米格代尔:国家能力:建立权威

选择字号:   本文共阅读 248 次 更新时间:2020-07-12 23:15:16

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米格代尔  

   [内容提要]建立权威是国家能力研究中的核心议题,然而权威的建立并非易事,它始终面临着来自内部和外部的挑战。当前社会科学中的既有假设和主流范式难以处理和权威研究有关的复杂因果关系。面对这些困境,我们需要发展出新的理论和方法。

  

   [关键词] 权威;国家;国家能力;社会科学

  

   作者:乔尔·米格代尔,世界著名政治社会学家、华盛顿大学政治系Robert F. Philip讲座教授

  

   当谈及国家能力时,我们首先需要从权威本身出发,对其进行讨论。权威意味着一些人具有命令其他人按照自己的意志去做事的能力。权威存在于任何情境之中,它试图将权力运用到政治、文化等各个情境当中,它决定了人们为人处世与日常生活的基础。理解权威这一问题的核心在于谁拥有权威去告诉人们按照某种方式行事。权威决定了人们行事的方式,决定了人们以何种名义行事,能说什么,不能说什么,以何种方式自省乃至如何通过政治管控暴力。总而言之,权威关系到人民对社会与政治的期许。

  

   一、权威建立的困境

  

   权威如何建立?权威如何被国家建立并塑造成为社会的规范?对于这一系列问题,我必须开宗明义地指出,建立权威并非易事。其原因并非仅仅在于人们不喜欢被命令去做事而抵制权威,就像父母在孩子面前树立权威时会遭到孩子的抵制那般。

  

   人们生活在一个存在多元声音的世界当中,这些不同的声音可以同时命令人们去遵照发令方的意志行事。这些发令方可能是他们的老板、企业、父母、老师、教授、院长和校长,等等。这些声音经常不一致,相互冲突。换言之,它们并不总是告诉人们按同样的方式、要求去行事,这就导致了人们在面对这些不同声音的发出方时容易变得困惑,因为人们不知道究竟该听谁的命令。进一步讲,面对父母、老板、宗教领袖、地方官僚、国家官员等众多社会角色,即便人们被期待遵循他们的意志,即便人们愿意听取他们的命令,人们仍然面临着诸多问题,比如听谁的指示?遵循谁的命令?以及忽略谁的要求?所以谁是终极权威,谁拥有权威以及是否存在一个终极权威等这些问题并非显而易见。换言之,即便谁成为权威这一件事已经板上钉钉,但你在行事的过程中仍然需要考虑忽略谁的命令。比如对一个人来说,当他选择按照发令方A的意志去行事时,他就需要付出不听发令方B命令的代价,这对任何个体来说都将是一个困难的选择。

  

   除了人们所处环境中存在不同的声音以外,官僚、官僚的仆从、官员等势力的反复无常(capriciousness)也是建立权威时所要面对的另一个困难。所谓反复无常就是这些势力经常改变规范人们行事的准则,而且这种改变很难预测,人们不懂它为什么会成为博弈的一部分,又是如何成为博弈的一部分。比如一个官员曾经对他的同事说道:“这些新出台的规则将从根本上改变我们规避它们(规则)的方式。”换言之,这个官员意在表明人们不是要遵守这些规则,而是要如何去规避它们。即使是这些官员自身也无法不折不扣地执行他们自己制定的所有政策。他们对家庭、朋友、邻居、社区以及上司等各方存在多元的忠诚。他们在执行公共政策之外还有个人目标需要实现。他们不是机器,不会机械地将规则转变为现实中的权威。这与政治学者认识到的“委托—代理”问题(principle agent problem)密切相关。这一问题的核心在于一个代理人本应该按照命令来行使权威。然而在现实中,委托人和代理人之间的关系总是很紧张。其原因在于代理人并不能准确地按照委托人期待的那样去行事。不仅如此,当我们谈及权威的贯彻时,这一问题要比“委托—代理”本身更为复杂。贯彻并执行上级权威的过程就像小孩子们玩的传话游戏。在游戏开始时,第一个小孩首先对第二个小孩耳语,然后由第二个小孩告知第三个小孩第一个小孩跟自己说的话,这样依次传下去,一直传到最后一个小孩那里并且由最后一个小孩说出来。游戏结束后,我们不难发现,最后的信息可能与最初的信息大相径庭,甚至亳无关系。因此,权威的贯彻过程就好比小孩子们玩的传话游戏。命令、信息、规则、法律在被人们传递与阐释的过程中都会经历不同程度的改变。

