唐世平 高岭 李立 陆逸超:国家能力:走出理论荒野

选择字号:   本文共阅读 3333 次 更新时间:2022-12-20 16:47

进入专题: 概念效度   国家能力   国家自主性   国家权力  

唐世平   高岭   李立   陆逸超  

摘要:国家能力是理解国家治理现代化和新型举国体制的关键概念。然而,国家能力作为一个分析性概念却深陷理论荒野。在实证研究中,概念和理论的混乱导致了诸多问题。在对有关国家能力结果和来源/差异的大量文献进行批判性评论的基础上,我们重构了国家能力的概念结构。具体来说,通过修正迈克尔·曼的颇具影响力的国家权力理论,我们将国家能力定义为资源和能力的结合,包括四个维度:强制能力、汲取能力、行政能力I(递送服务)和行政能力II(信息收集和领导力)。


关键词:概念效度;国家能力;国家自主性;国家权力


作者:唐世平,复旦大学国际关系与公共事务学院教授(上海200433);高岭,厦门大学经济学院/王亚南经济研究院助理教授(福建厦门361005);李立,浙江大学公共管理学院博士研究生(浙江杭州310058);陆逸超,复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生(上海200433)。


本文原载《学术月刊》2022年第11期。




目次


一、引言


二、能力的结果:作为解释变量的国家能力


三、来源和差异:作为被解释变量的国家能力


四、国家能力的概念分析框架:基于对迈克尔·曼理论的批判


五、重塑国家能力概念


六、国家能力的测度


七、总结与讨论



引言


自从“找回国家学派”的理论价值被充分挖掘之后,理论界对诸多经验现象的解释愈发离不开与国家相关的概念。“国家能力”(State Capacity)与“国家建构”(State-Building)、发展型国家和国家自主性等重要理论密切相关,是当前国家理论研究中最耀眼的核心议题之一。作为发展中的大国,中国政府对推进“国家治理现代化”和构建社会主义“新型举国体制”的现实诉求,进一步迎来了国家理论的大繁荣。国家能力更是成了解释一切政治经济现象的“万金油”,承载着学术界无以复加的期许。在理论发展和现实需求的双重驱动下,国家能力研究早已从特定的政治学论题,跨越到了经济学和社会学,成为真正意义上的社会科学核心议题。

早在1954年,穆什金和克劳瑟在研究美国税收时就提出了国家能力概念,并尝试进行量化。但是,理论界对国家能力的重视主要始于斯考切波。近年来,国家能力研究快速膨胀,涌现出国家能力与经济增长、制度发展、政治精英、金融化、法治建设、国家权力、应急管理等诸多议题的讨论,至今方兴未艾。


尽管“国家能力”这一概念已经被普遍使用于社会科学研究中,但这并不意味着其自身得到了清晰的界定,实证研究的丰富性并不能遮盖“国家能力”在理论上的模糊性。作为一个分析性概念,尽管国家能力非常重要,但现有文献并没有给出一个被广泛接受的定义或公认的度量指标,常用的度量标准也很少经过效度检验。根据加里·戈茨的归纳,一个合格的概念需要包括三个方面:第一,基础层面——反映事物的本质,即明确内涵;第二,区分层面——划定概念边界,即确定外延;第三,操作层面——可操作化,即测量、加总和比较。从已有文献看,理论界把国家能力研究的重心放在了操作层面,对更根本的基础层面和区分层面关注不多。本文认为,牺牲概念的理论化而片面追求操作化是一种本末倒置的做法。如果“国家能力”缺少完备的概念框架,测量指标的多样化带来的问题可能比其解决的问题还要多。事实上,现有的实证研究已经出现了测量指标和概念不一致的情况,甚至把理论逻辑上相反的变量用来测量相同的概念。因此,本文认为国家能力的研究起点要回到概念分析,这是开发出更为有效的测量工具和指标的前提,也是研究与国家能力相关的因果关系的基础。



能力的结果:作为解释变量的国家能力


20世纪80年代以来,“国家能力”研究主要集中在两个维度:结果和来源。从研究方法上看,这两个维度就是作为解释变量的国家能力和作为被解释变量的国家能力。本文首先评述作为解释变量的国家能力文献,而后是作为被解释变量的国家能力。


第一,国家能力被用于解释政治后果。这个脉络的文献聚焦于内战(族群冲突)以及“政体韧性”(regime resilience)的解释。在世纪之交,第三世界国家频繁遭遇“国家失败”,政治秩序受到内战、族群冲突的威胁,弱小的国家能力被诊断为暴力发生和国家失败的根源,国家能力因此成为内战和族群冲突的重要解释变量。福山认为,撒哈拉以南的非洲国家由于缺乏垄断暴力的强制能力,导致了国内改革和外部援助都难以扎根,这表明国家的“能力”(strength)和“范围”(scope)至少是同等重要的。无独有偶,詹姆斯·费伦和大卫·莱丁发现频繁的政治斗争是国家能力低下的表现。卡尔·德鲁昂也认为内战的发生是由于国家不具备足够的能力来阻止战争。突破从单纯的国家强制能力视角解释内战和族群冲突,汉内·费尔德和因德拉·德·索伊萨从军事能力、汲取能力和整合能力来综合考察国家能力对内战或和平的影响,发现和平在国家−社会协同下产生,相比于暴力强制,公共产品提供和可置信承诺更容易带来社会的服从。


在政治后果方面,国家能力还被认为有助于提高政体韧性。国家能力与政体韧性的文献,普遍采用了米格代尔的国家能力定义,即国家穿透社会、管制社会关系、汲取和利用资源的能力。大卫·安德森等人发现,国家能力在不同的政体中呈现出不同的面向。在民主政体中,执行能力带来的绩效合法性更重要,而在威权政体中,强制能力所保障的统治者对暴力的垄断更为关键。威权政体的国家能力在选举中表现为,政治精英能够操控投票行为和选举流程,并镇压与拉拢反对派和异见者以掩盖选举欺骗,维护政体稳定。这支文献的贡献是在研究国家能力和政体韧性的关系中,在一定程度上区分了“国家”和“政体”。国家和政体的运行都需要由具体的组织和制度来执行,区别在于国家能力主要指的是领土控制和政策执行,而政体是正式和非正式规则的集合,它确定了权力持有的来源和职权。也就是说,政体偏重于权力本身及其持有者,而国家偏重于共同体,即权力所投射的范围。


