曹正汉 郑翔益:中国公共事务治理能力的强与弱

选择字号:   本文共阅读 4392 次 更新时间:2023-07-16 20:01

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曹正汉   郑翔益  

【内容提要】 当代中国拥有强大的国家能力,但是,在公共事务上,不同领域的治理能力有明显的强弱差别。本文发现,治理能力强的领域,通常具备两项条件,一是采用地方分权,一是鼓励社会参与;反之,治理能力弱的领域,通常限制社会参与,或者,既实行中央集权,又限制社会参与。其原因是,公共事务治理需要协调中央政府、地方政府与社会三者之间的关系,特别是需要协调三者之间的目标冲突,其主要的协调机制即“纵向约束机制”,只有在地方分权和社会参与的条件下,才能有效地发挥作用。

【关键词】 国家能力,公共事务治理能力,地方分权,社会参与

一、导论

中国有强国家的传统,在当代形成了强大的国家能力(state capacity)(福山,2014,2015;赵鼎新,2022)。然而,在公共政策制定领域,国家能力强常常被理解为公共事务治理能力也强,所谓“集中力量办大事”。①当然,国家能力强,意味着国家(state)实现自己的目标,实施自己的政策之能力强。但是,公共事务治理是社会共同体的事业,不只是国家的事业,因此,不应只考虑国家的目标,还应考虑社会的目标和地方的目标,需要兼顾多种目标的协调和平衡。从这个角度来看,强大的国家能力,是否意味着公共事务治理能力也很强,则是理论上需要回应的一个问题。

事实上,学者们已经指出,中国公共事务治理能力在不同领域有强弱差别。经济学家让·德雷兹(Jean Drèze)和阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)指出,改革开放前,中国在扶贫,降低婴儿死亡率,提高人均预期寿命等方面明显优于印度,预防大饥荒的能力却比较脆弱,而印度自独立以来从未发生过大饥荒(Drèz and Sen, 1995,1998)。周黎安也指出,改革开放后,中国在经济发展、高铁建设、精准扶贫等领域治理能力较强,在食品安全、医疗、教育等领域却问题重重,治理能力较弱(周黎安,2014,2022;周黎安,2017:360-367)。关于此种强与弱的形成原因,现有理论文献主要从两个视角进行考察,一是国家与社会的关系视角,二是中央与地方的关系视角。

国家与社会的关系视角,就是认为公共事务治理不只是国家单方面的行动,还有社会行动者(包括市场行动者)的参与,因此,包含着国家与社会的互动过程。这种互动过程涉及三种机制——行政机制(bureaucratic mechanism)、社群机制(community mechanism)、市场机制(market mechnism)——的交互作用。此种交互作用方式,特别是社群机制和市场机制能否有效地发挥作用,决定了公共事务治理的成效(斯科特,2019;顾昕,2021;Torfing, et. al., 2012)。从这种视角来看,中国公共事务治理能力的强与弱,主要取决于两个因素:一是国家的目标与社会的目标是否一致,二是国家是否限制社会参与。在国家的目标与社会的目标一致的领域,由于国家能力强,公共事务治理能力通常也较强;在国家的目标与社会的目标不一致的领域,国家能力强意味着国家压制社会的能力也强,因此,社群机制和市场机制难以有效地发挥作用,公共事务治理能力反而较弱。此外,当国家能力一定时,在国家鼓励社会参与的领域,公共事务治理能力较强;反之,在国家限制社会参与的领域,公共事务治理能力则较弱(Drèze and Sen, 1995,1998;斯科特,2019)。

中央与地方的关系视角,是把公共事务治理视为中央政府与地方政府的互动过程,因此,中央与地方的关系特征决定了治理能力的强与弱。周黎安以行政发包制为基础,提出国家治理能力分析理论(周黎安,2014,2022;周黎安,2017:360-367)。周黎安认为,所谓“国家治理能力”,主要是指国家在公共事务上的治理能力,其强弱取决于行政发包和晋升竞争这两种制度的配合程度(周黎安,2017:360-367)。在这个基础上,周黎安从两个维度进一步考察“行政发包制所对应的国家治理能力”,一个维度是发包方对承包方的激励强度,另一个维度是发包方和承包方的基础能力,其结论是,在激励强、基础能力也强的公共事务上,国家治理能力较强,反之,治理能力较弱(周黎安,2022)。

