李迎生:社会政策在民族事务治理中的担当

选择字号:   本文共阅读 93 次 更新时间:2020-09-06 23:02:31

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李迎生  

   摘要:作为民族事务治理体系中重要的制度安排,社会政策是多民族国家建构国家认同、促进民族平等、解决民族问题、实现民族团结的一种独特且有效的手段,在民族事务治理中有着特殊的、难以替代的功能和优势。然而,由于受多种因素的制约,社会政策在我国民族事务治理中的角色目前还不太清晰,治理效能还未得到应有的发挥。因此,从提升新时代社会政策民族事务治理效能出发,相关社会政策从政策本身、执行体系和机制、主体结构、中央及发达地区支持等方面迫切需要改革创新。

   关键词:社会政策;民族事务治理;治理效能;优势;担当

   作者简介:李迎生(1962- ),男,安徽桐城人,社会学博士,中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士研究生导师,《社会建设》主编。

   基金项目:国家社会科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”(16ASH005);教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国社会分化、不平等与社会政策研究”(17JJD840002);中国人民大学重大基础研究项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”(15XNL006)。

   党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调:坚持各民族一律平等,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系,打牢中华民族共同体思想基础,支持和帮助民族地区加快发展,不断提高各族群众生活水平。《决定》对加强新时代中国特色民族事务治理显然具有重要的指导意义。社会政策作为民族事务治理体系中重要的制度安排,在民族事务治理中发挥着特殊的、难以替代的功能和优势。然而,由于受多种因素的制约,社会政策在我国民族事务治理中的角色目前还不太清晰,治理效能还未得到应有的发挥。因此,从提升民族事务治理效能出发,相关社会政策在政策本身、执行体系和机制、主体结构、中央及发达地区支持等各方面迫切需要改革创新。本文将针对以上问题做初步探讨。

   一、社会政策是民族事务治理体系中重要的制度安排

   社会政策,按照英国著名学者马歇尔(T.H.Marshall)的界定,指的是与政府有关的政策,这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动,通过这些行动对公民的福利有直接的影响,其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成[1]。在现代市场经济体制下,“马太效应”难以避免, 导致强者愈强,弱者愈弱,较低竞争能力者的生存、发展遭遇困难,社会秩序潜在各种风险。在这种情况下,国家(政府)通过一定的社会政策对市场竞争的结果加以矫正就变得必要。关于社会政策,以下几点是值得强调的:第一,社会政策的决策主体是国家(政府),实施主体是国家(政府)和社会(社会团体、社会组织),国家(政府)通过收入再分配,社会(社会团体、社会组织)通过提供各种社会服务,以矫正“市场失灵”带来的风险;第二,社会政策以公平正义、共享发展为基本理念,致力于改善民生,提供公共服务,调节贫富差距,缓解社会问题,减低社会风险,增进民众福祉,维护社会和谐;第三,社会政策涉及内容广泛,包括社会保险、公共救助、就业促进、健康和福利服务、教育政策、住房政策等,并随着时代的发展而发展。总之,社会政策即是国家(政府)基于公正、共享等理念出台的通过再分配手段矫正市场机制缺陷以维护民众基本生存与发展权、促进社会协调和谐的各种举措(法律、条例、措施和办法等)[2]。

   在界定民族事务治理之前,我们先梳理一下什么是治理。治理的基本语义有二:整治、调理;整修、改造。作为公共管理的范畴,治理的概念是20世纪90年代在全球范围兴起的。格里·斯托克指出,“治理的概念是,它所要创造的结构和秩序不能从外部强加;它之发挥作用,是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”[3]。联合国全球治理委员会对治理作出的界定是:治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征:治理是一个过程;治理以调和为基础;治理同时涉及公、私部门;治理有赖于持续的相互作用[4]。从本质上看,治理强调合作与互动。一方面,治理是政治国家与社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。另一方面,治理是一个上下互动的过程,政府、非政府组织以及各种私人机构多元协商,处理公共事务。社会力量的作用增强,可以自下而上地施加影响[5]。

   这样,我们可以给民族事务治理作一个界定:民族事务治理是多民族国家治理的组成部分和重要任务,担负着解决民族问题、协调民族关系、推进民族平等、建构国家认同等多项职责。我国传统民族事务治理具有一元化治理、单向度治理、精英式治理、权力本位式治理等特征,与当代治理理念的本质要求相背离,其弊端在当代社会日益凸显。随着中国特色社会主义进入新时代、中华民族伟大复兴步入新纪元,当代中国民族事务治理应当建构多元力量共同参与的治理体系,即协同共治式治理。该模式具有治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性等特点[6]。

   民族事务治理涉及各种制度与机制安排。在民族事务治理体系中,社会政策与政治政策、经济政策、文化政策、生态政策等,共同发挥民族事务治理的功能。一般而言,社会政策主要在社会治理中发挥作用,但社会政策与经济政策、政治政策、文化政策又存在交叉,社会政策也在一定意义、一定程度上发挥政治治理、经济治理与文化治理功能。因此,在民族事务治理中,社会政策实际上发挥着综合治理的功能,其重要性不言而喻。

   这里对“社会政策”的理解有广义、狭义之分,社会政策这个术语主要指的是社会福利政策,是从狭义上来使用的。本文我们涉及的社会政策是狭义的。此外,与民族事务治理相关的社会政策大致又可分一般和特殊两类,一般社会政策是适用于全国的社会政策,当然对民族事务治理发挥作用;特殊社会政策则是主要适用于少数民族地区的社会政策。