第二,国家能力被用于解释经济后果。这支文献通常与发展型国家文献交织在一起。经典的发展型国家理论强调国家具有塑造结构性变迁和促进工业增长的能力,有效的官僚制和国家自主性是产业和社会政策的前提条件,它们共同促成了亚洲经济奇迹。“国家自主性”概念的贡献在于肯定了国家在干预经济转型中的作用,但并没有能够把“国家能力”与“国家自主性”区分开来,而是笼统地把“扶持产业”“控制金融”等举措视为国家具有的能力。琳达·魏丝则跳出了“国家自主性与经济发展”的叙事,把国家能力作为解释经济发展的独立概念——国家不一定要通过改变社会行为体来实现其能力,参与社会协商、吸纳人才、与企业集团等群体的制度化合作、推进创新战略等都可以体现国家能力。在国家能力与经济发展的实证研究中,国家能力通常被分解为多个维度的能力。蒂莫西·贝斯利主张国家能力包括法治能力、财政能力和集体能力三个维度,分别履行市场支持、税收汲取和公共产品提供的职责,它们是制度的一致性程度、政治稳定程度和自然资源禀赋等因素促成经济结果的机制。而马克·丁塞科和卡茨·加布里埃尔认为国家能力运作的路径是国家从资源所有者处汲取税收,再投入到公共产品,从而将国家能力分解为汲取能力和生产能力,分别指代国家征税和供给公共产品的能力。


第三,国家能力被用来解释广泛的公共政策后果。国家能力被等同于政府能力或治理能力,既包括国家机构和制度的正式结构和程序,也包括制度实际作用的方式和特征。这个脉络的经典文献最早可以追溯到斯考切波和芬戈尔德,他们在解释政府不同部门政策执行效果方面的显著差异时,引出了政府执行能力概念。德隆·阿西莫格鲁在解释美国19世纪的科技创新时,认为国家的基础性能力(以邮局数量来测量)积极推动了专利活动的开展。在深入研究公共政策后果的异质性中,国家能力被进一步拓展到了信息维度和公共品(服务)维度。具体来说,国家能力的强弱取决于政府能否在不同的组织机构之间起到有效的协调作用,收集和处理信息并投送公共服务。一个强国家能力的例子是,在控制了医疗资源、老年人口比例和民主水平之后,国家能力即政府有效性仍能显著降低新冠病毒死亡率;一个弱国家能力的例子是,长期低水平的公共产品提供会降低民众对国家能力的认知,削弱共同体中的社会信任和公民对政府的信任,导致“侍从主义”(Clientalism)的兴起。在将国家能力用于解释公共政策结果时,国家能力的维度虽然多种多样,但主要集中于信息能力、决策与执行能力、强制能力、动员和达成合作的能力。


在国家能力作为解释变量的文献中,可以发现不论是解释政治后果、经济后果,还是政策效果,既有文献都没有分析国家能力的概念结构,片面强调国家能力的操作层面,忽视了基础层面和区分层面。具体来说,政治后果文献的不足主要体现在国家能力概念的基础层面,即没有明确内涵,从而不能反映国家能力的本质。费伦和莱丁虽然强调国家能力表现在行政、军事和警察等几个方面,但并未对这几个维度分别进行概念化,而是直接把笼统的国家能力和测量指标相联系。一方面认为人均GDP体现了国家在行政、军事和警察方面的综合能力,另一方面又把国家能力等同于国家抵御反叛的能力。德鲁昂则认为国家能力体现于官僚制质量、政体类型、政府军队规模,实证研究发现只有官僚制质量降低了反叛军获胜的可能,而政体类型的影响并不显著。亚历克斯·布雷思韦特用单一维度的汲取能力(财政能力)来代表国家在适应和应对危机时的能力,齐内普·泰德斯和杜尔逊·佩克森用政府质量来代表国家能力。迈克尔·麦克布莱德等将国家能力等同于保持良好治理和冲突管理的制度,是冲突各方所投入的公共品。总之,在考察内战和冲突时,尽管国家能力有多个维度,但从哪些维度分析国家能力,全凭学者自身的主观偏好,没有一个统一的客观标准。


经济后果和政策后果文献的不足主要表现在国家能力概念的区分层面,即没有为国家能力划定外延,而是以“国家+X”能力的形式无限衍生——由于观测到中国古代边境的土司制度通过影响政府能力(包括财政能力、公共品提供和人才投送的能力)阻碍了当地长期人力资本积累,就想当然地衍生出国家(政府)人才投送能力;由于观测到政治制度通过国家能力影响了危机应对,就衍生出管理危机的能力。国家的功能越来越多,国家能力的外延就会越来越多,这就导致“国家能力”概念被无止境地切割,阻碍了广义理论的构建。由于不能区分概念和确定外延,甚至出现了用“国家能力”解释“国家能力”的乱象。比如,有研究认为,国家能力是灾害促进长期公共品供给的中间机制,包括强制力量、基础设施建设和转移支付等方式。事实上,公共品供给本身就是国家能力的一部分,机制变量和结果变量实质上是国家能力的不同维度。


总之,在作为解释变量时,“国家能力”并不是一个独立而完备的分析性概念。这与国家主义的理论假设之间有着密切的关系。国家主义者倾向于将国家视为一个具有独立利益和偏好的行为者,如韦伯将国家定义为“一个(成功地)主张垄断给定领土内暴力合法行使的共同体”,在韦伯的语境中垄断暴力是最重要的国家能力。但是,不同的国家能力在不同时空情境下的重要性也应不同,国家的各种能力是在社会演化之中发展而来的。国家能力不能仅仅围绕单一时空条件下政治体在某个领域的表现进行界定,这会使概念缺乏外部效度;也不能够根据作者的研究旨趣来预设国家应该履行某些职能,这会导致国家能力的碎片化和随意性。整体的“国家能力”偏重“国家”本身,以暴力垄断、领土控制为特征,而具体的“国家能力”弥散在特定时空情境下国家差异化的行动及其带来的结果之中。



