张春海:羁绊与前行——民族地区教育政策执行过程的田野研究

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2020-07-30 09:30:47

进入专题: 民族地区教育政策  

张春海  

   摘 要:通过对西北某民族自治县农村中小学布局调整政策执行路径进行田野追踪研究, 从目标认知、执行偏好、执行逻辑三个维度来把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。在肯定中央主导下民族地区教育政策执行积极作用的同时, 对民族地区执行政策的问题进行剖析。认为以优化体制改革为抓手, 明确相应执行主体的职责权限, 优化机制, 增强执行教育政策的工作效能, 应是今后优化中央主导下民族地区教育政策执行的主要方向。

   关键词:民族地区; 教育政策; 优化策略;

   作者简介:张春海 (1981—) , 男, 青海民和人, 教育学博士, 青海师范大学副教授, 从事民族教育研究;

   基金:国家社会科学基金项目“西北民族地区县域中小学布局调整实践追索与反思” (18XMZ035); 教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新疆双语教育政策绩效评价研究” (16JJD880033);

   我国中小学布局调整政策由中央自上而下发起, 在以县为主的基础教育分级管理体制下, 县域内学校布局调整具体方案的规划和实施成为县级教育行政主管部门的主要职责。地方政府和县级教育主管部门是学校布局结构调整政策的执行主体, 对政策执行主体的深度剖析将有助于把握一项国家教育政策在民族地区落地执行各方的特殊行动逻辑。

   一、民族地区教育政策执行主体的田野追踪调研

   作为县人民政府主管教育工作的职能部门——Z县教育体育局, 其职能是对县域教育实施领导与管理、开展协调与监督、提供保障与服务。Z县教育体育局班子成员6人, 行政与业务科室共14个, 工作人员35人, 各乡镇学区是辅助教育体育局在乡镇开展教育工作的“腿”, 全县设15个学区, 学区班子成员1人即学区校长, 学区校长办公室基本上都设在乡镇中心小学。

   Z县教育体育局决策层包括教育局长 (正处级, 1人) , 副局长 (副处级, 3人) , 党委书记 (正处级, 1人) , 党委副书记 (副处级, 1人) , 纪检书记 (副处级, 1人) , 工会主席 (正科级, 1人) , 教育局机关职能科室包括:“五办” (行政办公室、项目办、招生办公室、语委办、营养办) 、“四股” (人事股、计财股、教育股、体育股) , 以及教研室、督导室、电教馆、学生资助管理中心、教育资金管理中心5个科室。

   县教育局作为农村中小学布局调整政策的执行主体, 其在很大程度上决定了全县学校布局调整政策的执行走向, 同时在教育政策的制定与执行上有较大的裁量权和独立性。[1] (PP.94-95) Z县教育体育局在农村中小学布局调整政策执行中的具体作为表现形式多样, 但文本却是其最基本的呈现方式。

   在实地的田野调研中, 首要任务是专门对Z县教育体育局历年来与农村中小学布局调整有关的文本档案进行了归纳与分析, 获得的分析结果如下:

   第一, 上级教育部门文件是农村中小学布局调整的核心依据, 占所有政策文件的80%左右, 以教育部与省教育厅下发的文件为主。

   第二, 地方教育行政单位中针对农村中小学布局调整的文件以县教育体育局为主。主要内容涉及地方农村中小学布局调整的各个方面, 如方案制定、政策落实方面的要求、督促和检查以及新的学校规划、选址等等。

   第三, 县内的人事、财政、审计、质监等有关单位或单独行文或与教育体育局联合发文的这类文件占有量不足5%。文件选取标准以农村中小学布局调整为主题, 与其相关的所有文件都在搜集范围之内。

   第四, 分析教育体育局的历年所存文档, 里面最突出的一个特点就是Z县在实施农村中小学布局调整政策时过多依赖于省级教育行政部门的文件, 没有对县域实际情况如民族、地理、经济等要素进行实际调查, 适时调整。

