张春海:晚清至民国时期以宪法建构民族国家的考察

选择字号:   本文共阅读 128 次 更新时间:2020-09-15 07:52:20

进入专题: 二元制   行省制   代议制   民族国家  

张春海  

   摘    要:

   辛亥革命后,在边疆地区爆发的分离运动,使中国的政治精英们认识到,只有在共同的制度下,认同与国民意识才能形成。在宪法被视为凝聚集体力量最重要手段及现代国家标志的语境下,以宪法及宪法性文件建构起一个由所有中国人组成的近代民族国家,就成为历届政府的基本方略。这种努力主要从两个层面展开:一是在边疆地区实行与内地一样的制度,使之“行省化”;二是在代议制问题上,采用地域原则,排除族群因素,防止边疆的“民族化”。总之,他们努力从制度统一与身份统一两个层面建立一个同质性的近代民族国家,使边疆地区成为普通区域,使居住于这些地区的少数族群成为与中心地域人民享有同等权利与义务的普通国民。

   关键词:二元制; 行省制; 代议制; 民族国家;

  

   费正清讲:“翻看一下世界地图。全欧洲和南北美洲住着10多亿人。这10多亿人生活在大约50个主权独立的国家,而10多亿中国人则生活在一个国家里。这个惊心动魄的事实,全世界中学生都是熟悉的,但是迄今为止几乎没有人对它的涵义做过分析。”1这段话透露出一种观念:全世界特别是欧美对中国这一巨大政治、文明与族群共同体的存在不理解甚至不认可。在他们的潜意识里,中国的存在不正常,应如欧洲一样分裂成数十个国家。这既源于他们对中国历史与文明的一知半解,更源于他们自身的历史与“经验”。

   上溯到19世纪后半期,为了殖民与商业利益,已成功建构民族国家的欧洲列强与中国这一古老国家激烈碰撞,肢解中国成为他们的重要政策目标。在坚船利炮之外,他们还挟其“知识”与“话语”优势,向中国输入“民族”观念,试图将作为一个整体的中国分割成多个“民族”,再以“民族—国家”的模式将其肢解为多个“民族国家”。这一策略的关键在于将中国境内的各传统人群认定为现代“民族”,然后以“民族自决”的所谓“公理”将他们的聚集地从中国分裂出去。这种“外患”叠加以由于历史、宗教、地缘与政治传统使特定人群与中心地带疏离而产生分离倾向的“内忧”,使20世纪上半叶的中国政府面临着建构一个由所有中国人组成之民族国家的紧迫而艰巨的任务,经历着由传统王朝向民族国家转型的阵痛。

   传统人群大多聚居于边缘地带,对边疆问题的处理不仅关系到向民族国家转型的成败,还关系到整个中华民族的存亡。2“中国的近代国家建设实际上从一开始就与西方国家不同:它必须回答应该如何消除边疆民族中的分裂主义倾向。”3如何设定“边疆”,并将之整合进“中国”这一共同体,是向民族国家转型必须解决的问题。在当时,“宪法被视为凝聚集体力量的当前社会目标的基本声明,也被看作推动舆论、防止错误的手段……对于正力争在世界各国中谋得重要地位的中国来说,宪法是现代国家的标志的组成部分”。4对于精英阶层而言,“他们压倒一切的目标是强大的中国,他们的榜样是西方国家和日本。在那些国家里,宪法和国力看上去显然有着联系”。4孙中山在第一届国会即将召开之际便云:“劈头第一事,须研究一部好宪法。中华民国必有好宪法,始能使国家前途发展,否则将陷国家于危险之域。”5宋教仁、黄兴等人也一致认为,宪法为“现今最重大者”,6是“共和政体之保障”。7大清帝国崩塌后,面对日益离心的边疆,如何以宪法及宪法性文件建构起一个由所有中国人组成的近代民族国家,就成为历届政府的基本方略。8

  

   一、 走向省制:清代二元制的历史负担与民国宪法的应对

  

   (一) 清代二元制的历史负担

   王柯注意到,尽管中国“民族”众多,可发生分离主义运动的只有蒙、藏、维,主因在于满清出于以“民族”牵制“中国”的目的构造了一种“多元式天下”的统治模式——在此三地实行有别于“中国”(中原)的体制与法律——阻止了蒙、藏、维人群之中国人与中国认同意识的形成。9