当然,上述两种视角各有其洞察力和解释能力,但是,也有局限之处。国家与社会的关系视角未考虑国家的内部结构,特别是未考虑中央与地方的关系。因此,关于国家的目标,主要是指中央政府的目标,忽略了地方政府的目标,也忽略了地方政府对中央政府实现其目标的影响。此外,关于国家对社会参与的限制,有可能是中央政府的限制,也可能是地方政府的限制,其结果是有差别的,国家与社会的关系视角未能区分此种差别。

中央与地方的关系视角,偏重于从国家的目标来看待公共事务治理能力,相对忽略了社会的目标,或者说,它隐含着假定国家目标与社会目标是一致的。周黎安从行政发包制出发分析国家治理能力,分析的是中央政府作为发包方,激励和监督地方政府完成承包任务,实现中央政府设定的治理目标之能力(周黎安,2014,2022;周黎安,2017:360-367)。此种意义的国家治理能力,实际上接近于“国家能力”,而与包括社会目标在内的公共事务治理能力有差别。例如,在周黎安的理论中,把计划生育和疫情防控视为国家治理能力强的两个典型例子(周黎安,2022;周黎安,2017:361),但是,如果我们考虑在这两个领域,中央政府的目标与社会目标之间的冲突,以及中央政府或地方政府对社会参与的限制,这种观点能否成立,就值得商榷。

因此,考察中国公共事务治理能力的强与弱,常常需要把上述两种视角结合起来。然而,如何整合这两种视角,则是学者们尚未论及的问题。本文的目的是,提出整合上述两种视角的一种方法,即以中央、地方与社会的关系为分析框架,并引入纵向约束机制的作用,形成“中央、地方与社会的关系视角”。在以下部分,本文首先提出中央、地方与社会的关系视角,从这个视角考察公共事务治理能力的含义,并与国家能力相比较。然后,本文指出中央、地方与社会三者之间,主要依赖一种协调机制,即“纵向约束机制”,并分析此种机制发挥作用的条件,据此推断公共事务治理能力的强与弱。在此基础上,本文将考察四个典型案例,检验理论推断的解释能力。最后是结论与讨论。

二、公共事务治理能力

(一)中央、地方与社会的关系视角

公共事务是社会共同体的事务,不只是国家的事务。就全国来说,社会共同体有中央政府和地方政府,还包括全国人民和各种社会组织所组成的“全国社会”。就一个地区来说,社会共同体有地方政府和地方社会,同时,中央政府也是其中一个组成部分,因为中央政府既是地方政府的监督者,也是地方社会所遵循的全国性法律的制定者和实施者。因此,社会共同体无论是全国意义的,还是地方层面的,都包含三类主要的行动者,即中央政府、地方政府和社会。所谓“公共事务治理”,是社会共同体的三类行动者为了实现共同目标和各自目标,所展开的互动过程。从这个事实出发考察公共事务治理,把它视为中央政府、地方政府与社会的互动过程,从而把中央、地方与社会的关系视为影响公共事务治理能力的主要因素,即是本文所指的“中央、地方与社会关系的视角”(曹正汉,2022)。

具体而言,中央、地方与社会的关系视角,是基于中国公共事务治理的两个特点,所建立的一种分析方法。一个特点是,从中央与地方关系来看,无论是全国公共事务,还是地方公共事务,其通常都不是由中央政府或地方政府单独承担治理责任,而是由中央政府和地方政府共同参与,都涉及中央与地方的互动关系。对于全国公共事务,这一个特点表现为,中央政府常常要求地方政府承担相当大的治理责任;对于地方公共事务,则表现为中央政府掌握着监督权,承担着监督责任,地方政府在中央政府的监督之下,开展治理工作(曹正汉、钟珮、聂晶,2021)。另一个特点是,从国家与社会的关系来看,即使国家无视社会的存在,也无法把社会完全排除在公共事务治理过程之外,社会和每一个个体将按自己的方式对国家的行为作出反应,或主动地,或被动地参与治理过程,并影响治理结果。斯科特(James C. Scott)曾指出,20世纪国家推行的许多大型社会工程,最终都失败了,原因就是国家无视“社会”的存在,而社会却以自己的方式作出反应。所以,斯科特说:“他们(国家)忘记了社会工程最重要的因素:它的效率依赖于真正的人类主体的反应和合作。”(斯科特,2019:305)。把上述两个特点结合起来,我们可以说,中国公共事务治理,既是中央政府与地方政府的互动过程,也是国家与社会的互动过程,总之,是中央、地方与社会三方的互动过程。