   其次, 对Z县教育体育局参与农村中小学布局调整工作人员现状进行了分析。县教育体育局主要负责农村中小学布局调整工作的是教育股和项目办。教育股现有工作人员5人, 其主要工作是根据上级基础教育规划, 在调查研究的基础上进一步制定全县基础教育发展规划。项目办现有工作人员3人, 主要职责为认真学习、领会、贯彻党和国家有关中小学校建设的方针、政策、法规;根据《义务教育法》建立全县中小学校危房改造长效机制, 并进一步制定与实施全县中小学校项目建设计划;负责全县中小学校项目建设中选址、规划、设计、勘察、预算、招标等前期工作以及后期工程质量的监督工作。在农村中小学布局调整政策执行中其具体工作分工由教育体育局决策层指定, 在职权范围内代表县局独立开展工作, 既按照职能划分参与全县农村中小学布局调整方案的制定工作, 同时又负责方案在各学区的具体执行。从人员素质来看, 教育股5人和项目办3人, 合计8人中2人本科学历, 4人大专学历, 2人中专学历, 8人中5人有基层学校教学工作经历。8人在教育管理方面并没有比学校领导和教师高出一筹的自身条件;从参与培训和学习方面看, 8人中没有一个人接受过系统的教育学、教育管理学方面的知识培训, 教育局内部也没有对教育股和项目办人员安排过农村中小学布局调整政策知识方面的业务学习。此外, 在Z县教育局大多数教育行政人员都来自教育系统内部, 其原始学历偏低, 加之教育管理方面的知识匮乏, 虽然他们都有着多年基层教学的丰富阅历, 但作为全县教育布局的规划和实施者, 他们的知识存储明显不足, 他们往往是凭借在教学一线几年、十年或二十年的工作生活阅历和经验来感性规划和实施教育政策。

   在执行农村中小学结构布局调整政策过程中, 教育局局长是政策实施的统一指挥、协调以及人员组织、物质准备的最高决定者。同时, 教育局长对于农村中小学布局调整政策的相关理念认同程度、行为方式以及价值取向也直接决定着学校布局调整政策执行的力度。哈佛大学的苏珊·莫尔·约翰逊提出:“地方教育局长是教育领导、政治领导和管理领导的整合体”[2]。“县 (市) 教育局长, 位卑而权重。其教育理念、工作决策关系到当地数以万计青少年儿童的培养, 影响当地今后一个时期的生产的发展, 经济的振兴”[3]。因此, 以地方教育政策执行的最高决定者为主要突破口来深入解析农村中小学布局调整政策是较为理想的路径之一。

   Z县教育体育局M局长现年52岁, 从 18 岁中师毕业后一直奋斗在教育战线上, 曾在Z县ML乡学区工作 8 年, 在县第三中学任教4年, 先后担任过县中学校长、学区校长等职位。2003年调入县教育体育局教育股负责基础教育规划, 检查、督促基础教育规划落实等事项, 因其工作出色且开展工作很有一套逐渐由副局长提拔到局长职位。

   M局长在回忆农村中小学布局结构调整政策初始时说:

   2004年初, 我们接到市教育主管部门的传真文件, 要求以“统一规划, 分步实施, 先建后撤, 合理调整, 平稳过渡, 逐步到位”为工作开展的基本思路, 要“专人专干负责该项工作”并“要求将布局调整工作计入年度绩效考核中”。同时, 县政府也接到此文件。2004年 5 月, 负责教育的M副县长召集教育体育局长、县发改办、审计局、财政局等部门领导, 还有各学区的校长召开了一次通报协调会。

   M局长回忆了当时会议的三点重点内容:

   一是要求各学区根据自己学区实际情况撤销教学点、村小或并校扩大镇中心小学规模, 当时我就是觉得学生多了, 学校就能多拿教育经费, 可改善教学条件;二要尽可能地发动村、乡镇干部来支持学校布局调整。其实现在看来我们在后期执行学校布局调整时乡镇很少参与我们的工作, 学区校长和各学校校长成为了学校布局调整的主力。三是必须要按时完成任务, 否则无法向上级交代。会议最后要求由县教育体育局制定学校撤并方案并督促执行。对此次会上M副县长提到的撤销教学点、合并村小和扩大镇中心小学规模, 当时就只是觉得需要撤销一些教学点合并村小, 但具体该撤和并哪些教学点和村小自己心里也没底, 该撤和并多少教学点和村小自己也没数, 任务如何完成自己也没底。 (田野日记摘录)