   这一观察异常敏锐。早在上世纪初,王勤堉在《蒙古问题》一书中就指出,清廷的蒙古政策“实为蒙古问题发生之最大原因”。10俄、日、英这些对中国侵略野心最大的国家,则“顺势而为”,利用此负面遗产,向中国境内各传统族群灌输“民族”观念,鼓动他们从中国分离,建立自己的“民族国家”。11

   现实的教训使中国的政治精英们认识到,只有在共同的制度下,认同与国民意识才能形成。帝国体制下那些以种种法律制度刻意维持各族群差异,使他们相互制约的做法,在以民族国家为单位的列国竞争时代,无异于自断筋脉。因此,清廷接受左宗棠建议,于1884年在新疆建省。这一措施“削弱了新疆地方民族上层势力的政治独立性,消除了个别反动势力分裂新疆的隐患”,12为之后中央政府整合边疆提供了经验,指明了路径。以此为开端,清廷又陆续建台湾、黑龙江、吉林、奉天等省。一些大臣还建议在内蒙古设省,13在川藏边境建立川西省,在拉萨及日喀则、阿里等地建西藏省。14“在边疆危机面前,满洲朝廷在某种程度上放弃了联合其他少数民族共同监视汉人的政策,转而以中华王朝的立场处理边疆事务……即是推动原为藩属的清朝边疆地区与内地政治一体化的‘行省化’政策”,15开始了从帝国向民族国家(主权国家)的自我转变。16

   设省置县“这一前所未有的制度革新,建立了中国边疆史上的重大里程碑”,17对中国民族国家的建构具有重大意义。可惜的是,“外蒙古与西藏地区屡有筹设行省之议,无奈来自边疆地方的阻力过大,未能切实施行,‘均质化’程度远不及新疆”。而“‘均质化’的政治遗产的多少也决定了以后新疆与蒙、藏地区不同的政治走向”。18

   清政府及之后的民国将边疆改为行省,从表面看似乎只是国家控驭地方形式的变化,背后却有其实质性意义。制度本身就有“教育”功能,其具体实践即是对其内含的观念与价值的指向性“灌输”。作为一种使边疆“内地化”与“中国化”的措施,18一视同仁的制度能够促发人们内心一体感的生成,强化政治认同,催生国族意识,促进民族国家的成长。从《临时约法》起,历次宪法性文件对中国领土的表述多将“内外蒙古、青海、西藏”单列,新疆与东北不在其中,其原因就在于这些地域在清末已通过设省而内地化,毫无疑问地成为中国领土的一部分。与此相随,行省人民也无可置疑地成为中国的普通公民,与所有国民享有同样的权利与义务,成为中华民族的一分子。基于统一的行省制对中国统一及中华民族凝成具有的重要性,确立以“省制”为中心的地方制度便成为民国时期各宪法建构民族国家的支点之一。

   总之,以中央政府为认同核心的行省制的实践,是以制度及制度框架内的行动建构“想象的共同体”。19这种共同体意识正是从前特定边疆地区人们缺乏的,故它又有维护国家统一的意义。当然,这种作用也不应夸大。东北、内蒙古之所以未如西藏、新疆那样产生严重的分离主义运动,汉族在这些地区人口比例上的绝对优势是主因。但行省制进一步在法理上强化了两地对中心地带“向心”倾向的合理性,消除了地区精英制造分裂的口实与制度装置,使中央政府的权力“开始逐渐覆盖其他原本控制较弱的边疆地区,摸索着建立近代国家的途径”,18意义重大。

   (二) 北京政府时期的宪法应对

   承接清代二元制的遗产,又受现实情势所制,《临时约法》将中国领土区分为二十二行省与“内外蒙古、西藏、青海”两大部分,内含着地域与族群间的分野,使分离、分裂因子内在于民国的制度之中,不利于中华民国这一崭新民族国家的建构,因而是过渡性的,不得视为一种不可变更的基本制度。达生在其《经营西藏之借箸》一文中就主张:“外交之计画,重在修明条约;内政之计画,亟宜改建行省。”20陈去病著《西藏改建行省议》一文,亦主张“设置郡县,如内地”。20其他类似主张甚众,在蒙、藏、青海等地设省是精英阶层的共识。21之后历届政府颁布的宪法与宪法性文件,均致力于消化二元制及其消极影响,但在积贫积弱、民族危机严重的历史时段,时机少而有限。