(二)公共事务治理能力

从中央、地方与社会的关系视角来看,公共事务治理涉及中央政府、地方政府与社会三方目标(当然,社会内部还包含多元化的利益和目标),各方目标可能不尽一致,甚至有冲突。因此,公共事务治理能力不是指中央政府或地方政府实现自身目标的能力,而是指社会共同体在公共事务上达成共识和实现共同目标,同时又兼顾各方利益和各方目标的能力。换言之,公共事务治理能力是指中央政府、地方政府和社会围绕公共事务治理,通过各方参与和协调,在政策目标上达成共识的能力,以及在政策制定和执行过程中,兼顾各方利益、协调各方目标冲突的能力。

对于上述意义的公共事务治理能力,本文通过一个简化的例子说明其涵义。“城市街道照明”是一项常见的地方公共事务,中央政府、地方政府和社会在目标上就有所差别。相对而言,中央政府看重地方社会治安,明亮的灯光有利于降低城市犯罪率,所以,在制定街道照明标准时,倾向于把“灯光明亮”作为主要目标。地方政府既看重社会治安,也看重城市形象,在进行灯光工程的设计和建造时,倾向于把“绚丽璀璨”的夜景作为首要目标。地方社会的目标是多元化的,既包括适度的灯光明亮和绚丽璀璨,也包括不影响沿街居民睡眠,还包括节省灯光成本等。三方目标有共同之处,但是,又不尽一致。过于“灯光明亮”,或过于“绚丽璀璨”,都可能与居民的“不影响睡眠”相冲突,也与纳税人的“节省灯光成本”相冲突。所以,围绕“城市街道照明”这一公共事务,社会共同体的治理能力不是指单纯实现“灯光明亮”的能力,也不是指单纯实现“绚丽璀璨”的能力,而是指实现适度的灯光明亮,同时,又兼顾和平衡三方目标的能力。

(三)公共事务治理能力与国家能力的关系

上述意义的公共事务治理能力,与国家能力高度相关,但是,也有重要差别。当然,国家能力的含义与国家承担的职能相关。随着现代国家职能的扩大,国家能力的含义也在发生变化,其与公共事务治理能力的差别变得逐渐模糊(Berwick and Christian, 2018)。但是,就其核心含义来说,国家能力是指国家(包括中央政府和地方政府)对社会实施其政策、贯彻其意图的能力,也就是实现国家自己目标的能力,特别是实现中央政府的目标的能力(Mann, 1988; Evans and Skocpol, 1985; Migdal, 1988:1-3)。此种含义正是学者们认定中国国家能力强的主要标准,本文也是在此种含义上使用“国家能力”这一概念。公共事务治理能力,如前所述,则是指社会共同体所表现出来的治理能力,国家能力只是其中一个影响因素,尽管是一个非常重要的影响因素。两种能力之差别,主要体现在以下两个方面。

第一,两种能力所对应的目标有差别。国家能力所对应的是实现国家的目标,特别是实现中央政府的目标。公共事务治理能力所对应的,不仅仅是实现中央政府的目标,还有地方政府的目标和社会的目标。当三方目标接近于一致时,国家能力接近于公共事务治理能力。但是,当三方目标不一致时,特别是中央政府的目标与社会的目标存在冲突时,此种冲突越大,国家能力与公共事务治理能力的差别也越大。在这种情况之下,如果社会参与又受到中央政府或地方政府的限制,那么国家能力越强,也就越不利于在中央政府的目标与社会的目标之间进行协调和平衡,因此,公共事务治理能力可能越弱。

第二,两种能力所依赖的基础有差别。国家能力以国家权力为基础,在此基础上,它依赖于国家汲取资源和控制资源的能力(Mann, 1988,1993)。公共事务治理能力固然与国家能力紧密相关,但是,它还依赖社会参与的作用,依赖在中央政府、地方政府与社会之间展开协调和合作。因此,衡量公共事务治理能力,我们不仅要考虑国家能力,还需要考虑社会参与的条件,考虑在中央、地方与社会之间,展开互动和协调的机制与条件。这意味着,公共事务治理能力受到中央、地方与社会三者关系的影响,如果三者关系有利于三方协调和合作,则治理能力较强;如果三者关系不利于三方协调和合作,则治理能力较弱。

