无序的发展阶段。但是,城市条件再差,也阻止不了人口流动的城市化趋势。这个事实充分说明,城市化的基本驱动力,是机器大工业及相关产业对劳动力的需求。至于城市建设、城市管理、城市土地利用等等,是城市化引发的城市发展问题,而不是城市化本身。

再来看看中国的城市化。新中国成立以前,民族工业弱小、分散,极其微弱的一点城市化趋势,主要是外国资本入侵引起的。1949年,我国将近90%的人口是农民,一个泱泱大国,连铁钉、火柴都不能制造,国产汽车、拖拉机、火车、飞机,更是无从谈起!正是在这样的基础上,我们在有了相对稳定的国际国内和平环境以后,开始大规模工业建设,只用了20多年就建立起相对独立、完整的工业体系。与此相应,城市化率1949年是10.64%,1978年达到17.92%。期间,因指导思想、体制、政策等多方面原因,城市化进程有反复,更有文革10年的停滞。

欠账总得要还。农村联产承包改革以后,农村剩余劳动力解放出来,也有了一定资金积累,于是乡镇企业异军突起,在相当一段时期内成为国家工业化的一支主力军。乡镇工业推动产业和人口集聚,催生了大量小城镇,并使一些原有的中小城市发展为大中城市,掀起了改革开放之后,我国快速城市化的第一波。这一波的鲜明特点,是农民自主参与工业化、城市化进程。紧接着全面铺开的城市改革,特别是多种所有制经济的发展,进一步扩大了国家的经济规模,成为加快城市化的第二波。两波合并发力,到90年代中后期,持续了将近20年。期间,国家逐步放开了对农村的人员流动限制,农民可以进入城市,到各行各业寻找就业机会。90年代中后期的企业改制,使乡镇企业逐步退出历史舞台,城市就成了农民改变命运的主要出路。大约90年代末、21世纪初,越来越多的农民离乡背井涌入各个城市打工,形成史无前例、波澜壮阔的民工潮。这是我国加快城市化的第三波,持续至今,又是将近20年。中国40年三波推动的城市化发展,再次充分说明,城市化的基本驱动力是工业革命和产业革命。当然,所谓三波推动,是一个并不全面的概括,实际上诸如经济特区、国企改革、科技创新等等,都对国家的工业化、现代化和城市化发挥着引领、带动、推动的重要作用。2017年,我国城市化率达到58.52%,这个数字表明,我国从传统的农业社会转变为工业化、现代化国家的征程中,取得很大成绩。

以上,回顾了全世界包括我国城市化的发展历史,我们可以从中得出如下判断:1.城市化是对200多年来人口流动趋势的理论概括,产生这一趋势的基本动力是工业化和产业革命;2.城市化对城市发展提出许多新的要求,但城市发展并不等于城市化。例如,前苏联和许多第三世界国家的城市发展水平,比北美、欧洲各国的城市发展水平低很多,但他们的城市化率却很高。又如,当前中国的城市发展水平与西方发达国家相比,有很多方面可以说是有过之无不及,但城市化率只相当于西方国家20世纪中期的水平。

很显然,赵燕菁同志不承认工业化是城市化的基本动力,违背了基本的理论常识,犯了一个不算小的理论错误。产生这个错误的原因,恐怕在于他的思想方法过于片面,过于绝对,而且过于自信。他的思维逻辑是,土地财政和土地金融筹集大量资金,可以使城市开展大规模的基础设施建设,基础设施完善的城市可以招商引资,从而才有工业化和城市化。他认为,土地财政是原因,工业化、城市化是结果,是土地财政的伴生产物。这个没有土地财政就没有城市化的逻辑,是燕菁同志立论的基础,他的一系列与众不同的观点和大胆判断,都建立在这个基础上。然而问题恰恰在于,他的这个逻辑存在严重缺陷。

土地财政和土地金融筹集来的资金,是从天上掉下来的吗?不是,是来自于社会储蓄,根本上说是来源于资金形态的社会剩余产品。而社会剩余产品又是来自国家各行各业的生产经营活动,各行业生产经营的水平如何,最终又取决于国家工业化的发展程度。就是说,全国范围内政府融资规模的大小,最终要受到国家工业化水平的制约。试想一下1978年的银行,如果哪个地方的政府以一块土地作抵押,借款几十亿、几百亿,银行能拿得出来吗?那个年代,向银行借几十万,就是了不得的大数目!可能还要到北京的总行去审批、调剂。根本原因,就是当时国家的经济发展水平太低。

