黄小虎:城市化和城市发展三问——与赵燕菁同志商榷

选择字号:   本文共阅读 339 次 更新时间:2018-07-05 10:08:03

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黄小虎  

  

   赵燕菁同志2013年在中宏网发表一篇文章,题为“城市化、信用与土地财政”,在社会上辗转流传,影响较大。后经增删修改,2016年再次被网络传播,题目改为“中国土地财政的历史、逻辑和抉择”,进一步扩大了影响。去年,有学者发表文章批评他的观点,今年他又写了反批评的文章,依然坚持自己的主张。

   在我看来,赵燕菁同志对马克思主义也包括西方经济学的一些基本理论,缺乏深入理解和掌握,因而对于理论范畴、概念的使用过于随意,过于大胆,但却经不起推敲。本文试图从三个方面,针对燕菁同志的一些重要观点,在深入分析基础上开展批评。

  

   一、城市化的驱动力究竟是工业化还是土地财政?

   赵燕菁同志说,“绝大多数研究,都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。”什么是城市化的深层原因呢?他说,“技术进步和信用制度(即所谓土地财政和土地金融——作者註)的结合共同启动了城市化与工业化,使得后两者成为伴生的经济现象。”他还说,“没有‘土地财政’,今天中国经济的很多问题不会出现,但同样,也不会有今天中国的城市化的高速发展。”

   把燕菁同志的这些说法加以概括,就是城市化的驱动力不是工业化,至少在中国,城市化的驱动力是土地财政,甚至连工业化也是土地财政的伴生现象。他因此认为,土地财政是中国特色发展道路的核心,甚至说,“没有这一伟大的制度创新,中国特色的城市化道路就是一句空话。”

   但事情果真如此吗?为了搞清真相,恐怕还得从城市化的历史说起。

   城市产生的历史有几千年了,但城市化则是近、现代的产物。在英国工业革命带动下,西方各国机器大工业蓬勃发展,极大地促进了劳动的专业化分工,不断从原有产业分化出新的产业,形成产业集聚,吸引越来越多的原本生活在农村靠农业维生的农民,离开农村、脱离农业,成为聚集在城市里,向资本出卖劳动力的雇佣工人。产业和人口的集聚,使城市规模不断扩大,数量不断增加,也使社会总人口中农民的数量和所占比重不断下降,城市人口的数量和比重不断上升。这个社会人口大规模、大范围向城市迁移和变化的过程,始于18世纪末,席卷整个19世纪、20世纪,并且逐渐从发达国家向不发达地区扩散,直至21世纪的今天,这个过程仍在持续。

   200多年间,理论研究界不断对人口迁移变化的过程进行跟踪研究,并把这一过程定义为城市化。所谓城市化,其经典理论含义是:越来越多的农民离开农村,脱离农业,到城市里从事二、三产业,并居住、生活在城市。可见,城市化这个概念的本质内容,是社会人口流动的规律,是研究人而不是研究物。

   人口向城市迁徙集聚,引发一系列经济社会问题。例如欧洲早期的城市曾经各种传染病流行,得不到控制,人口的死亡率远远高于农村,直到19世纪后期,问题才得到解决。此外,还有住房问题、交通问题、食物和日用品供应问题、垃圾处理问题、医疗教育问题、文化娱乐问题、社区管理问题、基础设施建设问题等等,这些问题,都直接或间接地与土地利用的功能布局即城市规划问题有关。上述包括规划在内的所有问题,可以简要地概括为城市发展问题。

   在19世纪的100年间,欧洲、北美国家面对城市发展问题的解决办法,是主要甚至完全依靠市场的自发力量,政府很少直接干预。在这些领域里,只要有利可图,就会有资本进去延伸产业链条,扩展盈利空间,甚至形成垄断。结果,有的矛盾能够得到缓解,但大多数问题不仅无法解决,还制造出新的矛盾,城市的管理愈加混乱无序,居民的生存环境愈加恶化。