来源和差异:作为被解释变量的国家能力


作为被解释变量的国家能力研究,聚焦于国家能力的来源和差异。国家能力的来源涉及时间维度的演变,有助于在国家建构和发展的进程中刻画出国家能力演变的历史进程。国家能力的差异主要表现在空间维度上的异质性,关注同一时间何种因素导致了国家能力的不同。总的来说,这个脉络的文献主要从战争、政治精英和历史遗产等角度解释国家能力的来源和差异。


第一,国家能力来源于战争。这个解释是“战争缔造国家”的翻版,把“国家能力”混同于“国家建构”。在查尔斯·蒂利看来,汲取资源能力决定了从非政府组织中逐步独立出来的特殊组织在多大程度上可以被称为国家。在军事竞争的压力下,国家需要集中权力来汲取税收,促进国家和社会的合作,构建民众和社会政治体的国家认同。国家在对外战争胜利中积累合法性,在反复的大规模征兵中积累组织能力,这也是国家权力不断集中的过程。蒂利的“好战国家”(bellicist state)影响深远,汲取能力和强制能力成为国家建构视角下国家能力的核心内涵。但是,战争国家论并非没有缺陷。其中一个不足就是忽视了时空情境,或者说理论的适用条件。尼古拉·根奈奥利和汉斯·约阿希姆·沃特的研究发现,在前现代时期,贫穷国家并不比富裕国家更容易战败。只有在金钱对军事胜利变得重要,也即军事科技的进步使战争变得昂贵的时候,战争才会通过对税收能力的投入而加强国家建构,权力整合较弱的国家则无法负担。因此,战争国家论的成立有其前提条件。


在战争形塑国家能力进路的文献中,一个显著特征是“国家权力”与“国家能力”之间界限模糊,两者甚至被等同起来。事实上,迈克尔·曼和蒂利都曾区分了国家权力和国家能力。曼明确指出,国家权力区别于其他社会权力形式(社会、军事、意识形态)的是其“领土性”(territoriality)。国家能力是国家权力的行使方式,主要体现于基础性权力,即国家穿透领土执行政策的能力。蒂利等人在曼的基础上,进一步强调了基础性能力:国家能力就是指国家控制领土范围内的人民、活动和资源能力。除了汲取能力、强制能力和基础性能力,蒂利晚年还从权力投送的意义上定义了国家能力,即国家通过战争改变了“非国家”主体的资源、活动、人际联系的现有分配,以及这些分配之间关系的程度。可以看到,以“好战国家”学说著称的蒂利在这里不是强调战争的直接作用,而是更注重国家对非国家主体的影响,是在权力投送的意义上定义国家能力。继蒂利之后,另一个对“基础性权力”的概念化做出重要贡献的是西莱尔·索伊弗。索伊弗把“基础性权力”分解成了三个组成部分:领土性、中央政府的能力和国家对社会的影响,这个概念在当前“国家能力”研究中被频繁采用。约翰尼斯·林德瓦尔和简·托雷尔延续了国家权力−国家能力的逻辑进路,正式地概念化了作为权力形式的国家能力,把国家能力界定为政府期望的政策和其结果之间关系的强度。在其看来,合法性是国家能力的重要组成部分,它通过观念扩散来改变人们的偏好和价值观,形塑人们的行为,有效降低了意识形态权力的成本,让权力行使更容易,减少政府受到的抵抗。国家能力在本质上被认为是合法性和权力的结合。


第二,国家能力来源于政治精英的投资。这支文献跳出了国家建构理论的束缚。如果说国家建构视角的国家能力研究是方法论上的整体主义,那么政治家能动性视角的国家能力研究则是一种个体主义,强调政治精英的理性行动对国家的形塑,国家能力被认为是作为统治者的政治精英权衡和投资的结果。在新古典政治经济学范式中,政治精英同样是理性人,因而,国家能力并不是自然的产物。面对平民阶级对民主的追求或者说权力资源再分配的诉求,精英阶级选择镇压(专制制度)还是让渡权力(民主制度)取决于镇压和让渡成本的权衡。因此,政治制度的形式(专制还是民主)是政治精英理性选择和投资的结果。如果说阿西莫格鲁和罗宾逊为研究政治精英投资和政治制度形式提供了一个分析框架,但并没有直接涉及国家能力,那么,贝斯利则是沿着政治精英理性选择的路径,进一步回答:为什么统治者有动力来建设和加强国家能力?他认为,国家能力的建立和累积是作为理性人的在任统治精英在一系列的约束条件下,最优化其利益的结果。具体来说,由于国家面临潜在的内外冲突风险、政治稳定的程度、制度的一致性、有无共同利益、经济对自然资源和国际援助的依赖等一系列因素的约束,在任统治精英会根据现期的成本和公共产品的预期收益做出理性决策,即对国家能力的不同方面进行相应的投资。根据国家能力的差异,贝斯利区分了三种国家:“共利国家”(common-interest states)、“特殊利益国家”(special-interest state)、“弱国家”(weak states),弱国家能力和政治暴力正是阻碍欠发达国家经济发展的一个主要机制。


第三,历史遗产对国家能力的影响。在战争和政治精英的分析路径中,已经暗含了国家能力是在历史中累积形成的事实。蒂利、贝斯利、丁塞科等深入国家建构的历史,将“国家能力从何而来”的问题转化为“国家从何而来”,追寻“有效国家”(effective state)的起源。国家能力的不同面向受时空情境的制约,产生于多主体互动过程中,因此,通过回溯政治体制的历史来探索国家能力的起源,有助于发现国家能力的本质。在后殖民国家研究中,由于存在强路径依赖,母国遗留下的制度和社会遗产赋予国家政治经济结构的初始条件,是塑造其国家能力的重要因素,会对新兴国家的建设产生深远的影响,不同的殖民模式在横向上也导致了后殖民国家之间,甚至是国家内部不同地区之间的空间差异。有研究发现非洲殖民时期的税收结构对1960年(新兴国家独立的主要年份)之后近半个世纪国家的汲取能力有重大影响。劳动力储备丰富的经济体税收能力会更强,因为它们从殖民时期继承了官僚制度、强制能力等条件。Chang对比了英国在东亚和非洲的殖民地,发现英国殖民政府倾向于在地方抵抗势力较弱的地方建立严格的殖民管理,而用于汲取地方资源的制度韧性是决定国家能力的重要条件。具有强镇压性和汲取性的殖民模式往往给独立后的政府留下更强大的制度结构,带来更强大的国家能力。