有了钱,就能建设了吗?普通的基础设施建设,要有普通的设备,普通的材料,普通的设计,普通的技术,普通的工艺,普通的施工队伍;先进的基础设施建设,必须有先进的设备,先进的材料,先进的设计,先进的技术,先进的工艺,先进的施工队伍,等等。这些或普通或先进的东西从何而来?也不是从天上掉下来的,而是国家工业化长期积累形成的各种生产能力。试想一下80年代,除了北京以外,全国几个城市能修地铁?能建跨海大桥?根本就没那个能力!现在呢?可以说是遍地开花、到处普及,根本原因就是国家工业化、现代化有了长足发展。

当然不能否认,在一些有一定产业集聚,也有一定基础设施条件的地方,进一步加大投入力度,较大幅度地改善城市环境和条件,增加对产业和人口的吸纳能力,可以为国家工业化、现代化的发展,做出较大贡献。最近一、二十年,我国有不少城市,依靠土地财政收入和土地金融的融资,加大基础设施投入,城市发展生机勃勃、蒸蒸日上。但是,这仅仅是部分城市的情况,我国还有更多城市和地区的状态是,投入巨大,城市面貌确实很现代,但是没有产业集聚、没有人气,半死不活,后期维护都难以为继。赵燕菁同志仅仅依据部分地方的成功经验,就断定没有土地财政和土地金融,就没有工业化和城市化。他的这个观点,推翻了理论界历经200多年形成的,对全球城市化规律的共识,颠倒了真实的经济关系,是十分片面的。

他从这个被他颠倒了的关系出发,进一步提出土地财政是中国特色社会主义的核心。在燕菁同志眼中,没有党在社会主义初级阶段的基本路线,没有农村联产承包责任制改革,没有乡镇企业的异军突起,没有以公有制为主体的多种所有制发展,没有国有企业的改革、改制,没有对外开放,只有一个土地财政才是值得大书特书的中国特色。他这样概括改革开放的历史,这样解释中国特色的社会主义,已经不仅仅是片面,而是扭曲历史,近乎荒谬了。


二、城市发展存在一个原始资本积累阶段吗?

赵燕菁同志说,“工业化和城市化的启动,都必须跨越原始资本的临界门槛。” “不同的原始资本积累方式,决定了不同的城市化模式。”“完全靠内部积累,很难跨越最低的原始资本门槛。”他举深圳和厦门为例说,“通过出让城市土地使用权,为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础,积累城市化原始资本的独特道路。”

燕菁同志在这里所说的“城市化”其实是指城市发展,他把两个不同的概念混为一谈了。他所说的“原始资本积累”,是指城市基础设施。他要表达的意思是,城市发展必须有一个先行于其他建设的、大规模的基础设施建设阶段,他称之为积累城市化原始资本的门槛,跨过这道门槛,城市才能正常运转,工业化和城市化才能启动。

燕菁同志对门槛的描述,借用了马克思关于资本原始积累的理论范畴,但他借用得很不恰当。因此,在讨论门槛是否存在之前,有必要回顾一下,马克思关于资本原始积累的论述。

马克思认为,资本是一种生产关系,这种生产关系成为社会的基本经济制度,就是资本主义。资本之所以成为资本,取决于两个条件,1.大量具有人身自由的雇佣劳动力;2.拥有相当数量的货币。这两个条件在后期的封建社会内部已经孕育产生,在手工业工场中形成了早期的资本主义生产关系,但发展缓慢。为了加快发展,新生的资产者与大土地所有者合谋,以各种血腥暴力手段无偿剥夺广大农民赖以为生的土地,逼迫他们一无所有地进入城市,组成出卖劳动力的雇佣工人大军。这些早期的资本家还利用国家权力的保护,通过殖民制度、国债制度、税收制度和关税保护制度等,从社会各阶层,从海外殖民地,劫掠了大量资金和财富。其过程,也是充满了暴力和血腥。马克思说:“所谓原始积累只不过是生产者和生产资料分离的历史过程。这个过程所以表现为‘原始的’,因为它形成资本及与之相适应的生产方式的前史”。他还说:“资本来到世间,从头到脚,每个毛孔都滴着血和肮脏的东西。”