   面对资本的横行,越来越多的人认识到对于城市发展必须加强公共管控。19世纪末、20世纪初,欧洲和北美都产生了诸如景观建筑学、城市美化运动、住房改革等等,主张公众干预土地利用的思潮;出现了把乡村、公园引入城市,让城市与环境协调发展的社会试验。在各种社会思潮、社会试验和以往的规划理念基础上,诞生了现代城市规划理论,形成了城市规划专业学科,同时建立了城市规划管理制度。首先是成立由市民组成的相对独立的城市规划委员会,其次是由专家组成规划咨询委员会,后者提出可供选择的规划方案,前者审查选择方案后,提交社会征求公众意见,最后将修改的规划方案交议会审批。这一套规划管理流程,增强了城市规划的科学性,使城市发展既在相当程度上摆脱了市场自发力量的桎梏,又可以防止来自政府的不当干预。到20世纪30年代前后,西方国家的城市普遍建立起这样的规划体制,城市化引发的各种矛盾逐步得到缓解,走上相对健康的发展轨道。需要指出的是,西方各国的社会制度并没有根本改变,资本主义固有的经济社会矛盾,不可能由于城市管理的进步而得到彻底解决。

   20世纪西方各国城市发展的共同点是规划引领,但在城市规划实施的路径、模式方面,欧洲和北美存在不小的差异。美国一如既往地坚持自由市场经济,城市发展(包括建设新城)所需的各种投资,一概交给私人企业,城市政府一般不参与具体建设项目的投资、管理。而欧洲特别是北欧国家的政府行为则有很大不同,除了依靠私人资本以外,政府也选择影响大的或标志性的项目,直接投资。对欧洲政府这种行为产生影响的因素,大概有两个:第一,社会主义思潮诞生于欧洲,至今对社会各阶层都有潜移默化的影响;第二,来自苏联的压力。20世纪30年代西方陷入大萧条,苏联的建设却蒸蒸日上,当时有不少西方人士到苏联参观访问,对苏联社会主义建设取得的成就,纷纷表示赞叹。苏联政府包揽一切的做法,自然会对欧洲产生一定影响。欧洲一些国家的福利社会政策措施,其实是有意无意地借鉴了苏联的做法。

   总体观察西方国家,20世纪直至进入21世纪以后,人口流动和结构变化的总趋势,依然是城市化,但速度逐渐放缓,乃至近乎停滞。总趋势虽然不变,但也开始出现逆城市化现象,主要是富裕阶层离开城市中心,向郊区和农村地区迁移。具体原因,一是穷人和少数族裔逐渐进入市区,社会环境变了,富人感到不适应、不安全了;二是乡村地区的基础设施已经和城市没有差别,环境却舒适得多;三是通讯、传输技术不断进步,特别是互联网的迅速普及,许多从事脑力劳动的人,可以在家里办公,不必花大量时间奔波于通勤路上了。这种逆城市化现象,如果成为全社会人口流动的主流,城市化过程也就终结了。会不会如此,尚有待观察。

   20世纪全球城市化进程中,值得关注的,还有苏联和第三世界不发达国家。苏联虽然实行高度集中统一的计划经济体制,但对人口的流动却并不施加限制。随着国家大工业体系的建立、发展,人口流动的趋势也是从农村向城市集中,而且速度很快。1926年苏联城市化率为17.9%,到1990年约为75%。

   苏联的城市发展强调规划的引领作用,这与西方国家一样,但规划的制定缺少公众参与,规划的实施完全依靠政府,又与西方国家有根本性区别。苏联的这种城市发展模式,虽然能够大体满足居民的基本需要,但城市面貌单一、缺乏特色,建筑质量低劣,生活设施简陋,交通不便以及无效投入、资源浪费等问题,始终困扰着苏联社会,不得解决。从更高的层面看,苏联的城市发展模式不能算十分成功。随着苏联解体,这种模式已不复存在了。

   亚非拉第三世界国家,在20世纪掀起了民族独立热潮,摆脱了西方殖民统治之后,普遍致力于发展民族工业。与之相适应的是人口快速向城市集聚,而且超过了西方国家曾经有过的城市化速度。但是这些国家的城市基础差,容纳能力有限,于是大量的人聚集于城市周边,形成连绵成片的贫民窟、贫民区,生存状态极其恶劣。总体看,多数发展中国家的城市发展,还处于19世纪西方国家城市那种混乱无序的发展阶段。但是,城市条件再差,也阻止不了人口流动的城市化趋势。这个事实充分说明,城市化的基本驱动力,是机器大工业及相关产业对劳动力的需求。至于城市建设、城市管理、城市土地利用等等,是城市化引发的城市发展问题,而不是城市化本身。