总之,公共事务治理能力受多种因素影响。其中,一个重要的影响因素是中央政府和地方政府制定政策、实施政策的能力,即国家能力。另一个重要的影响因素是地方分权程度,它影响到公共政策能否适应地方的具体情形,能否考虑地方利益,地方政府能否有适当的灵活性。第三个影响因素是社会参与,表现为社会的诉求能否进入中央和地方政策制定过程之中,社会各方的意见能否得到中央政府或地方政府及时回应,等等。因此,公共事务治理能力受国家能力的影响,也与地方分权程度和社会参与有关,还与社会参与通过何种机制发挥作用有关。

三、中央、地方与社会之间的协调机制

公共事务治理所涉及的治理机制主要有三类,分别为行政机制、社群机制和市场机制(顾昕,2021;Torfing,et. al., 2012)。行政机制是指政府通过自上而下的命令、控制、监督、考核等方式,确定治理目标和实现治理目标。社群机制是社会自发地通过互助、合作等方式,达成共识,解决公共事务治理问题,或者参与治理过程。市场机制是各个行为主体通过市场交易、市场竞争和自由选择等方式,提供和分配公共服务。当然,这三种机制常常需要相互嵌入、协同运作,才能有效地解决公共事务治理问题。然而,在某些条件下,这三种机制也可能相互干扰,甚至一种机制压制另一种机制的作用,从而导致对某一方或各方不利的结果。本文要指出的是,在中国,这三种机制能否相互协同地发挥作用,依赖于一种协调机制,即中央、地方、社会三者之间的协调机制,所谓“纵向约束机制”。

(一)纵向约束机制

在一国内部,对权力的约束有两种基本方式,一是横向约束,一是纵向约束。横向约束是指在同一级政府内部,通过权力横向分立,如立法权、司法权和行政权分立,在平行的权力主体之间形成相互制约的关系。纵向约束是指在中央政府、地方政府和社会之间,通过权力和责任的纵向划分,形成一定程度的相互约束关系。此种纵向的相互约束关系,包含着对中央政府和地方政府(特别是对地方政府)权力的某种约束,即本文所指的“纵向约束机制”(曹正汉,2021a)。

在中国,由于各级政府的权力原则上都是一元化的,不存在严格意义上的横向分立,因此,在中央、地方与社会之间可能建立起来的协调机制,主要是纵向约束机制。具体而言,对于一项公共事务治理,如果中央政府主要承担监督(或统筹)职能,地方政府承担主要的治理职责,社会组织和民众能够参与治理过程,行使问责权利,也就是形成“中央监督(或中央统筹)、地方治理、社会问责”的治理模式,那么,就在中央、地方与社会之间引入了纵向约束机制(曹正汉、钟珮、聂晶,2021)。

当然,在“中央监督、地方治理、社会问责”的治理模式中,纵向约束机制的有效性,对于中央政府和地方政府来说,有着显著差别;对于地方政府而言,因为有中央政府监督,其约束作用可能相当有效;但是,对于中央政府来说,由于不存在更高的监督实体,其约束作用就非常有限。不过,这一缺陷并不是绝对的,通过引入地方政府层级,可以在一定程度上弥补这一缺陷。例如,引入省和县两级地方政府,相应地,中央、地方与社会的关系,也就变成了中央、省、县和社会四者之间的关系。在这四者的关系之中,如果由省级政府承担一省公共事务之统筹和监督职能,同时向县级政府下放治理权,那么,纵向约束机制既存在于中央、地方(省和县)与民众之间,也存在于一省之内,即存在于省、县与社会之间。在一省之内,因有中央政府作为更高的监督者,纵向约束机制更易于发挥作用。由于中国地域辽阔,地区差别大,绝大多数公共事务都可以采用按省分权和分省统筹的办法进行治理,因此,纵向约束机制具有相当的灵活性和适应性,中央政府通过下放权力和适当划分地方政府层级,能够在一定程度上解决自身缺乏有效约束的问题。