马克思在《资本论》第一卷,专门用一章的篇幅,极其详细地分析了资本的原始积累。经过马克思的分析,资本原始积累作为理论范畴,有了特定的内涵,专指资本主义制度建立前,资本的形成过程。赵燕菁同志把这个有特定含义的概念,不加任何解释、说明,就用来形容城市基础设施建设,是很不恰当的,可能误导读者。

下面,再来讨论城市发展的基础设施门槛问题。

人类古代城市的形成发展,都是先有人群集聚,自发形成社区,后有自觉的规划、建设、拓展,逐渐有了生产、生活和社会管理需要的功能分区,成为城市。随着经济社会发展的变化,又会再规划、再建设、再拓展,如此循环往复地滚动发展,形成城市的人文历史文化积淀,承载着社会的变迁。城市发展生生不息,是个自然历史过程。在漫长的岁月里,一轮又一轮扩展、改造,基础设施在原有基础上更新、延长、新建,恐怕很难说哪一轮改造是门槛,哪一轮不是门槛。

英国工业革命以后,西方国家掀起工业化、城市化浪潮,带动城市快速扩张,给城市发展提出许多需要解决的新问题。但在19世纪的100年间,城市发展依然是滚动模式,一轮扩张改造之后不久,就会迎来又一轮扩张改造。每一轮发展,也都是基础设施建设与其他建设同步,不存在燕菁同志所谓的那道门槛。由于缺乏科学规划的指导和约束,城市发展无序、混乱。

进入20世纪,现代城市规划管理制度建立以后,城市的混乱无序状况得到很大改变,但城市建设仍然是以滚动发展模式为主。例如美国纽约,1929年、1968年、1996年编制了三次纽约大都市区区域规划,每一次都针对情况变化,提出未来需要解决的问题和具体措施,包括新的基础设施建设任务。2013年又启动了第4次规划编制,到2016年,已明确了纽约都市圈存在的主要问题(包括基础设施不足、老化问题)、规划目标、核心议题等,具体的落实措施,还在编制之中。又例如日本东京,二战结束后已编制了5次东京大都市圈规划。在都市圈规划的框架下,还编制了4次东京都长期发展规划。每一轮规划的实施,都是对以往规划实施的滚动发展。

纽约和东京都是老城,其实完全按规划建起的新城也是一样。例如美国首都华盛顿,1791年法国人朗方提出规划方案被采纳,之后1871年和1902年有过两次规划调整,但始终按照朗方的思路进行建设。1800年建成国会大厦和白宫,1884年矗立起华盛顿纪念碑,1922年落成林肯纪念堂,直到1943年杰斐逊纪念堂完工,朗方设想的正四边形华盛顿内城,历经150年才终于成型。期间,按照规划分区,逐步填充各种建筑物,并修建道路、绿地、水系,铺设管线等,同步进行基础设施建设,也是一个滚动发展的过程。

考察世界城市发展,恐怕找不到赵燕菁同志所谓的,城市原始资本积累的门槛。但是实事求是地说,燕菁同志也并不是毫无根据地凭空捏造,他所依据的,主要是中国大陆地区近20年城市发展的部分实践。

在计划经济时期,我国计划体制并没有完全照搬苏联,保留了一些市场调节的经济成分。但是,城市的发展却基本上是苏联模式的翻版,主要特点是从规划制定到规划实施,包括城市建设的投资、管理,完全依靠政府。当时国家底子薄、资金极度短缺,为了保证大规模展开的工业建设,城市发展就只能因陋就简,以满足居民的最低需求为目标,城市的基础设施也只能是低水平滚动发展,城市对人口的接纳能力也受到很大限制。1953年,为了保证农产品供应量和城市消费需求的平衡,国家对主要农产品实行统购统销。1958年,又实行严格的户籍制度,限制农民向城市自由迁徙,甚至有时还采取措施让城市人口返乡、下乡,这是导致后来我国城市化出现反复和停滞现象的重要原因。长期坚持这一类对城乡发展的计划管制措施,使我国经济社会陷于僵化。

