李迎生:中国社会保障制度改革的目标定位新探

选择字号:   本文共阅读 4145 次 更新时间:2006-09-13 17:38:19

进入专题: 社会保障  

李迎生  

  

  摘要:基于社会公正的价值理念和国际经验,同时考虑到中国的实际,中国社会保障改革中长期存在的重城市、轻农村的倾向应当尽快改变。以推进社会保障体系的城乡衔接为基本目标,社会保障制度的改革应当突破\"大保障\"的思路,选择\"小保障\"的方向。在对社会保障的基本项目、待遇标准以及各方责任根据\"小保障\"的思路作出调整的基础上,实现社会保障体系的城乡衔接将具有现实的可能性。由于\"小保障\"的思路需要长期坚持,而且起源于西方的现代保障模式在精神保障功能的实现方面是有缺陷的,这就使得继续弘扬民族优秀保障传统势在必行。

  关键词:社会保障制度;改革;目标;优秀保障传统

  

  一、中国社会保障制度改革的目标需要重新审视

  

  1980年代中期开始的中国社会保障制度的改革,至今已经走过了近20年。毫无疑问,改革取得了不少重要的成就。尤其是自1993年中共中央将社会保障制度明确为社会主义市场经济体制的基本支柱之一以来,社会保障制度的改革的步伐大大加快了。如今,中国人的社会保障责任观念已经发生了重要的转变——从依赖国家、企业(单位)转变到开始强调个人的责任。城市职工社会保障制度已从计划经济时期的国家负责、企业(单位)包办、板块分割(不同行业或就业群体的社会保障制度不统一)、层次不明、缺乏效率(个人不负担社会保障费用)的模式向政府主导、责任分担、社会化(不同行业或就业群体的社会保障制度在筹资、管理等方面趋向一定程度的统一)、多层次的新型社会保障制度转变。农村社会救助与扶贫开发取得了较大的进展,贫困人口大大减少;一些地区的农村养老、医疗等保障项目的改革试点,也取得了一定的经验和启示。

  中国社会保障制度改革已取得的进展是应当肯定的,但这一改革存在的缺陷也是非常明显的。其中最突出的缺陷便是,时至今日,中国社会保障制度建设取得的进展主要发生在城市;这一改革依然没有突破城乡分割的框架,或者说,它依然是在\"城乡有别\"的前提下进行的(李迎生,2001a :8)。其结果是,中国社会保障的城乡差别非但没有缩小,反而有所扩大。1「根据杨翠迎(2004)的计算,1994年城乡居民的收入比为2.86,含社会保障收入后,上升为3.32,社会保障使城乡居民收入差距增加了16%;2001年城乡居民的收入比为2.9,含社会保障收入后,上升为3.44,社会保障使城乡居民收入差距增加了18.6%.」这种情况既不利于实现社会公正,又与国际社会保障发展的城乡整合趋势背道而驰。

  中国社会保障制度的改革究竟是继续维持城乡分割的格局,还是应当推进实现社会保障体系的城乡衔接?这是一个涉及中国社会保障制度改革的宏观目标或方向的重大问题。这个问题目前在国内尚未解决。笔者注意到,学术界对中国社会保障体系城乡分割现象的关注及实现社会保障城乡衔接的必要性与可能性的讨论,自1990年代中期就开始陆续出现了(胡荣,1995;朱玲,1998;王国军,1998,2000;李迎生,2001a ,2002;张英红,2002);2003年新一届中共领导集体提出包含\"统筹城乡发展\"的\"科学发展观\"以后,这方面的意见就更为强烈了(景天魁,2003,2004;刘福垣,2003;李迎生,2004;王东进,2004;李和森,2004;杨翠迎,2004;孙洁,2004)。但相反的意见也不少见,有的学者甚至提出在中国搞统一的社会保障体系是根本不可行的,战略目标是错误的,是\"洋跃进\"(陈平,2002)。决策界虽然主张城乡社会保障制度都需要改革,但依然坚持\"城乡分立\".