(二)纵向约束机制的运作条件

当然,上述治理模式和纵向约束机制之形成,需要具备若干条件。第一项条件是中央政府需具备监督和考核地方政府的能力,包括制定政策目标和考核标准,以及组织实施的能力,也包括获得相关信息的能力。第二项条件是地方政府具备承担相应的治理职责的能力,包括开展治理工作所需的组织能力和技术能力,也包括必要的社会管理和社会协调能力等。这两项条件都是指国家能力。学者们通常认为,当代中国具备此种国家能力,也就是说,中央政府和地方政府通常具备这两项条件。除此之外,纵向约束机制之发挥作用,还需要具备两项重要条件,一是地方分权,一是社会参与,而这两项条件可能是不具备的,或者说,不是每一项公共事务都普遍具备的。

地方分权这一项条件,需要区分地方公共事务和全国公共事务,分别予以讨论。在地方公共事务上,地方分权是指治理权归属地方政府,而且,尽可能下放给县级政府,中央政府和省级政府主要行使监督职责。在全国公共事务上,中央政府需要承担必要的统筹职能,在此前提之下,地方分权是指,对于无需全国统一的治理环节,治理权应下放给地方政府,对于需要应对国家目标与社会目标冲突的治理环节,治理权则还应下放给县级政府。

社会参与这一项条件是指,社会(包括民众、专家和各类社会组织)作为公共事务的受益者或受影响者,不是被动地接受政府单方面的治理行动,而是能够参与治理过程。此种社会参与包括三个方面:第一,在公共事务决策和公共政策制定过程中,社会诉求能够得到充分表达,也能够进入政策议程;第二,在公共事务治理过程中,民众参与监督政府工作,对政府的不当行为提出批评或投诉,约束政府机构和工作人员的行为;第三,对公共事务治理的结果能够作出评价,并促使政府对社会评价作出回应。当然,社会参与还需要具备相应的信息条件,包括公众获得信息和反馈信息所需的条件。许多公共事务信息掌握在政府和专业机构手中,需要政府和专业机构公开信息,也需要专家解读信息,公众才能知情和理解。因此,公众获得信息所需的条件,首先是政府信息公开;其次是允许专业机构和专家向公众发布必要的信息,并对信息进行解读;再次是允许公共媒体报道相关信息,为专家发布信息和解读信息提供公共渠道。公众反馈信息所需的条件是,政府需要设立与社会沟通的多种渠道,建立与社会互动的信息平台,并为公众反馈信息提供技术支持。

总之,对于一项公共事务治理,如果具备上述四项条件,纵向约束机制就能较有效地发挥作用;反之,其作用就受到限制,甚至难以发挥作用。因此,依据这些条件,特别是依据地方分权和社会参与这两项条件,可以推断公共事务治理能力的强弱状况,这是下一部分讨论的主题。

四、公共事务治理能力的强与弱:理论推断

在前述四项条件中,由于前两项条件通常是具备的,因此,影响公共事务治理能力的强与弱,主要是后两项条件即地方分权和社会参与的具备程度。所以,我们采用的推断方法是,对于一项公共事务治理,首先依据是否具备地方分权和社会参与这两项条件,对中央、地方与社会的关系进行分类;然后,依据中央、地方与社会的关系类型,分析纵向约束机制的有效性,从而推断该项公共事务治理能力的强弱状况。

(一)中央、地方与社会的关系类型

一项公共事务治理,地方分权和社会参与这两项条件,通常不是表现为绝对的具备,或绝对的不具备,而是表现为程度的差别。为了简化分析,我们把两项条件之具备程度,简化为两种水平或两种状态:对于地方分权,简化为分权程度较高和较低两种水平;对于社会参与,简化为两种状态:政府鼓励社会参与和政府限制社会参与,前者意味着社会参与的障碍较少,参与程度较高,后者意味着社会参与的障碍较多,参与程度较低。

作上述简化之后,按地方公共事务与全国公共事务分别考察,上述两项条件的变化在逻辑上共有八种组合,其对应的中央、地方与社会的关系也有八种类型。不过,在这八种类型中,有两种类型在现实中很少出现,可以忽略不计。这两种类型都是对应于地方公共事务。在地方公共事务上,中央政府是监督方,治理权通常都在地方政府手中,治理责任也由地方政府承担,即地方分权程度通常较高。因此,我们可以忽略地方分权程度较低这种情况,其对应的两种组合也可忽略不计。所以,常见的和重要的中央、地方与社会的关系只有六种类型,其中,地方公共事务有两种,全国公共事务有四种(见表1)。