改革开放以后,党和政府逐步确立社会主义市场经济的改革取向,政府有步骤地从工业、商业、服务业、交通运输业等领域退出,不再承担具体的经营管理职能,改变为主要由市场调节经济,发挥配置资源的基础作用。但在城市发展领域,政府仍然扮演着十分重要的资源配置角色。一是政府既负责制定城市规划,又负责执行规划,还可以修改规划;二是基础设施建设,仍然主要依靠政府的投资。这两个方面产生的问题是,规划的科学性难以保证,规划的刚性控制力缺失;投资方向容易模糊,投资效率缺乏保障。这都是计划经济时期城市发展模式遗留下来的体制机制问题,是40年改革开放还没有啃下来的“硬骨头”。体制机制没有改,城市也得要发展,由此才产生了政府主导下,通过土地财政和土地金融直接配置资源,大规模开展基础设施建设的发展模式。

我国沿海经济发达地区的一些城市,工业化、现代化基础好,是区域发展中心,甚至对全局有重要影响。因此,党中央国务院高度重视,不仅直接指导、监督,甚至还有政策、资金的支持。领导班子的配备也比较得力,政治坚定、有理论素养、眼界开阔、作风过硬、公道正派、管理到位、执行力强。在这样特定条件下,计划经济遗留下来的体制机制“硬骨头”,反而可能成为城市高质量发展的优势所在:可以迅速制定规划,有效执行规划,不铺张浪费,不瞎折腾,把通过土地财政和土地金融筹集的资金,投到最需要投的地方,撬动城市甚至全局发展。事实上近20年间,我国确有一批城市是这样发展起来的,他们的共同点是规划新区、新城建设,政府先期大笔投入,开发基础设施,为后续市场主体进入,形成产业集聚创造条件。这种发展模式,大概就是赵燕菁同志提出门槛论的主要事实依据。

问题在于,对于发达地区的大城市来说,新区、新城还是属于依托老城,在原有基础上的滚动发展。到一定时候,还会出现新情况,解决新问题,最终城市规划还可能滚动为都市圈、城市群规划。很难说,存在一个城市投资的终极门槛。

问题还在于,我国近千个城市,具备形成大规模现代产业集聚条件的,只是少数,多数城市只有发展某一个或某几个产业的优势,有的甚至还处在初级工业发展阶段,更有的还属于消费型城市。本来,应该从各自条件出发,规划不同的发展方向。但是相当多的城市的领导班子和干部队伍各方面素质参差不齐,很多地方本能地想让自己的城市气派、靓丽、现代、豪华,纷纷提出产业升级、城市转型的口号,纷纷照搬发达城市的经验,改造老城,开发新区、新城。据说,全国的各类园区、新区,已有2万多个。结果,城市里高楼林立,但原有的文化历史积淀却所存无几,形成千城一面的尴尬格局,很多所谓产业升级也都打了水漂。更糟糕的是,随着领导班子更替,规划也变来变去,导致大量无效投资。地方政府敢于这样大规模进行非生产性投资甚至无效投资,底气来自于,土地财政特别是土地金融的似乎无限的筹资能力。

若干年前,我去过一个人口6万的县,县城不到2万人。建了一个与天安门广场差不多大,既庄严又具现代气息的广场,漂亮的政府办公楼矗立于广场一侧的正中,俨然是当地的“天安门”。还有一侧建有四星级大酒店,客人寥寥无几。某政府部门甚至还建了一个颇为现代化的钢架构网球馆,场地是法国进口的红土,馆内灯火辉煌。球馆不对社会开放,仅供五、六个领导干部健身。据有关机构调查,类似这样的鬼城、空城,在全国绝非少数,造成的浪费难以计数。把这些地方的这类投资称为一道“鬼门槛”,恐怕倒比较恰当。

总之,燕菁同志的门槛论,缺乏充分依据,因而不能成立。

党中央早已明确提出,要充分发挥市场对资源配置的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用。我认为,在城市发展领域落实中央精神,要重点解决好以下问题。一是制定城市规划,要加大公众参与和专业机构参与的力度,建立相应的体制机制;二是提高规划的法律地位,应由人民代表大会审批、发布规划,任何人包括政府,不得随意违反规划。国家监察、检查机关,应将违反规划行为纳入查处范围。三是大力培育各类城市建设的投资主体,逐步实现投资多元化,减少政府性投资的比重。政府投资的来源,包括出让国有土地使用权收入、纳入预算的政府债务收入等,但不允许用土地抵押融资。四是政府把工作重心放到监督、保证规划实施,落实空间用途管制上来。同时,加强对市场的监督、管理,加强对市场主体的服务,等等。


三、怎样看待信用创造货币?