   从M局长的话语中笔者深切地体会到, Z县农村中小学布局调整的开展过程是国家教育政策在基层盲目推进的真实写照, 是对农村中小学布局结构调整政策的一种盲目跟风推进。通过查阅文档发现, Z县在农村中小学布局调整过程中, 主要考虑了自身教育发展经费不足这一现实主流问题, 而没有过多地关注其自身民族自治性以及民族特殊性问题。对部分村小和教学点采用一刀切式的盲目撤并, 对初级中学则重点撤并村办初中, 建设乡镇寄宿制中学。其农村中小学布局调整工作开展的主要方式可概括如下:

   第一, “一刀切”式的撤点并校即撤销一些办校规模小 (学校人数不足100人) 的教学点和村小, 将其合并到邻村小学或乡镇中心学校。如2006年在对全县所有的教学点进行摸底排查的基础上, 打着提高教育质量的幌子, 采用强制方式来就近合并教学点, 以切实加强农村中小学布局调整工作的力度。

   第二, 重点优化较大村镇小学、统筹教育资源。在农村中小学布局调整政策实施过程中, 根据Z县教育体育局的方案, 主要是对人口较少或人口外迁较多的学校实施撤点, 并将其并入人口较多的村小和乡镇小学, 集中有限的教育资源。

   第三, 农村初中重点在撤并村办初中, 建设乡镇寄宿制完全中学。在农村中小学布局调整过程中, Z县面临的首要问题是一些村办初中规模不大且教学质量不高, 对全县教育均衡发展形成阻力。面对这一问题, Z县教育体育局决定撤并部分村办初中, 大力扩建乡镇初中, 采取在每个乡政府所驻地设置1所寄宿走读为一体的初级中学、较大乡镇原则上设置2所初级中学的做法来对初级中学进行布局调整。

   二、民族地区教育政策执行主体行为的田野剖析

   “政策执行是政策过程的关键实践环节, 政策问题解决、政策目标达成唯有通过政策执行来实现”。[4] (P2) 由于多因素的合力影响, 一项教育政策在实际执行过程中, 出现执行结果偏离政策目标的不良现象, 即教育政策失真。[5] (P321) 影响教育政策失真的有政策内容、执行主体、执行客体、执行环境以及政策工具等诸多因素。然而, “事物发展过程中矛盾是普遍存在的, 但其中必有一种是主要的, 起着领导的、决定的作用, 其他则处于次要和服从的地位, 抓住主要矛盾, 围绕事物发展的一切问题就迎刃而解了”。[6] (P33) 据此, 明确影响民族地区教育政策执行的主要矛盾即主导因素, 才能有针对性地提出措施来解决民族地区教育政策失真的问题。

   (一) 目标认知

一项教育政策执行成功与否取决于政策执行人员是否准确把握上级政策制定者的真实意图, 是否明白政策制定者所要政策执行者做的事情。执行目标认知即所秉持的工作价值取向对教育政策的成功执行起关键作用。Z县教育行政部门在农村中小学布局调整过程中以“统一规划, 分步实施, 先建后撤, 合理调整, 平稳过渡, 逐步到位”作为工作思路, 追求政策与教育教学改革实践的结合, 坚持实事求是、因地制宜的作风。针对校点过于分散, 教育资源得不到有效利用的现状, 通过实施学校布局调整来实现教育资源集中化, 学校办学规模化, 以进一步规范学校管理, 提高教育资源利用率, 使得每一个孩子都能享受到优质教育。本着“幼儿、小学教育向中心村集中, 初中相对集中, 高中以县镇为主”的理念来进行教育资源的优化配置。和大多数执行农村中小学布局调整政策的地区一样,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西北师大学报(社会科学版)》2019年第3期

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