   1923年,北京政府颁布《中华民国宪法》,将“设省置县”确定为一项宪法原则。该法第124条规定:“地方划分为省、县两级。”第135条规定:“内外蒙古、西藏、青海,因地方人民之公意,得划分为省、县两级,适用本章各规定。但未设省、县以前,其行政制度,以法律定之。”22在以宪法条款将内外蒙古、西藏、青海三个区域“去边疆化”,使之成为中国境内的一个普通地域后,基于国民一律平等的宪法原则,中央政府便有充分的法理依据在其上实行全国性的统一制度,以共同制度塑造共同的国民身份,促发共同的民族与国家认同。这是对清末“新政”的继承与发扬。23

   制宪精英们之所以能形成共识,制定出这样的条文,首先是因为历史与现实、世界与中国的经验教训使他们深刻地认识到,前近代的将人群进行分类,进而制度区隔的做法,不仅不能使全体国民形成共同的国家意识与民族认同,反而使人们产生分异思想,进一步发展为分离运动,成为国家分裂的制度根源。

   其次,如盖尔纳所言,“民族主义首先是一条政治原则,它认为政治的和民族的单元应该是一致的……民族主义是一种关于政治合法性的理论,它在要求族裔的(ethnic)疆界不得跨越政治的疆界”。24近代民族国家的建构需以同质性为基础,制度分异的做法与建构民族国家的目标南辕北辙。雷殷的提案便直指行省制之于族群融合、国族凝成与国家统一的重要性:“京绥察热各特别区须与各省同等规定于地方制度,即蒙藏青海川边亦不能独异……远者美利坚之脱离英吉利,近者安南人之背弃我中华,皆足借鉴……所以本席主张,各特别区暨蒙藏川边青海等地方一律同等规定。”25从《民国二年度国家预算西藏省岁入岁出分表》等政府文件将西藏列为“西藏省”的情形,我们也可看出当时中央政府的政治意图。26

   再次,民族国家的建构以全体国民平等为条件,而制度分异是一种歧视性视角,不利于边疆少数群体融入统一的国族。德色赖依布议员即曰:“夫蒙藏地方……版图既已合一,而一种所谓‘怀柔远人’之谬见,不啻金科玉律……现在世界渐跻大同,吾同种同族,翮能以习俗之或异或有特别规定及用除外方法而摒吾蒙藏于度外?既启强邻生觊觎之野心,尤背共和原则人民为主体之定义……。”25在蒙、藏、青海设立行省,就是从打破地域上的畛域之分入手,让中国境内的所有人均成为权利平等的普通国民,使他们以此共同身份组成一个共同的民族。如此,则民族国家的建构水到渠成。

   1923年宪法以“省制”为地方制度的核心,乃对历史经验的正确总结。列强的逼迫,更证明了这一宪法原则的重要性与有效性。27辛亥革命爆发后,外蒙古与西藏随即发生了迅猛剧烈的民族分离运动,但新疆却“并没有因为辛亥革命的冲击而丧失对中国国家的认同”,其基本原因之一就在于行省制下中央政府是新疆统治者权力合法性的唯一来源,“否定中央的权威,他们的统治也将失去合法性”。28

   (三) 南京国民政府时期的宪法应对

   1923年制宪时,政治精英们就为边疆地区的内地化,亦即完全走向行省制实行分段过渡性办法达成了共识。何畏便指出,作为一种向统一行省制过渡的特别区域,不应作为一种长久、基本的制度存在,一定要从国家长远、全局的利益考虑,明确其过渡的性质;条件一旦具备,就应迅速改为行省。25

南京国民政府坚持了以“省制”为中心的地方体制,于1928年9月17日明令热河、 察哈尔、绥远、青海、宁夏、西康等特别行政区建省,29以“阻止边疆内缘步上外蒙古及西藏的后尘”。30在设省的同时,“县制的推行与土司制度的废除也同步进行。通过这一政策,少数民族地区被普遍纳入省、县、区、乡、村这一行政体系之中”。31这种实践很快为宪法所肯定。1931年《中华民国训政时期约法》第一条:“中华民国领土为各省及蒙古、西藏。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:复旦学报(社会科学版). 2020年03期

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