赵燕菁同志认为,“货币发行规模,取决于货币背后的信用而非GDP本身。”“通过信用制度,未来的收益可以贴现到今天,使得资本的形成方式得以摆脱对过去积累依赖,转向预期收益。”“中国城市伟大成就背后的真正秘密,就是创造性地发展出一套将土地作为信用基础的制度——‘土地财政’。”

概括一下以上燕菁同志的语录,意思是政府依靠土地融资,是把投资以后若干年里的可能产生的收益,提前预支变现为当下就可以使用的货币。之所以可以这样做,因为货币发行并不受实体经济的制约,而取决于信用制度。更简单的概括是,信用创造货币。

在讨论信用问题之前,有必要再强调一下,土地财政和土地金融是两个不同的概念。包括我在内的许多人,往往把两者混在一起,统称为土地财政,其实是不准确的。

土地财政是指政府出让国有土地使用权收入,及与土地有关的税收如耕地占用税、土地增值税等,这都是有法律、制度依据的。土地金融是指政府拿土地做抵押,向银行贷款,属于政府负债。这样做,没有法律依据,是打了制度的“擦边球”,因为制度允许政府作为国有土地所有权的代表经营土地。

政府为什么要触碰法律,去向银行借钱?因为土地财政不能满足需要。政府征地约40%是基础公益用地,30%是工业用地,都不挣钱甚至贴钱,只有30%经营性用地可以卖钱。算下来,发达地区可能有盈余,不发达地区搞不好还有亏欠。国家对土地出让金的使用,也有比较明确的规定,如要拿出一定比例用于农业、水利、教育等,能用于城市建设的有限。当年,国家又不允许地方政府向社会发行政府债券,控制很严。于是地方政府就钻空子、打擦边,用土地抵押向银行借款,承诺用未来土地出让收入或财政收入偿还,形成土地金融。

燕菁同志所谓信用创造货币,主要是指土地金融。但他在文字表达上,时常和我一样,误把土地金融说成土地财政。

发行货币的权力不在商业银行而在中央银行,正常情况下,中央银行根据社会产品的总规模和货币周转速度,决定货币的发行数量。商业银行在货币总量的约束下,开展以存贷平衡为原则的信用活动,目的是充分利用社会暂时闲置的资金,使分散的资金能够集中使用,有利于扩大再生产,有利于技术进步。在这个过程中,储户利益有保证,银行也可以赚取存贷利差,但是并没有创造出新的货币来。

商业银行的存贷平衡如果被打破,譬如发放了过多的贷款,或者大量贷款不能按期归还,银行就不能按期支付储户的本金和利息,产生信用危机。如果商业银行普遍出现信用危机,不仅会打乱正常的经济运行,还可能导致社会动荡和危机。这时,为了经济和社会稳定,为了挽救商业银行的信用,中央银行就可能被迫增发货币。这是一种非正常的货币发行,理论界称之为超经济发行。超发的货币,是由信用危机引起,与正常的信用无关。目前,我国金融领域里,就存在货币超发的问题。

商业银行贷出去的钱,其实并不是银行的,而是储户的,包括私人存款、企业存款和暂不动用的财政资金存款。最近不到20年间,全国各地方政府纷纷以土地抵押,向银行借款的数额巨大。其结果,必然会对老百姓消费和企业生产经营的资金需求,产生挤出效应,使银行信贷不能满足民间经济活动的需要。中、小企业和民营企业,普遍存在的贷款难和资金饥渴,就是一个具体表现。另外,上文已经分析,政府投资效益比较好的,主要是经济发达地区,多数不发达地区政府投资效益不好,一些地方不能按时偿还银行本金和利息,只好靠借新债还旧债维持,使银行的信用面临很大风险。为了维护商业银行的信用和社会稳定,中央银行在经济规模没有扩大的情况下,被动地增发新的货币。这些超经济发行的货币,必然会对货币的购买力产生稀释作用,即所谓通货膨胀。通货膨胀首先会体现在供不应求的产品上,当前我国最突出的表现,一是城市住房价格高得离谱,一是农业生产资料价格居高不下,严重损害广大城市居民和农民的利益,也损害实体经济的发展。