殖民遗产不但具有时间上的存留效应,还导致了空间差异。阿西莫格鲁从人员、基础设施等实体层面考察国家能力,发现哥伦比亚的大量基础设施继承自西班牙殖民地时期,并在区域分布上呈现出较大的差异。这种现象是殖民统治期间地方政府和国家之间的“网络博弈”(network game)的结果:地方政府和殖民母国各自需要把有限的资源的投入到合适的地方,以最大化其收益。戴尔发现越南北部继承了中国古代帝国的官僚制,地方政府和市民社会都更为强大,权力趋于集中;而越南南部继承了高棉王国和法国殖民者的侍从网络,权力关系个人化。由此,越南北部有更高的经济发展、公共物品和再分配水平,但是对外国资本的吸引能力却较差。总之,基于历史遗产的显著作用,影响的延续性和地理空间差异对理解国家能力尤其重要。因此,我们认为国家能力研究的核心正在于其高度的情境化特征,国家能力的概念化必须考虑社会政治体所处的时空属性。


比较作为解释变量和被解释变量的国家能力文献,能够发现国家能力作为解释变量时,很多文献实际是根据国家能力的结果,包括经济后果、政治后果和政策后果等来反推国家能力的内涵,使得国家能力的内涵不明和边界不清,进一步导致国家能力的外延无限扩大。相比之下,国家能力作为被解释变量时,解释国家能力的来源和差异更容易触及国家能力的本质,从而明确国家能力的内涵。但是,由于不能有意识地区别国家权力和国家能力,国家能力的来源在很大程度被混同于国家权力的来源,从而与国家建设理论纠缠在一起,未能发展出一个相对独立的国家能力理论。



国家能力的概念分析框架:基于对迈克尔·曼理论的批判



如前所述,“从结果出发”和“从来源出发”是研究国家能力的两个基本路径,它们仍然没能彻底解决国家能力的理论困境。因此,我们需要从根本意义上重构“国家能力”这一核心概念。下文将对具有广泛影响力的迈克尔·曼对国家权力的讨论进行一个系统性的批判,为后文推出“国家能力”的新和框架奠定部分基础。


毫无疑问,迈克尔·曼对国家权力的讨论的影响是极其广泛的。事实上,自从他的讨论推出之后,绝大部分关于国家权力和国家能力的讨论都是在延展他的讨论。这里要特别强调的是,“权力”(power)是一个更加难以定义的概念。鉴于“能力”(capacity)相对更容易被定义为:“资源”(resource)+“能力”(capacity),我们用“国家能力”替代“国家权力”,除非我们是讨论曼本人的理论。


曼的理论受到韦伯的影响,认为国家权力有专制性权力和基础性权力两个维度。根据曼的国家权力理论,专制性权力实际上是受到社会(无论是现代市民社会还是前现代传统社会)的约束而有所削减的国家权力,社会约束是“国家自主权”(autonomous power)的对立面。当国家权力渗透到社会中时,社会便可以约束、攫取甚至破坏国家权力,削减国家权力的自主性。一部分前现代国家由于国家权力没有深入社会,它们的社会具有高度的自主权。基础性权力则是国家对市民社会的渗透。国家基础性权力的强化表现在国家对“后勤”(logistics)的政治控制上。因此,曼认为一个中央集权国家的体制能力,不管是否“专制”(despotic),都有向社会渗透其权力、让后勤执行其决策的能力,他还将这种能力称为“集体权力”(collective power),即国家与社会的合力。曼进一步认为,增加基础性权力并不一定会增加或减少分配的专制性权力,并提出了四种国家和国家权力的理想型,分别为强专制性权力、强基础性权力的“官僚民主制”(bureaucratic but democratic);强专制性权力、弱基础性权力的“官僚威权制”(bureaucratic and authoritarian);弱专制性权力、弱基础性权力的“帝制”(imperial);弱专制性权力、弱基础性权力的“封建制”(feudal)。


尽管曼的分析框架很有洞见,但仍存在一些缺陷,其中最根本的缺陷就是将国家能力的构成要素与调控因素混为一谈,未能作出明确的区分。在曼的隐喻中,国家权力和国家能力不仅是等同的,而且“国家对社会的渗透”(state’s penetration of society)和自主性就是一种国家能力或国家权力。他的框架忽视了包括军事强制、财政汲取、行政体制、信息决策等国家能力的直接构成要素,并将国家能力的调控因素以偏概全视为国家能力的全部。要理顺这一问题,首先需要回到国家的基本概念,来澄清构成国家能力的本源。本文采用了经曼修正的韦伯的国家定义:国家是一套分化的制度和人事。这个定义表明了国家的集权性特征,即政治关系由中心向外辐射,其控制范围涉及领土上明确划界的区域,国家在这个区域可以通过垄断有形的暴力手段,独自制定具有强制约束力的规则。因此,国家是一个极为特殊且高度复杂的组织。国家必须使用制度(例如法律)或调度下级组织(如官僚机构)来对各种资源进行有效管理,但国家有效管理也受到渗透程度和自主性的中介调控。也就是说,军事强制、财政汲取、行政体制和信息决策是国家能力的直接构成因素,而国家自主性和国家对社会的渗透则是国家能力的调控因素。基于此,我们重构了曼的分析框架。在曼原本的框架中,国家自主性(调控因素)等同于专制性权力,国家对社会的渗透(调控因素)等同于基础性权力。我们认为,专制性权力应该是国家能力的直接构成因素与国家自主性(调控因素)的乘积,基础性权力则是国家能力的直接构成因素与国家对社会的渗透程度(调控因素)的乘积,用公式表示为:

根据曼本人的讨论,除非一个国家能够渗透到其辖域的社会中,否则,这个社会就不能真正约束或攫取国家机器。因此,国家自主性取决于国家对其社会的渗透程度。这种理解进一步支持了我们的观点,即渗透程度和自主性实际上是国家能力的调控因素,而不是两种类型的国家能力或国家权力。如此,我们对曼的理想类型做了以下改进,如表1所示。


表1 作者修正后曼的国家能力分析框架


重塑国家能力概念



基于对曼的国家权力的批判,这里将国家能力定义为国家掌握的物质和意识形态资源以及强制、汲取和行政能力的共同结果。给定国家的意愿,这些资源和能力使得国家得以实现其设定的某些目标。


本文对国家能力的定义包含两方面内容:资源和能力。所谓资源,在概念上是指休厄尔界定的“社会互动中一切可以作为权力来源的要素”,在内容上包括物质资源和意识形态资源。在现有文献中,物质资源几乎是所有国家能力定义中都会包含的内容,意识形态资源则涵盖了曼对意识形态权力的强调,特别是现代国家的意识形态权力。不过,资源和能力并不相同,资源不会自动转化为能力。比如,西班牙在16世纪初征服拉丁美洲后便掌握了大量资源,但它仍然是一个弱国家。从资源和能力维度定义国家能力的优势在于,这个定义是价值中立的,并且避免了将国家能力与其他可能对国家能力和国家绩效产生调控作用的因素混为一谈的问题,比如政体类型、民主程序或意识形态,这些调控因素本身并非国家能力。这是许多学者犯过的错误,包括曼本人。因此,尽管我们可能不得不通过度量国家能力的结果,来间接度量国家能力的某些维度,但必须记住,这些结果是由国家能力和国家实现其目标的意愿共同决定的。因此,不能简单地假设缺乏某种结果,就意味着一个国家缺乏国家能力,因为亦有可能是国家缺少实现这一结果的意愿。从结果来看,国家能力包括基本维度和扩展维度,前者是“国家属性”(stateness/statehood),即合法垄断暴力的强制能力和汲取能力;后者包括政治、行政的各个领域,扩展到国家在各领域中的信息收集、决策以及政策执行。基于此,本文认为国家能力在内容上包含以下四个维度:强制能力、汲取能力、行政能力Ⅰ和行政能力Ⅱ。


接下来,本文对上述四个维度依次进行分析。第一,“强制能力”(coercive capacity)是国家对暴力合法垄断的能力,是国家能力的最基础的维度,也是国家最早形成的能力。除非一个国家垄断暴力,否则它无法做任何其他事情,包括汲取资源。事实上,除非流寇能在领土范围内垄断最低程度的暴力,否则它甚至不能声称自己为国家。强制能力保证了领土范围国家的权威以及国家权力的行使,直接影响国家建设的成败。如果强制能力低下,中央权威就无法在领土范围内提供公共安全和社会秩序,地方势力(如宗族、族群等群体)会让国家的领土性无法百分百实现,这正是欠发达国家陷入不发展泥淖的一个关键因素。强制能力是国家的本质属性和国家权力的直接体现,在国家成为自主组织的过程中起到了关键的作用。强制能力和国家其他能力的关系在于,它保证国家在执行政策、实现目标的过程中免受社会和民众的反对。强制能力为国家能力的其他三个维度奠基,在国家的有效运转中始终存在,尽管并不总是有形地体现出来。军事力量则是强制能力的子集。军队、警察的数量和质量保证社会的正常运转,使国家权力渗透到领土和机构之中,是国家机器的实在化和具象化。


第二,汲取能力是指国家从社会汲取资源的能力,主要是汲取税收的能力,也叫财政能力。它对国家物质资源产生最直接的贡献。如果没有从社会汲取资源的能力,一个国家就无法正常运转。历史经验表明,过去的军事冲突对公共财政的长期影响是根本性的,强大的财政能力是历史带来的最为关键的长期制度变革。财政能力直接关系到公共品供给和转移支付的规模和质量,因此,贝斯利和丁塞科等学者把财政能力视为国家能力的核心。关于财政能力的重要性,主要有两种解释。第一,自利国家假说认为,国家天然就是以扩大税收和利益最大化为目标,统治者有维持统治权力,获取私利的偏好;第二,战争缔造假说,国家具有保全自身,加强军事竞争能力的强大动力,国防是国家必须投入和提供的公共产品。第一种解释主要来自新古典政治经济学文献,以贝斯利为代表,而第二种解释主要来自经济史文献。经济史研究指出,19世纪之前,因为战争失败的惩罚较小,西欧的君主往往会在战争中过度投入,推动了财政能力的提高。随着战争失败的政治成本越来越高,新的统治者继承强大的财政机构时,也希望利用这些机构达到自己的目的,而不是将权力交还给传统精英,形成了累加性的财政能力。战争的军事投入同时驱动了汲取能力的发展和国家建设,是建立在强制能力之上的国家最为根本的能力。不过,尽管财政能力很重要,但我们仍要牢记财政能力必须以强制能力为基础。


需要指出的是,当代金融部门在国民经济中的优势地位日益凸显。国家对金融行业“大开大合”波动治理的目的,在于获得稳定有效的融资。一方面,随着金融化发展,政府与金融的融合度越来越高,金融市场的发展与变化越来越容易影响政府行为;另一方面,在金融化背景下,发展型国家相较以往的互补性减弱,导致国家顶层设计和实施产业政策的能力重组,国家通过财政金融化、外汇储备增长机制、土地金融化等途径实现国家控制和资源动员。换句话说,国家通过政治手段以“规训”资本,并使资本为其所用。同时,“中国式分权”的制度结构给地方政府带来为增长而竞争的财政激励和政治激励,地方政府具有利用金融资源追求经济发展和财政收益的强劲动力。金融无疑在国家汲取资源过程中扮演了重要角色,金融手段在资源调配机制和运作成本与可能获益空间等层面与税收手段互相配合。但是,金融在本质上是财政的补充,是财政能力的调控因素,本身不构成汲取能力的要素。因此,金融能力并不构成国家能力的一个要素。