  基于社会公正的价值理念和国际惯例,同时根据中国工业化发展已进入较高阶段,国家已具备相当的财力的现实,改变社会保障体系城乡分割的格局,推动社会保障体系的城乡衔接,显然是必要的。但相反的意见一提出来,就受到学术界的激烈批评(张英红,2002;景天魁,2003;田凯,2003)。其问题在于,如果以现行城市企业职工社会保障制度\"大保障\"的框架为蓝本推动中国社会保障体系的城乡衔接,显然是不可能的。因此,以推动中国社会保障体系的城乡衔接为基本目标,对目前城市\"大保障\"的改革思路就必须作出重新审视。

  而如果以\"小保障\"的模式推进城乡衔接,其所能够达到的保障水平是有限的、低层次的。在这种情况下,强调弘扬民族优秀保障传统就是一种现实的需要。而应在何种意义上实现二者的结合及怎样结合,则又是需要探讨的。

  本文将针对中国究竟应当建立一种什么样的社会保障制度展开分析,以中国应当推进实现社会保障体系的城乡衔接作为核心问题与立足点,分析中国社会保障体系改革的几个关联目标及其推进策略。

  

  二、\"大保障\"还是\"小保障\"

  

  中国在改革前实行的城市职工社会保障制度,项目齐全、标准较高,且个人不负担任何费用,实际上是一种\"大保障\"模式。这种模式虽由国家负责,但实际上是在企业(单位)范围内具体实施,所以瑞典著名学者阿瑟·林德贝克(Assar Lindbeck)形象地称之为\"微型福利国家\"(miniwelfare state )(黄范章,2004)。这种保障模式的实施使国家和企业背上了沉重的包袱,严重影响了企业生产效率的提高,也使社会保障覆盖面的进一步扩大变得困难。改革以来,中国城市职工的社会保障制度建设虽然取得了不少进展,但总体而言,现行的改革思路仍未实质性地突破\"大保障\"的框架。虽然住房补贴、交通补贴等已经通过工资改革改变了形式,不再成为社会保障的一部分,但职工的社会保险仍然项目繁多,除改革前已有的养老、医疗、工伤、生育和死亡等项目外,另加了失业项目。各种项目的给付标准仍然较高,特别是像养老、医疗这样重要的、涉及面广的项目,虽然给付的结构实行了\"社会统筹和个人帐户相结合\"的调整,但两项加起来,标准仍不低。由于给付标准较高,导致筹资负担过重——个人负担虽然开始被强调,但仍非常低,企业仍然负担主要费用,不足部分则由国家补贴。

  上述改革思路的可持续性问题近年来开始受到学术界的质疑和批评。不少学者指出,在中国已加入WTO 的情况下,适应全球化条件下国际经济竞争的需要,中国要保持自己的竞争优势,控制社会保障支出、进而控制劳动力成本是必然选择(尚晓援,2001;关信平,2002a,2002b;何平,2002)。有的学者明确地将中国目前的发展阶段界定为\"过渡经济期\",这一时期社会保障体系建设应明显区别于工业化国家,只能根据社会发展的实际情况确定适度保障水平(李珍、万明国,2003)。总的说来,上述学者鉴于现行的改革思路超越了中国现阶段的国情国力,且不利于保持中国经济在国际上长久的竞争力,因而他们都倾向于在中国发展一种有限的社会保障制度框架或曰\"小保障\"模式。

  笔者倾向于\"小保障\"模式,除与其他学者相同的理由之外,有一点重要的补充,就是现行的\"大保障\"框架对实现社会保障制度的城乡衔接也是不利的。如果没有对现行城市职工社会保障改革思路的基本调整,中国社会保障体系的城乡衔接是不可能实现的。

  那么如何在中国发展一种有限的社会保障制度框架或曰\"小保障\"模式呢?景天魁等人提出了基于\"底线公平\"的\"基础整合的社会保障体系\",主张建立一种以最低生活保障为底线、以卫生保健和服务保障为基础、城乡统筹的社会保障体系,超越\"底线\"的社会保障需求则可视不同情况灵活处理,体现差别(景天魁,2003,2004)。尚晓援(2001)则提出了在中国现阶段宜实施一种全面的、基于家计调查的社会救助的安全网政策构想。高书生(2003,2004)则主张仿照美国建立一种仅主要向老人提供养老保障、医疗照顾的社会保障框架。以上几种\"小保障\"模式的具体设计虽不相同,但有一点是共同的,即都不赞成通过社会保险的方式来设计中国社会保障的框架。

  虽然上述设计的\"小保障\"思路是可取的,具体策略也各有一定道理,但缺陷是明显的。

  高书生虽表示反对社会保险的方式,但笔者注意到,他的设计实际仍然是一种社会保险的方式,只不过是一种比较特殊的模式而已。他将保障的范围仅仅限于老年人似乎过于狭窄。另外两种设计强调发展社会救助是合理的,而明确排斥社会保险则似乎不妥。