政府用土地抵押向银行借款即土地金融,是我国近年地方政府债务的主体。2003-2013年,地方债从不到5万亿增加到18万亿,规模大大超过土地财政。2014年中央对地方债进行清理甄别,2015年开始债务置换,最新研究表明,2017年地方政府债券14.74万亿,非债券形式债务1.73万亿,累计债务余额16.47万亿,约为当年GDP的22%和地方财政收入(含土地出让收入)的180%。地方政府债务的迅速扩张,带动了居民债务(主要是住房贷款)和企业债务的飞速增长。目前我国总体债务量(不含金融系统债务),已达GDP总量的240%,而且杠杆率还在加快增长,孕育着比较大的金融风险。

这个问题,引起中央高度重视,在前几年提出供给侧结构性改革和“三去一补”的基础上,现在又把防范风险特别是金融风险,作为当前经济工作的首要任务。去杠杆、防范金融风险的一个重点,就是控制、规范地方政府的债务增长。目前的主要做法是,严格禁止地方政府再用土地做抵押向银行借款,同时分几年公开向社会发行政府债券,用以置换过去遗留下来的土地金融债务。预计2018年能够全部置换完毕,那时土地金融就退出历史舞台了。政府债券向社会发行,可以减轻银行的压力,有助于防控系统性金融风险。发行政府债券有规范的程序,阳光操作,有助于上级和人民群众加强监督,减少政府行为的盲目性。土地金融退出,但国有土地有偿使用制度不会改变,因此土地财政还会存在。至于由谁来担任国有土地所有权的代表,可能仍然是需要探讨、解决的问题。

综上所述,可以看出,赵燕菁同志没有搞清正常的货币发行,与非正常货币超发的区别。他把政府信用风险引发商业银行信用风险,迫使央行超发货币,说成是信用创造货币,而且断言货币发行不受实体经济的制约,显然违背基本的金融经济规律,是十分错误的。

需要指出,赵燕菁同志并非信用创造货币论的最早发明人,大约300多年前,英国资产阶级经济学家约翰·罗,就提出了这一理论。约翰·罗是古典经济学重商主义学派晚期的重要代表人物,主要著作有《论货币和贸易》、《关于货币的考察》等。他认为,“利用银行来增加货币,是迄今所采用的最好的方法”。“信用是必要的,而且也是有用的。信用量的增加与货币量的增加有同样的效果,即它同样能创造财富,繁荣商业”。“通过银行进行的信用创造,在一年内增加的货币量比从事十年贸易所增加的多得多。”他先后向欧洲各国建议,建立以土地为担保品发行纸币的特殊银行,说这样的银行具有无限创造信用的能力。通过银行实行信贷扩张政策,可以使国民经济具有更大的活力。他的理论和主张,没有被英国采纳,却在法国得到了实践机会。

1716年,急于解决严重财务危机的法国王室,批准约翰·罗成立法国第一家银行,先是私人银行后又改为政府所属的皇家银行。他大量发行纸币,取代金银成为主要的流通、支付手段,以致用金银兑纸币还要贴水。随后,约翰·罗又成立密西西比公司,法国政府授权该公司负责法属密西西比河流域等殖民地区的开发,后来更是几乎垄断了法国全部对外贸易和殖民活动。约翰·罗一方面毫无节制地发行纸币,一方面不断增发公司股票,用发行收入替政府还债,化解了王室的财务危机。充足供应的纸币,保证了股票价格节节攀升,人们争先恐后地疯狂购买,股价曾在半年时间上涨300多倍。约翰·罗也一时间成为法兰西英雄。

然而,是泡沫总要破裂。1720年的一个偶发事件,使人们意识到纸币不可靠,纷纷涌向银行挤兑金属货币,银行终因无力兑付而倒闭,公司也被清理。人们手中的纸币成了一文不值的废纸,股票价格也跌跌不休,无数人因此倾家荡产,约翰·罗也逃离法国。由于银行信用像过山车一样膨胀又崩塌,使法国经济受到重创,陷入长期萧条。这是欧洲近代经济史上一个重大事件,加速了重商学派的衰落和重农学派的兴起,并受到经济学界的持续关注。