第三,行政能力Ⅰ,“行政能力”(administrative capacity)的第一个维度关注的是国家运行和管理的能力,包括从上层的官员到下层的普通公职人员在执行规则和提供服务方面的能力,因此,也可以将行政能力Ⅰ称为“递送能力”(delivering capacity)。行政能力Ⅰ的核心是官僚体系的质量,它受制度和政策的影响。为了提供服务,国家需要资源,而获得资源又依赖汲取能力。国家执行其意志首先要依靠制度,尤其是韦伯主义的官僚制(基于能力的、忠诚的、专业化的、与政治绝缘的),后者在合法化国家权威、管理复杂事务和提高效率上起到重要作用。组织体系中的官僚以国家代理人的身份提供公共服务、管制经济活动,凭借一定的技术能力进行数据收集和监督协调,有效地覆盖国家领土和社会群体。但是,仅仅有官僚制是不够的,制度变化缓慢,而政策则必须应现实环境的变化及时做出调整。因此,政策是吸收、减轻短期冲击的重要工具。典型案例如受金融危机冲击的国家会采取多样的应对政策,让国家渡过危机,政策与执行能力之间的调适往往是通过资源的重新配置实现的。


第四,行政能力Ⅱ是“信息决策能力”(information and leadership capacity)。行政能力的第二个维度关注的是国家收集信息和做出高质量决策的能力,其基础是官僚体系的质量和领导质量。本文给出的国家能力的前三个维度是现有文献广泛接受的。但是,仅从前三个维度来定义国家能力是不完整的,第四个维度——收集信息的能力和领导力——同样至关重要。国家领导者是一种拥有巨大政治权力的特殊代理人,他们在经济发展中发挥着极为关键的作用。除非中央政府能够制定基本正确的国家政策并推动制度变迁,否则处在下级政府的公职人员将在经济发展中无能为力。因此,领导力必须是国家能力的重要构成,对处于变革时代,民主制度还不够完善的发展中国家来说尤其如此,如新加坡(李光耀)、韩国(朴正熙)和博茨瓦纳等国家及其领导者。



与此同时,即使是一个明智的领导人也必须依靠高质量的信息来做决策,这些信息只有具备相当能力的官僚机构才能获得。事实上,一个国家要正常运作,地方官员和下层公职人员必须有收集信息并依此做决策的能力。不可忽略的是,埃里克·诺德林格指出,国家做出的决策是具有私人偏好的官僚所组成的合力,故而让官员克服私利,达成集体行动,是对国家执行能力的内在要求。曼瑟·奥尔森提出,包含意识形态和制度的选择性激励是维持集体行动的重要条件。在现代国家官僚体系中,信息收集机构在功能和结构上与那些执行规则或提供服务的机构明显不同。因此,虽然第三和第四个维度的国家能力都主要以官僚机构的质量为基础,但国家既可能在这两个维度上都具有较强的能力,也可能在其中一个甚至两个维度上能力较弱。这意味着,应当将行政能力的两个子维度分开,而非将它们合并在官僚能力或基础性权力之下。


近年来,随着公共卫生危机在世界范围内的扩散,国家能力研究逐渐进入公共管理领域,在国家能力与政府能力被等同起来的同时,行政能力的子类得到了详细阐释,甚至有独立而出的趋势。最典型的便是“信息能力”(information capacity),即国家收集、处理、保存关于社会、人口和领土相关信息的能力,体现于人口普查、统计年鉴、人口与选民登记、政府的统计机构等。针对信息能力的本质有两种理解,一种认为,有用的信息提升社会的“可读性”(legibility)——帮助国家理解和监管社会行为,抑制搭便车现象的出现,从而进一步增强国家汲取税收的效果,并维护社会秩序;另一种则认为,信息支撑着国家的各种行动,是执行的基础,比如找到政策执行的对象——获取产业信息以促进经济发展,了解社会需求以投送公共服务,而国家收集信息的基础是领土延伸的广度,而不仅是中央政府的资源。这一观点甚至可以追溯至曼在《社会权力的来源》中对基础性权力的阐释。信息能力是行政能力下属的多种功能(如公共服务投送等)的基础保障,同时也是国家强制实施的一种功能,和税收汲取类似。在互联网和大数据盛行的当代,信息的作用越来越强,信息能力的研究充实了国家能力中行政能力维度。无论上述哪一种观点,都与国家能力的动态演化密切相关。


本文提出的国家能力概念框架弥补了现有理论的不足。对于经济学文献,贝斯利回答“国家做什么”的问题,根据国家功能将国家能力分解为财政、司法(法治)和军事能力三个维度。其中,军事能力和财政能力与本文提出的强制能力和汲取能力类似,法治能力则是本文行政能力的构成部分。因此,我们的概念在内容上覆盖了贝斯利的定义。但是,我们的定义与贝斯利亦有不同。第一,贝斯利忽视了国家信息能力相关文献的洞见,本文则在行政能力的第二个维度捕捉到了这个要点。第二,本文在行政能力的第一个维度覆盖了贝斯利的司法(法治)能力,但我们不建议使用这个概念,因为法治能力并不能构成一个分析性概念。所谓法治能力,其实是制度与“管理”(administration)叠加的能力。制度决定能力,但制度本身不是能力。所谓产权保护、合同执行就是制度和管理的范畴。在制度与经济发展的因果链条中,国家能力通常承担中间机制的作用,比如,政治制度通过国家能力影响经济增长。