   民族事务治理从传统向现代的转型为社会政策介入民族事务治理提供了契机和发挥效能的空间。社会政策的决策主体是国家和政府,其实施主体涉及政府、社会团体、社会组织、企业、社区、家庭乃至个人;社会政策的介入可以弥补政治、经济、文化等政策难以涵盖的治理功能;社会政策过程强调多主体合作协商;社会政策基于基层民众民生需求的满足,强调公众参与;如此等等。社会政策介入民族事务治理体现了当代民族事务治理“治理主体多元性、治理功能互补性、权力运行多向性、利益取向公共性”等特点。

   二、社会政策在民族事务治理中的独特优势

   民族事务治理是多民族国家所面临的共同问题,自古及今一直为各国统治者所重视。王朝国家时期,王朝统治者民族事务治理能力主要体现为对民族精英的绥靖。随着王朝国家向民族国家的转型,民族事务治理的任务发生重大变迁,民族事务治理能力更多地体现为传统权威的祛魅和现代国家认同的建构[7]。社会政策就是“传统权威祛魅”后多民族国家建构国家认同的一种独特且有效的手段。与经济政策、政治政策、文化政策等不同,社会政策所调节的社会福利制度具有综合性、交叉性的特点,社会政策学科常被看作是一个跨学科的研究领域或是综合学科。社会政策学科因其多学科和跨学科的综合性质,而具有独特的多样性以及自身优势[8]。社会政策在民族事务治理中的功能不仅体现在社会层面,还体现在经济、政治、文化等多个层面。

   在社会层面,社会政策维护民族群众、特别是弱势民众的社会权利,给予其公平的生存和发展机会,推进实现民族内部与民族之间社会权利的平等。社会政策主要是政府的责任行为,解决公民基本生活方面的困境问题,促进社会关系与社会整合[9]。社会政策最本质的特征即是它的“社会性”,至于这个“社会性”是什么,有的学者认为,它包括满足社会成员的基本需求、解决社会问题、保持社会稳定、提高社会生活质量等[10]。有的学者指出,它表现为政府及其他机构对困境人士基本生活的关心和帮助,对人的尊重及其社会性生存或生活质量的看重,对人们生活的社会整合或社会进步状态的追求[11]。可见,社会政策的“社会性”在于公平地给予人民特别是困难群体基本生存和发展的机会,促进社会关系的和谐,提高生活质量。在民族事务治理中,维护民族群众特别是困难民众的社会权利,给予其公平的生存和发展的机会,实现民族内部与民族之间社会权利的平等,是相关社会政策的独特功能或优势之所在。

   在经济层面,社会政策矫正市场失灵,推进民族地区市场机制的建立与完善,推进民族地区经济与其他地区的协调发展。在社会主义市场经济条件下,市场作为最高效的资源配置手段,作为资源配置的决定性力量,其最大特点就是将包括劳动力在内的一切生产要素商品化。人们在市场经济条件下有进入劳动力市场的迫切性,但市场竞争可能导致社会两极分化及社会冲突,威胁国家稳定并进而影响市场经济的有效运转。因此,为矫正市场失灵,发展社会政策就成为了必然选择。社会政策作为与市场机制相对的一种保护主义反向运动,就是通过政府的福利干预或再分配进行一定程度的“去商品化”,从而起到改善竞争不利群体市场处境的目的[12]。从这个意义上看,社会政策对推进民族地区市场机制的建立与完善,推进民族地区经济与其他地区的协调发展,有着特殊的功能。按照发展型社会政策的理念,在民族事务治理中,将社会政策重点置于民族群众的就业培训、民族地区的基础教育、职业教育、幼儿津贴等,对提升民族地区人力资本、厚植民族地区的经济实力,不仅有着直接的现实意义,而且有着长远的历史意义。

   在政治层面,社会政策化解民族矛盾,减少乃至避免民族冲突,维护民族和谐。民族地区民众的基本生存、发展问题长期得不到根本解决,特别是困扰民族地区的贫困问题长期存在,导致民族矛盾、民族冲突难以避免,民族团结、民族和谐难以实现。按照党的十九届四中全会要求,实现中华民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”,社会政策有着独特的优势或功能。社会政策是政府基于现实的社会问题所采取的应对措施,自然也就与社会治理有着密切联系。可以认为,社会政策基本上不属于传统的社会控制,传统的社会控制或自上而下的维稳是一种管控的思维和方法,其效果是有限且难以持久的;社会政策是社会治理的有效手段,是实现社会治理目标的专业方法,它通过向困难群体提供所需要的帮助、政府部门与社会力量、困难群体合作来解决社会问题、促进社会秩序[13]。因此,在民族事务治理中,社会政策的优势难以替代。

   在文化层面,社会政策强化民族共同体意识,提升各民族的国家认同感。19世纪中后期德国俾斯麦政府出台社会政策的政治目的就是要提升工人阶级的国家认同,弥合劳资矛盾。这一点已经为学界所公认。在欧美福利制度发展的早期,特别是工业革命和城市化迅猛发展的时期,国家的社会政策往往有两方面的功能:一是满足人民群众的合理需求,改善福祉;二是辅助主流价值观和社会秩序的构建。至今依然如此[14]。党的十九届四中全会指出,我国国家制度和国家治理体系显著优势的一个重要方面,就是“坚持各民族一律平等,铸牢中华民族共同体意识,实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”。实现中华民族伟大复兴的中国梦,就要以铸牢中华民族共同体意识为主线,把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好[15]。社会政策维护少数民族的社会权利,推进民族区域经济与其他地区协调发展,化解民族矛盾、实现民族包容,对铸牢中华民族共同体意识有着切实的贡献。

   三、制约民族事务治理效能发挥的社会政策因素

鉴于社会政策在民族事务治理中的独特优势,我国一直比较重视运用社会政策手段加强和创新民族事务治理,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中共中央党校(国家行政学院)学报》2020年第2期

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