   再来看看中国的城市化。新中国成立以前,民族工业弱小、分散,极其微弱的一点城市化趋势,主要是外国资本入侵引起的。1949年,我国将近90%的人口是农民,一个泱泱大国,连铁钉、火柴都不能制造,国产汽车、拖拉机、火车、飞机,更是无从谈起!正是在这样的基础上,我们在有了相对稳定的国际国内和平环境以后,开始大规模工业建设,只用了20多年就建立起相对独立、完整的工业体系。与此相应,城市化率1949年是10.64%,1978年达到17.92%。期间,因指导思想、体制、政策等多方面原因,城市化进程有反复,更有文革10年的停滞。

   欠账总得要还。农村联产承包改革以后,农村剩余劳动力解放出来,也有了一定资金积累,于是乡镇企业异军突起,在相当一段时期内成为国家工业化的一支主力军。乡镇工业推动产业和人口集聚,催生了大量小城镇,并使一些原有的中小城市发展为大中城市,掀起了改革开放之后,我国快速城市化的第一波。这一波的鲜明特点,是农民自主参与工业化、城市化进程。紧接着全面铺开的城市改革,特别是多种所有制经济的发展,进一步扩大了国家的经济规模,成为加快城市化的第二波。两波合并发力,到90年代中后期,持续了将近20年。期间,国家逐步放开了对农村的人员流动限制,农民可以进入城市,到各行各业寻找就业机会。90年代中后期的企业改制,使乡镇企业逐步退出历史舞台,城市就成了农民改变命运的主要出路。大约90年代末、21世纪初,越来越多的农民离乡背井涌入各个城市打工,形成史无前例、波澜壮阔的民工潮。这是我国加快城市化的第三波,持续至今,又是将近20年。中国40年三波推动的城市化发展,再次充分说明,城市化的基本驱动力是工业革命和产业革命。当然,所谓三波推动,是一个并不全面的概括,实际上诸如经济特区、国企改革、科技创新等等,都对国家的工业化、现代化和城市化发挥着引领、带动、推动的重要作用。2017年,我国城市化率达到58.52%,这个数字表明,我国从传统的农业社会转变为工业化、现代化国家的征程中,取得很大成绩。

   以上,回顾了全世界包括我国城市化的发展历史,我们可以从中得出如下判断:1.城市化是对200多年来人口流动趋势的理论概括,产生这一趋势的基本动力是工业化和产业革命;2.城市化对城市发展提出许多新的要求,但城市发展并不等于城市化。例如,前苏联和许多第三世界国家的城市发展水平,比北美、欧洲各国的城市发展水平低很多,但他们的城市化率却很高。又如,当前中国的城市发展水平与西方发达国家相比,有很多方面可以说是有过之无不及,但城市化率只相当于西方国家20世纪中期的水平。

   很显然,赵燕菁同志不承认工业化是城市化的基本动力,违背了基本的理论常识,犯了一个不算小的理论错误。产生这个错误的原因,恐怕在于他的思想方法过于片面,过于绝对,而且过于自信。他的思维逻辑是,土地财政和土地金融筹集大量资金,可以使城市开展大规模的基础设施建设,基础设施完善的城市可以招商引资,从而才有工业化和城市化。他认为,土地财政是原因,工业化、城市化是结果,是土地财政的伴生产物。这个没有土地财政就没有城市化的逻辑,是燕菁同志立论的基础,他的一系列与众不同的观点和大胆判断,都建立在这个基础上。然而问题恰恰在于,他的这个逻辑存在严重缺陷。

土地财政和土地金融筹集来的资金,是从天上掉下来的吗?不是,是来自于社会储蓄,根本上说是来源于资金形态的社会剩余产品。而社会剩余产品又是来自国家各行各业的生产经营活动,各行业生产经营的水平如何,最终又取决于国家工业化的发展程度。就是说,全国范围内政府融资规模的大小,最终要受到国家工业化水平的制约。试想一下1978年的银行,如果哪个地方的政府以一块土地作抵押,(点击此处阅读下一页)

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