李迎生 吕朝华:社会主要矛盾转变与社会政策创新发展

选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间:2018-02-11 22:18:13

进入专题: 社会主要矛盾   社会政策  

李迎生   吕朝华  

  

   [摘  要]随着中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变,对社会政策创新发展提出了新的更高的要求。本文以中国特色社会主义进入了新时代为背景,以社会主要矛盾转变为视角,全面深入地分析了新时代我国民生需求的新变化与社会福利事业发展不平衡不充分的矛盾,提出了社会政策创新发展目前的重点是以缓解当下最迫切的民生问题为突破口,长远目标是立足国情并借鉴国际经验,构建中国的发展型社会政策,实现社会政策与经济发展的协调,在更高水平的发展中满足人民的美好生活需要。

   [关键词]新时代;社会主要矛盾;社会福利事业;社会政策;创新发展

   [中图分类号]C911    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314(2018)01-0067-07

  

   习近平同志在党的十九大报告中指出,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的转变,对我国社会福利制度建设提出了新要求,社会政策如何创新发展以适应与满足新时代的要求,缓解乃至解决当下最迫切的民生问题,实现人民日益增长的美好生活需要,是摆在社会政策研究者和决策者面前的一个重大课题,本文拟对此做初步探讨。

  

   一、人民对美好生活的需要对社会政策提出新要求

   改革开放前,我国经济发展水平较低,物质匮乏,人民生活水平普遍较低,数以亿计的农村居民甚至没有解决温饱问题。1978年,我国城乡居民恩格尔系数分别为57.5%、67.7%。从这两个数值可以看出,全国人民有六成左右的消费集中在解决温饱问题上。[1]经过近四十年的改革开放,我国人民物质生活方面有了极大提升。尤其是十八大以来,民生改善成效显著。2016年,全国居民恩格尔系数为30.1%(其中城镇为29.3%,农村为32.2%),[2]接近联合国划分的20%至30%的富足标准。我国已总体上实现小康,到2020年将全面建成小康社会。

   进入中国特色社会主义新时代,我国人民对美好生活的期望和追求,已经不再仅仅是物质生活水平的提高,而是包括在精神、社会、生态等各个层面上的需求都要得到满足。人本主义心理学家马斯洛把人的需求从低到高分为生理、安全、爱与归属感、尊重和自我实现五类。人都有这五种不同层次的需求,但是在不同的时期对各种需求的迫切程度不同。一般情况下,当人们低一级的需求得到满足后,就会追求高一级的需求。

   在新时代,困难群体的需求也将呈现出新的特点。在满足了基本的生理需求后,困难群体要满足安全感的需求,其中最关键的就是使自己和子女都具备一定的能力和机会参与劳动力市场,获得安全的工作环境、足够的收入,并能使子女也具备知识和能力,使个人和家庭都有保障。困难群体也需要爱,需要归属感,希望融入社区、社会,比如,老人在获得生活照料之外,还需要精神慰藉;残疾人希望融入社区,与他人建立良好的互动关系,满足情感和归属的需求。困难群体也需要尊重,甚至可以说,更需要尊重,他们希望社会大众的尊重,就算暂时或长期接受社会帮助,也要有尊严,而不要被标签化为失败者、懒汉等。困难群体对自己的前途、发展空间有所希冀,比如,很多进城务工人员对职业发展有自己的规划,并积极寻求时机自我创业、实现自己的理想和抱负。

   在这方面,源自欧洲的社会质量理论给我们提供了有益的启示。社会质量理论产生于20世纪90年代,是欧洲国家福利制度改革的产物。在理论开创者沃尔夫冈·贝克、劳伦·范德蒙森等人看来,社会质量是指人们在提升他们的福祉和个人潜能的条件下,能够参与社区的社会与经济生活的程度。[3]这一理论以人的发展为起点,从人的“社会性”出发,超越个人与社会的二元对立——既承认社会体系的制约性,也强调个人行动的能动性。[4]该理论对社会政策影响最大的是由四个条件性因素建构的社会质量四维分析框架——社会经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权。社会经济保障,指人们所掌握的必要的物质资源和其他资源。[5]在Dave Gordon看来,它不仅包括体面生活所需的收入,即社会保障,还包括必要的服务和经济、社会、文化权利方面的满足感。[6]其最低接受水平是对穷人、失业者、患病者以及其他形式的物质匮乏的人群提供保护;[7]社会凝聚,强调基于认同、价值和规范基础上的社会关系的共享程度。社会包容,指的是人们获得来自制度和社会关系的支持的可能性。社会赋权(增能),指在人们的日常生活中,社会结构能在何种程度上提高个人的行动能力。社会赋权关注的是人的能力的发展。[8]这四个因素中,为公民提供社会经济保障是基础和前提,社会凝聚、社会包容和社会赋权,既是手段也是结果。

   新时代人民需求的新变化对社会政策创新发展提出了新的更高的要求,结合社会质量理论所给予的启示,“新的更高的要求”主要体现在,首先,社会政策应当有效回应公民包括困难群体多元化、多层次的需求。人是社会关系的集合,这一性质决定了人们不仅有生存的基本需求,还有与时代发展相适应的多元化、多层次需求。比如,个人及其家庭融入社区、社会的需求,自我实现的需求等。其次,社会政策要为公民的体面生活提供足够的收入和服务保障。国家要为其公民,尤其是困难群体在收入、健康、教育等方面提供基础的保障,这一保障的水平不仅能使人们抵御社会风险,还能扩展其选择的空间。再次,社会政策应当通过对困难群体、特殊群体的保护,从而有利于各个群体之间的融合。最后,社会政策应当为公民尤其是困难群体的能力提升创造条件。赋权有被赋权和自我赋权的双重含义。因此,社会政策在提升公民福祉时应同时注重国家责任的承担和个人发展动机与能力的提升。