例如亚当·斯密认真研究约翰·罗的理论和实践,既肯定信用有积极作用,又认为不能过度依赖信用。他说,“和足踏金银铺成的实地相比,这样由纸币的飞翼飘飘然吊在平空,是危险得多的。管理纸币,若不甚熟练,不用说了,即使熟练慎重,恐仍会发生无法制止的灾祸。”他认为,约翰·罗如果不过分扩大信用,“也许还有力量履行一切的义务。但他以后所作的措施,使全局归于失败。”

马克思在《资本论》和其他著作中,也多次引用和评论约翰·罗的理论。针对罗的信用创造货币的观点,马克思一针见血地指出“实际上,纸蝴蝶,即单纯的货币符号,在公众中飞舞,并不是为了‘抛弃’贵金属的基础,而是为了把它从公众的钱袋诱入空虚的国库里去”。马克思既肯定“信用制度加速了生产力的物质上的发展和世界市场的形成”,又指出信用加速了资本主义“矛盾的暴力的爆发”。他说:“正是这种两重性质,使信用的主要宣扬者,从约翰·罗到伊萨克·贝列拉,都具有这样一种有趣的混合性质:既是骗子又是预言家。”

赵燕菁同志与约翰·罗一样,都主张信用创造货币,由于他们所处的历史时代和想解决的问题,有根本性区别,因此不能把二者相提并论。但是,从历史中汲取经验教训,还是十分有必要的。

约翰·罗的时代,信用货币制度处于萌芽、初创阶段,一切都在摸索,混乱是摸索的代价。我们今天的货币制度,本质上就是信用货币制度,但有了300年经验积累,已经日臻成熟。300年的基本经验,就是信用发展不能脱离实体经济的制约。为此建立中央银行与商业银行分工制度,中央银行负责货币发行,并监督商业银行的运营;商业银行在货币总量控制下,按照存贷平衡的原则,负责日常业务。一旦商业银行的存贷平衡被破坏信用的行为所打破,中央银行就会被迫超发货币,严重了,就可能产生类似于当年法国的混乱。这是世界上任何国家的政府,都必须坚守的一条底线。


四、结束语

本文从三个角度,分析了赵燕菁同志一些片面的或不正确的观点。我认为,这些分析还远远不够,还有一些问题或角度,本文并没有涉及。例如,土地金融行将退出,退出以后,城市建设要不要发展,如何发展?城市建设领域,政府和市场的边界在哪里?社会主义可以集中力量办大事的优越性如何体现?税收制度要不要改,能不能改,怎样改?振兴乡村战略与城市化是什么关系?这些问题都值得深入探讨。

另外燕菁同志还有一些概念运用不恰当,甚至观点错误。例如他说城市地价是公共服务的投影,这表明他对马克思的地租理论一无所知;他说计划经济时期,经济被分为农业和工业两大部类,这说明他对新中国的历史不够熟悉,也表明他对马克思的再生产理论很不了解;他说政府就是个企业,住房是政府发行的股票,房价是货币的锚,都涉及到一些基本理论问题,也值得进一步研究。

所有这些,我限于能力和水平,不能一一论列,只是提出问题,聊供燕菁同志和读者参考。还要说明,我没有接受过系统的培训、教育,缺乏学养,理论基础不扎实,因而所论难免有谬误,敬希燕菁同志和大家谅解、批评!


主要参考文献:

1.布赖恩·贝利:《比较城市化》,商务印书馆,2012;

2.马克思:《资本论》第一卷,人民出版社,1975;

3.武廷海、高元:“第四次纽约大都市地区规划及其启示”,2016;

4.清华同衡国际情报室:“东京:如何通过城市规划支撑全球城市建设?”,2017;

5.陈仲丹:“规划华盛顿:美国首都是怎样建成的”,2015;

6.张晓晶:“积极稳妥去杠杆 实现高质量发展”,2017;

7.常欣:“对地方政府隐性债务风险的思考”,2017;

8.刘磊、王宇:“居民杠杆率与金融稳定”,2017;

9.贺力平:“何谓‘明斯基’时刻”,2017;

10.约翰·罗:《论货币和贸易》,商务印书馆,1986;

11.张念瑜:“约翰·罗与‘密西西比泡沫事件’”,2016;

12.马克思:《资本论》第三卷,人民出版社,1975;

13.许涤新主编:《政治经济学辞典》,人民出版社,1980。


(2018年5月22日星期二)

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