  

   在法律阐释学领域,有一个著名的教授叫作罗伯特·科弗(Robert Cover),尽管他在43岁时便英年早逝,但却留下了丰厚的学术遗产。在他身后,他的诸多论文被后人集结起来出版,起名为“阐释、暴力与法律”,在这本论文集中有一篇著名的论文叫“法意与阐释”(“Nomos and Narrative”)。在这里,“法”指的是法律(包括神法)的创制、政体的创制、宪制的创制等,例如犹太教中记录了上帝创制神法并向犹太人下诏的时刻。“阐释”则是指法创制之后的事情,它包括了对法的推断、阐释,由此产生的偏差以及律师们对法律意涵的争论。所以,从这层意义上来说,贯彻权威和阐释法律一样困难。对此,犹太教中摩西从上帝耶和华那里领受十诫的例子就能形象地说明这一现象。摩西是以色列人的先知。在他带领以色列人出走埃及的过程中,有一天他蒙上帝召唤登上了西奈山,并从上帝耶和华那里亲手领受了十诫和律法,受诏成为统治以色列人的王。在摩西活着的时候,一切相安无事,但是在摩西死后,问题便出现了,因为这些从上帝那里领受的犹太律法被后来的人重新阐释了。很多宗教书籍描绘了两千年前一群阿拉伯人坐在一起讨论律法的场景,这一类似的场景在伊斯兰教或者其他宗教中也很常见。比如在伊斯兰教中,一些文字和图片描绘了宗教学者伊玛目向众人解释《古兰经》的场景。而在犹太教中,则有教士拉比在经堂中讨论律法的场景。在众多拉比中,有一位两千年前的著名学者叫作阿基瓦拉比(Rabbi Akiva)。有个关于他的故事是这样说的,摩西从上帝那里领取律法并向众人传授,而在摩西死后,拉比们担负起向众人解释这些律法的职责。在解释律法的过程中,阿基瓦拉比就会对人们说:“这些律法都是我从摩西那里听来的。”而此时,正在天堂和上帝一起俯察人世的摩西对上帝说:“上帝啊,我不明白阿基瓦在说什么。这与我从您那儿领受的内容完全不一样。”这时,上帝说:“没关系,因为在世俗生活中,权威也会面临宗教律法在被阐释过程中一样的问题。”

  

   面对权威在贯彻过程中面临的种种困境,领袖尚且需要时不时地重建权威,在日常生活中,父母、老师和老板们这么做就很容易理解了。因此,我们可以说,当权威在传递的过程中不能按照他或她的最初意图被贯彻时,重建权威的举措就会发生。

  

   代理人,无论是官僚、教师还是其他人,除了职业身份之外还可能会有其他的社会归属,比如他可能是一个老师,但他同时也可能是一个特定宗教组织、特定部落、特定地区、特定家庭的成员。因此,这些代理人在贯彻权威的同时处于多元声音的环境当中。我认为,对“委托—代理”这一经典理论的讨论忽视了代理人会受到多元社会因素的影响这一情况。这些代理人尽管敬畏他们的上级,并且会按照上级的命令和要求向下进行层层传达,但是他们在执行层面也会面临被扭曲的状况。他们会受到同侪、顾客、同事以及外界利益攸关方的影响。换言之,建立权威的问题在于“委托—代理”并不仅仅是双方的事情。设想,如果你是代理人,当你面对一群利益攸关者,他们一起向你施压,你将会如何抉择?英语中有个说法叫“Tweak the Commands”(扭曲命令),其意为在权威层层贯彻的过程中,小的改变最终累积下来就产生了巨变。此外,除了面临多元势力的施压,代理人也有自由裁量权,比如在街头巡查的警察能决定一个人是否应该被逮捕。这就意味着代理人在执行命令时拥有自我决定的权力。不仅如此,我们很难想象如果执法者没有足够的自由来解释他们所信任的法律法规,那将产生什么样的局面?在工作中,老板、校长、上级也不希望下级无时无刻地跑回来向他们请示:“您是这样想的吗?您是那样想的吗?我对规则的理解对吗?”比如在大学中,院长是学院的最高领导,主持学院全面工作,学院下面的系则归系主任领导。如果有一天,一个系的两个教授发生了争执,系主任跑到院长的办公室里寻求院长出面解决问题。对此,院长的反应多半是:“你为什么跑到我这里来了?你没看到有很多系的事情都要我拍板吗?我忙不过来,你自己看着办,不要再来烦我!”所以委托人真心希望代理人有一定的自由裁量权,但是在执行的过程中代理人也会在不同程度上背离委托人的本意。如果每一步都出现偏移,哪怕一点点,最终也会产生大的偏移。