在政治学文献中,福山对国家能力的解释有一定代表性。福山承袭曼的基础性权力,对韦伯式的民主程序、作为资源的能力和国家自主性的探讨具有启发意义,但他对国家能力的理解十分令人困惑。他将能力和自主性作为国家能力的衡量标准是存在问题的。国家自主性通常是指国家在制定政策时所享有的自由,它通常被认为是一个特定的概念,在特定领域中度量国家自主性即使并非不可能,也一定是非常困难,无法对其进行整体度量。国家自主性实际是一种由社会力量决定的制度结果,因此它与国家能力明显不同,它并非国家能力的构成,而是国家能力的调控因素,所以福山的论述引起了概念上的混乱。除此之外,福山还将治理定义为“政府制定和实施规则、提供服务的能力,无论其是否施行民主”,这就混淆了国家能力和国家治理质量。在概念上,治理质量是指政府政策和行动在促进集体利益方面的有效性,是国家行使权力和能力的质量。因此,治理质量也是国家能力的结果,如同经济发展是国家能力的历史累积结果一样。总之,贝斯利和福山对国家能力的解释都存在不足之处,而本文提出的国家能力概念能够很好地进行弥补。


国家能力的四个维度均由一国的制度和政策决定。在本质上,国家能力是多维度、多层次、多因果、以及累积/历史的,因此,也是动态和演化的。如图1所示,国家能力的每个维度都相互关联,并受到其他维度的影响。在图1中,单向箭头抓住了关键概念,即当我们分析国家能力时,必须将各种要素划分成不同的层次,才能理解各要素和各层次之间可能的关联。国家能力发挥作用是一个递进性的过程,即强制能力传递到汲取能力,进而产生不同层次的结果。双向箭头表示的则是不言自明的事实,即在现实世界中,处在不同层次的要素和结果将会互相影响。实线箭头表示影响是更强和确切的。虚线箭头则表示影响是相对弱和不确切的。比如,强制能力对汲取能力是确定的,而汲取能力对强制能力的反作用则是相对不确定的。



国家能力的测度


在操作层面,准确测量国家能力并非易事。从现有文献看,很多实证研究都是用“代理变量”(proxy)来测量国家能力,而非直接测量。总的来说,代理变量分为单一指标和复合指标两类。第一,在单一指标的度量分析中,某一个特定的维度(如税收能力或信息能力)被认为对国家能力起到了关键的支撑与连结作用;或考虑到多个维度之间相互依赖的关系,国家在它们的协同作用下得以履行更广泛的职能。这个思路的代理变量指标来源有两个,一个是来自各国统计数据的客观指标,例如人均GDP,政府税收收入,军队规模与质量,公共产品提供的数量等;另一个是由跨国调查和专家打分带来的主观指数,如“政体指数”(Polity),PRS和ICRG中的官僚制的质量腐败指数、法治指数、发展指数(WDI)等。这些主观的指数有很多几乎不可避免的缺陷,但仍然有一定的参考价值。第二,采用复合指标。常见的做法是先根据所关注的议题来区分国家能力的维度,在综合既有文献中对该维度的测量后,通过主成分分析、贝叶斯潜变量分析等方法,计算出包含上述维度的国家能力指标。本文对基于单一指标和综合指标度量国家能力的代表性文献进行了整理,如表2所示。


图1 国家能力的诸维度之间的层次及因果关系


严谨的概念界定是国家能力度量的前提。如果缺乏适当的概念界定,单独或复合地度量国家能力的不同维度具有误导性,即使采用了潜变量或因子分析的研究方法也是如此。而目前存在的国家能力的测量体系几乎都没有建立在一个好的概念分析上。因此,目前几乎所有的关于国家能力的数据集都是存在着诸多问题。据此,我们认为,几乎没有一个现成的关于国家能力的数据集能够直接被拿来在实证中使用。


例如,亨德里克斯通过潜变量确定了国家能力的三个维度,分别是理性−合法权威、食利阶层专制主义(对商品出口的财政依赖)和新世袭主义。然而,他的研究缺乏概念基础,因此度量是无效的。依据本文的概念辨析可以发现,他度量的并非国家能力,而是国家能力与政治体制、国家−社会关系的混合物。杰西卡·福廷建构了适用于后共产主义国家的测量指标,用腐败程度、基础设施、产权保护、税收汲取、契约执行五个指标集合成一个专属于该地区的国家能力指数,考察了转型之后东欧国家的发展结果。他没有使用明确的维度来建构国家能力概念,而是基于案例的经验证据考察国家能力应该如何测量。同样的问题,还出现在汉森和西格曼的研究中,尽管他们声称将国家能力狭隘定义为“国家机关有效实现官方目标的能力”,但实际的测量指标来自大量数据集。这些研究用多元潜变量处理的技术手段取代了概念化的工作。


表2 基于国家能力分解后的维度设计的当代国家能力测量指标


迄今为止还没有研究能够揭示国家能力与经济、政治和社会结果之间一致和稳健的关系。一个可能的关键原因就是在处理这些模糊的概念时,存在概念混淆、理论不足和度量上的缺陷。本文认为在明晰了国家能力的概念基础上,度量国家能力的唯一可行方法是将国家能力分解,并在合理的概念化基础上分别度量每个维度。概括来说,第一,对于国家的强制能力,有两个度量指标:警察和军队相对于人口和领土的规模。社会政治是否稳定并非度量国家强制能力的可靠指标,因为它是国家能力和其他社会经济条件的综合结果。第二,国家的汲取能力,税率,即税收收入占国民生产总值的比重,是一个有效的测量指标,但并非最理想的指标。更为精细的度量指标可以用所得税、财产税和消费税占国家税收收入的比重等。第三,直接度量行政能力是非常困难的。行政能力的第一个维度,即递送能力可以考虑使用两种可能的替代指标:在关键基础设施(如公路、铁路、机场、学校)和教育方面的投资。但值得注意的是,应当谨慎看待这些替代指标,因为它们与经济绩效高度相似,并且只是部分地由国家能力决定。除国家能力外,它们还受到国家意图和意愿的影响,但我们无法直接度量一个国家在提供基础设施和公共服务方面的意图或意愿。第四,行政能力的第二个维度信息能力,可以通过一国实施人口普查和收集地方信息及数据的频率和准确性来度量。早期研究发展的文献曾使用一国的邮局数量作为有效的度量指标。