  从国际经验看,社会保险和社会救助同是现代社会保障的基本项目之一。社会救助和社会保险既存在着不同,又相互配合、相互补充。

  社会救助所保障的是人们(一般为无工作能力的人们)的最低生活水平;而社会保险所提供的则是保障对象(一般为工薪阶层)的\"基本生活\".这两个概念显然是不同的。前者只满足救助对象的温饱;后者则满足保障对象的基本生活需求:不仅温饱有保障,而且还能参与基本的社交、文化、教育活动等等。此外,社会保险由于采取由受益人与雇主等分摊有关费用且给付标准适度,最能体现自我保障与社会保障相结合、公平与效率相结合、权利与义务相对等等现代社会保障运行的原则,适合市场经济的需要,亦更为广大社会成员所接受。

  社会救助由于资金来源于国家和社会,个人不承担费用,因而有可能导致救助对象的依赖思想和其他社会成员的不满。

  当然,社会保险的实施是有严格的条件限制的,与一个国家的经济发展水平密切相关。

  在一个国家工业化的起步阶段,社会保险的覆盖面一般是比较狭窄的,社会救助制度在这个时期将发挥着重要的乃至主要的作用。同时,与实施社会保险制度相比,实施社会救助制度毕竟是成本低廉的,在一个国家的经济起飞阶段,总体而言,它是有利于经济发展的。随着工业化的加速发展,符合与接受社会保险的成员将愈益上升,并成为社会成员的主体,接受社会救助的对象将愈来愈少,但也不会完全失去作用。

  可见,设计一种符合现阶段中国现实的社会保障制度框架,问题并不在于是否应当包括社会保险。中国目前已进入工业化的中期阶段,社会经济发展已经达到相当水平,社会保险的地位正在变得更加重要。

  从城市职工社会保障来看\",中国社会保障的基本模式已经是社会保险模式\",目前应\"将工作的重心转移到如何解决现有农村人口的社会保险网络和体制上\"(王诚,2004)。

  问题在于现行的城市职工的社会保险模式仍然带有计划经济时期\"大保障\"的痕迹,应当在削减保障项目、降低保障标准、提高个人负担等方面进一步加以改革。同时继续完善针对城市贫民的社会救助(目前主要是最低生活保障制度)。在此基础上,建立一种具有\"小保障\"特征的\"社会保险+社会救助\"模式。

  当前,我们继续推进城市企业职工社会保障制度的改革的基本方向是,使之由现行的\"大保障\"模式过渡到\"小保障\"模式。首先,现行的城市企业职工的社会保险项目应当重新加以审视,分清哪些是真正属于基本的、必要的、应当重点发展的项目。一般说来,养老、医疗等保险项目都具有这种特性。但可进一步挑选出优先发展的方面或层次。养老项目,目前城市企业职工实行两支柱制度:第一支柱,按各地上一年职工平均工资的一定比例(20%)发放,标准是达到最低生活水平,其基金来源主要为企业交纳;第二支柱,则主要为个人积累部分,通过个人帐户来实现。其中第一支柱可作为优先发展的方面,至于医疗保障项目,目前实行日常(小病)医疗保障和大病统筹医疗保障两个层次,企业主要为后一层次注入资金,同时也为职工的日常(小病)医疗帐户提供一定比例的资助。其中大病统筹医疗保障可作为优先发展的方面加以保留。此外,工伤保障,对企业职工而言,也是属于基本的、必要的、应当重点发展的项目,对其他国民而言,则可视情况而定。失业、生育等项目也不需要作统一的硬性规定。

  其次,应当确立适度的社会保障待遇标准,分清国家、企业和个人的责任。在重新审视企业职工社会保障项目并选择优先发展的方面或项目后,有些项目如养老、医疗保障的待遇标准可以降下来;工伤项目的待遇标准也要适度;失业、生育项目不再作统一规定,也有利于降低待遇标准。待遇标准降下来了,同时再适当、渐进地调整企业、个人的经费负担比例,原则上是提高个人的缴费义务,降低企业的缴费比例,则有利于减轻企业负担,减少国家财政补贴的可能性。2「目前,城市企业职工养老、医疗、失业等项目的个人缴费虽都已达到一定比重,但由于项目较多、待遇较高,企业负担仍然过重。(点击此处阅读下一页)

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