  

   二、我国社会福利事业发展不平衡不充分

   应该说,进入21世纪以来,随着科学发展观、新发展理念的陆续提出,社会政策在我国受到前所未有的重视,我国的社会福利事业取得了巨大成就。但是相对于让人民过上体面、美好的生活这一目标,还是有相当大的差距,我国社会福利事业发展不平衡和不充分的问题还十分突出。

   首先,我国社会福利支出占国家财政支出的比例还较低,从总体上制约了社会福利事业的发展。

   不论是与发达国家和类似的发展中国家相比,还是与我国经济发展相比,我国社会福利支出都偏低。从国际对比上看,我国社会福利支出比重严重偏低。中国社科院财经战略研究院2014年2月发布中国财政政策报告称,我国政府支出的比重占GDP比重已经突破了35%,在国际上属于相对偏高的状态。“全口径”来看,政府支出中的投资和建设性支出占比超50%,远高于发达国家10%左右的比重;而我国社会福利性支出比重约为40%左右,远低于发达国家60%~70%的比重。[9]从与经济发展的对比上看,我国社会福利支出滞后于经济发展。2013年,全国各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障四大领域的财政支出占GDP的比例仅为8.38%,即使再加上全国社会保险基金的支出,我国宽口径的“社会支出”也仅占GDP的13.12%。而同年OECD国家社会支出占GDP的平均水平为21.6%。[10]与之相比,我国的社会福利支出水平显然很低。

   1985年,中国将人均年纯收入200元确定为贫困线,2016年这一标准为2300元(2011年不变价),31年来增长约10.5倍;而在此期间,中国国民总收入由9123.6亿元增至742352亿元,[11]增长了80.4倍。从对各地区的实证研究看,我国大部分省、市经济增长和社会福利的耦合度经历了从勉强协调向基本协调过渡的发展过程。但是一些西部省区,如甘肃、青海、西藏还处于勉强协调阶段,当地的经济增长和社会福利发展并没有实现相互促进的共同发展趋势。[12]

   其次,我国社会福利事业发展在城乡间、地域间、人群间、职业间等多个维度上存在不平衡,难以对初次分配的结果进行有效的矫正。

   我国社会福利事业的不平衡发展造成了社会福利难以有效地为困难群体“雪中送炭”,甚至在某种程度上造成“马太效应”,出现社会政策对初次分配的“逆调节”。从城乡看,以低保为例,截至2016年年底,全国有城市低保对象855.3万户、1480.2万人,全年各级财政共支出城市低保资金687.9亿元,全国城市低保平均标准494.6元/人·月。2016年全国有农村低保对象2635.3万户、4586.5万人,全年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元,全国农村低保平均标准3744.0元/人·年(312元/人·月)。[13]可以看出,农村低保月人均补助水平要比城市低182.6元;农村低保对象不论是户数还是人数都是城市低保对象的三倍左右,但是全年各级财政共支出农村低保资金仅仅是城市低保资金的1.47倍。

   从地域看,丁忠民等通过对我国各地区农村社会福利指数进行研究,发现在1993—2012年间,东部沿海的省市社会福利水平相对较高,当地农村居民所享受的各类公共基础设施及社会保障较完善;东北地区的福利水平落差相对较小;中部地区(湖南、湖北)社会福利水平较高;西部地区整体的社会福利水平比较靠后,除四川外,其余省、市的福利水平都比较低。[14]殷金朋等基于1990-2013年中国31个省份的面板数据,测算了不同省份社会保障支出水平的差异。研究发现,不同省份社会保障支出存在显著的差异,并且省内不同地区的社会保障支出差异是主要诱因,其中三区域中的东部地区及七区域中的华南地区与西南地区的支出差异明显高于其他地区。[15]

   从人群比较看,从满足不同群体的需要出发,社会政策的建构既要满足全体社会成员共同的需要,更要注意对特殊群体的有效保护。[16]截至2016年年底,全国共有孤儿46万人。2016年困难残疾人生活补贴人数521.3万人,重度残疾人护理补贴人数500.1万人。全国60岁及以上老年人口2.3亿,占总人口的16.7%,其中65岁及以上人口1.5亿,占总人口的10.8%,[17]部分地区老年人口占总人口的比例甚至高达23.5%。[18]而目前我国面向这些特殊群体的社会政策还有很多欠缺,如对残疾人、高龄老人的无障碍环境建设急需改进,高龄老人,尤其是贫困地区高龄老人的生活照料、精神慰藉等服务还有很大缺口等。

   从职业看,以住房公积金制度为例,由于公积金缴存额以个人收入为基数来计算;而且缴存比例在不同单位间存在差异,越是收益好的单位其设置的缴存比例越高;在单位与个人的责任分配上,收益好的单位承担的比例也相对高。结果就是高收入群体的住房公积金也越多,更容易满足公积金贷款购房的条件,而低收入群体在房价年年攀升的形势下,难以满足条件来使用自己的住房公积金。公积金的缴纳和贷款群体出现了收入偏移。有研究证实,公积金的缴纳群体年收入主要集中在5万至20万,而贷款使用群体的年收入大体集中于15万至50万。[19]

   最后,我国社会福利制度建设的标准普遍偏低,难以满足人民群众多元化、多层次的福利需求。

这不仅表现在托底性社会政策领域,也体现在保基本性社会政策领域。前者可以社会救助制度为例,我国的社会救助基本上定位于温饱的生活标准,主要满足的是困难群体的最低生活需要。中国贫困线标准的制定,长期都依据每人每天摄入热量2100大卡来推算。(点击此处阅读下一页)

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文章来源: 国家行政学院学报

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