  

   由此可见,执行规则困难重重,制定规则也非易事。这并不是说规则不能被清晰地制定出来,规则往往是在复杂组织的情境中被制定出来的,但是在这些组织间发生的妥协最终将会削弱权威。比如在美国政策制定的流程中,在立法层面制定规则的是国会,而国会里面又充满了妥协。落实到行政层面,政府的主要任务就是解释法律并制定规则。然后法院可能会推翻具体的法律,而公众也有权参与法律听证。同时,由于参与规则制定的执政党也很可能发生变化,这就使政策制定的环境更为复杂,政策的制定充满了斗争、博弈和妥协。对于一些人而言,规则至关重要,他们认为这是世界上最重要的事情。另一些人也可以同样参与进来并有权影响规则制定,但对他们来说规则本身并不重要,关键在于他们是否愿意去制裁那些违反规则的人。如果人们认为一项规则不重要,那么即使它被违反了,人们也不愿意付出成本去执行规则(施加惩罚)。例如,美国大部分州都认定大麻属于违禁品,吸食大麻是违法行为,但是大部分地方官员都不愿意将吸食大麻的瘾君子们绳之以法,其理由在于这样做会导致监狱人满为患,然而这也意味着地方当局实际上对吸食大麻这一违法行为开了绿灯。因此,在规则的制定和执行当中,有很多利益攸关方参与其中,他们彼此之间既相互冲突,也合作妥协,并尝试在一次次互动的过程中弄清对方的准则和底线。

  

   即使权威能让所有人都去遵循原则和权威,而且能够保证代理人忠实地执行规则并施加明确的奖惩,这可能还是不够。因为任何权威(无论是父母、老板还是国家)无法对那些让人遵循规则的人进行全面的监督。换言之,你无法时时刻刻通过监督来确保人们遵循规则。

  

   最后,权威的充分贯彻还取决于大众对于规则的接受程度以及规则背后的精神。比如在没有警察监督的时候,手握火柴的小孩和小隔间里的工人是否会同样遵守法律。又比如,在没有监视的情况下,市民是否会自愿在遇到红灯的时候停下,不闯红灯。因此,即使是在威权国家或者独裁国家当中,权威的建立仍然取决于公众是否愿意遵循规则的本心。换言之,任何权威都需要公众的认可和接受,而实现这种认可和接受并非朝夕之功,它取决于公众的服从,取决于公众对规则制定者的评价,以及取决于权威自身是否建构起足以合法化规则及其制定者的符号。如果这些得以实现,那么此时的规则便从单纯的指令演变出某种程度上的神圣意义。因此,需要在权威的受众中建立某种联系。通过共同的歌谣、语言和关系,将规则建构为合理和良善的意象。这样一来,即使受众在事实中受到了强制,他们仍然认为这些规则是可接受的。

  

   二、国家的登场:国家能力

  

从历史上来看,大概4个世纪之前,或者更早,现代意义上的主权国家开始在西欧出现。此时建立权威仍然困难重重,就像欧洲历史上为统一多次付出努力而功亏一篑那样。在这方面,现代国家和历史上的帝国、部落以及城邦并无二致。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国政治学》2020年第一辑

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