必须承认,当前国家能力从概念化到操作化之间还存在多个方面的张力:第一,理论上构建的国家能力维度常常不能在实证上用相应的指标来测量,实证上的测量指标也无法直接指涉国家能力的强弱。以强制能力为例,既有研究中多用军事支出和军队规模来进行测量。这只能说明国家镇压的能力,而不能说明国家在领土范围内有效的军事控制,后者高度依赖于政治忠诚和地方的有效治安等因素;一个弱小的国家也很可能会出于防范未来的军事竞争和领土威胁而进行军事投入。第二,用复合指标来测量国家能力时,如何在理论(国家能力的本质、维度划分和来源/结果)上解释得通,多个因子之间在理论上是否具有逻辑关系?第三,有许多变量和指标用于测量“国家能力”,确立它们之间的关系是非常困难的,很可能带入竞争性解释。比如,用腐败指数和人均GDP来测量执行能力中的官僚制,前者是制度导向,强调国家机器本身运转的质量;后者是结果导向,用制度的社会经济后果来倒推国家能力。很显然,这两种测量方式会产生完全不同的因果机制。因此,要避免为了满足理论假设而刻意选择某种测量指标,这对研究者在不同测量指标中进行取舍提出了较高的要求。


当前的问题不仅在于测量指标的选择,更在于如何架起概念化与研究情境之间的桥梁,国家能力的测量高度依赖理论概念和理论假设两者的统一。由于国家的实际表现与国家能力之间关系随着时间变迁而不断动态演化,因此,测量指标也会因时代而变。在未来的研究中,应该提高国家能力测量的效度检验意识,尤其是“概念效度”(construct validity)和“法则效度”(nomological validity)。概念效度是指实证模型中的变量要恰当地代表理论概念,与国家能力的内涵、维度这些受研究问题和情境决定的概念化内容相符合;而法则效度是指在操作化后,用于测量国家能力的指标是否依然符合研究者提出的概念之间的因果假设。



总结与讨论


作为国家理论中流行的概念,“国家能力”的讨论来源于国家自主性、国家权力和国家建构等经典议题。然而,相比于经验研究的井喷之势,国家能力在理论上进展缓慢。由于理论薄弱,当前的国家能力经验研究存在诸多问题。因此,本文的定位是一篇理论反思型文章,弥补当前国家能力理论研究的匮乏。


本文首先从国家能力作为解释变量和被解释变量两个方面,评述了国家能力的来源/差异和国家能力的结果两大脉络的代表性文献,呈现了国家能力的全景式鸟瞰。已有文献在用国家能力解释经济后果、政治后果和政策后果时,由结果反推国家能力内涵,导致国家能力的概念区分失效,国家能力以“国家+X能力”的形式无限延展。在解释国家能力的来源和差异时,战争缔造论、政治精英投资论和历史遗产论从不同侧面触及了国家能力的不同维度,其讨论更接近国家能力的内涵。但由于不能区分国家权力和国家能力,仍然不能提出一个分析性的国家能力概念。


本文通过批判和发展迈克尔·曼的国家权力理论,基于资源和能力重构了国家能力的概念结构——国家能力有四个维度,分别是强制能力、汲取能力、行政能力I(递送能力)和行政能力II(信息决策能力)。这一概念结构不仅符合分析性概念要求的基本层面、区分层面和操作层面,还超越了著名经济学家——贝斯利的国家能力理论,也超越了著名政治学家——福山的国家能力理论。在操作层面,国家能力的测量必须以清晰的概念化为前提。问题不仅在于测量指标的选择,更在于如何架起概念化与研究情境之间的桥梁。因此,国家能力的测量需要概念和理论的统一。本文提出的国家能力四个维度的测量指标,可以为今后的实证研究提供参考价值。


本文对国家能力的未来研究带来多重启示。第一,国家能力的经验研究需要基于概念的明晰化。概念明晰是概念的基础层面,只有概念明晰,才有可能满足概念的区分层面,即确定外延。如果没有坚实的概念和理论分析,实证研究的价值就是可疑的。第二,在审视国家能力的结果这支文献时,我们发现许多实证研究都支持国家能力的积极效果,如国家能力越强,经济发展水平越高。这个结果与发展型国家理论不符,国家能力越强并不必然带来高经济增长,还取决于其他因素的配合,比如国家自主性的嵌入。因此,国家能力的结果文献很可能存在样本选择偏误问题,即只纳入了正面的样本,忽视了负面的样本。针对这一问题,半负面案例是能够应用于国家能力研究的案例比较方法。半负面案例的研究重点在于探问具有相似初始条件和相似机制的案例为何在不同的调控变量下导致结果不同,从而确定某项机制的存在,判断条件的充分/必要性。它能够通过案例比较的反事实逻辑来实现过程的理论化,包括控制和解释中间过程,探索机制冻结的结果,阐明因果之间的中间机制,兼顾研究的内部效度和外部效度。半负面案例既能够深入到案例之中厘清国家能力的具体作用机制,回避量化研究中测量的困难,也能够借此机会完成系统的概念化工作,比较国家能力和其他竞争性解释的关系,避免与其他因素相混淆。第三,因为“能力”本身的模糊属性,国家能力的内涵高度依赖于国家能力的区分层面,清晰的维度区分能为后续的操作化工作提供便利。本文认为,国家的重要能力是其在特定的时空条件、社会政治背景和技术条件下选择投入特定维度的能力,并随时做好调整的准备,更直白地说就是国家与时俱进,做出长远考虑的能力。从社会演化的视角来看,国家能力处在不间断的演化进程中,这要求把国家能力的时空属性纳入考虑。人类往往出于解决特定问题达成特定目标而萌生观念,演化理论的这一重要前提也和国家自主行为高度契合。在多维度的社会权力的作用以及技术、战争等因素的影响之下,物质和观念的交互作用将使得国家行为的目的、手段和资源在人工的“变异−选择−遗传机制”中产生与发展。


〔本文获教育部人文社会科学基金青年项目(21YJC790033)、中央高校基本科研业务费专项资金(20720221030)资助,高岭为本文通讯作者〕



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