在表1中,关于社会参与这一项条件,我们需要说明两点:第一,“鼓励社会参与”首先是指中央政府鼓励,其次是指地方政府鼓励。在中央政府鼓励的条件下,地方政府也应鼓励,至少不能公开限制社会参与;反之,如果中央政府不鼓励,地方政府也不能公开鼓励,社会参与事实上受到某种程度的限制。第二,“限制社会参与”有两种可能,一是中央政府限制(此时,地方政府也应限制),一是中央政府不公开限制,但是,默认地方政府施加实际的限制。如果是中央政府限制,则社会参与受到较严重的限制,如不能公开讨论或批评政府政策,也难以投诉地方政府执行政策的行为。如果是地方政府限制,社会参与所受到的限制可能是局部的,限制程度有所减弱,例如环境保护,地方政府通常不允许民众用集体维权的方式抗议环境污染事件,也不允许公益组织参与环保维权行动,中央政府通常默认此种限制。但是,民众个人可以向国家环保部门或省级政府举报环境污染问题,地方政府不得限制。

(二)公共事务治理能力的强与弱——理论推断

上述中央、地方与社会的关系的六种类型,纵向约束机制的有效性是有差别的。依据此种差别,本文可以推断公共事务治理能力的强弱(见表2)。

在表2中,中央、地方与社会的关系的六种类型,即构成公共事务治理的六种模式,治理模式进一步影响到纵向约束机制的有效性,从而影响到治理能力的强与弱。当然,治理能力的强弱之分是相对的,需要对地方公共事务和全国公共事务分别比较。对地方公共事务而言,治理模式有两种主要类型,第1种类型既采用地方分权,又鼓励社会参与,有利于纵向约束机制发挥作用,故治理能力强;第2种类型虽然采用地方分权,却限制社会参与,相对不有利于纵向约束机制发挥作用,故治理能力较弱。就全国公共事务而言,治理模式有四种类型:第1种类型是在中央统筹和监督之下,采用地方分权进行治理,同时,鼓励社会参与,有利于纵向约束机制发挥作用,故对应的治理能力强;第4种类型是由中央集中决策、地方执行,地方分权程度较低,同时,又限制社会参与,不有利于纵向约束机制发挥作用,对应的治理能力弱;第2、3种类型处于前述两种类型之间,其治理能力也介于强弱之间。

五、对经验事实的考察与解释

接下来,本文将考察公共事务治理的四个典型案例,比较其治理能力的强弱状况,考察强弱原因,以检验前述理论推断的解释能力。关于四个案例的选择,本文以表2的分析框架为依据。在表2列出的六种类型中,我们省略全国公共事务的两种中间类型(第2类和第3类),只考察四种典型类型,分别为地方公共事务的第1、2种,以及全国公共事务的第1种和第4种。在这四种类型中,各选取一个典型案例,即表2列出的典型例子,进行比较分析。

(一)地方公共事务治理的强与弱——地方政务服务与城市暴雨灾害应急管理

地方政务服务和城市暴雨灾害应急管理,均以地方政府为主体,也均为向本地居民和企业提供的地方公共服务。然而,在前者一领域,服务效率和服务质量均较高,民众满意程度也较高;在后者一领域,却经常出现应对失误,甚至导致灾难性后果。

1.地方政务服务

“地方政务服务”是指主要由县级政府或市级政府承担的,为当地居民、企业、其他法人组织办理各种行政管理和服务事项,包括办理各种身份证件、不动产证件、营业证件、纳税缴税等事务,也包括办理投资项目审批、建设项目审批、经营许可等事项。在这个领域,最近二十余年,通过中央政府推动,地方政府持续不断地改革创新,服务效率和民众满意程度有大幅度提高,基本实现了全国一网通办,各地民众“只进一扇门,最多跑一次”(郁建兴等,2019)。

本文以河南省郑州市及其下辖的县级荥阳市为例,说明在地方政务服务上,服务效率和民众满意程度所达到的水平。选择郑州市进行考察有两个原因:一是在全国同类城市中,郑州市的经济发展水平、地方财政收入均位于中间偏上水平,因此,它的政务服务能力有一定的代表性;②二是便于与郑州市暴雨灾害应急管理相比较。

在郑州政务服务网上,列出了市属部门为居民和企业办理的全部政务服务事项,共计2654项,分属于53个市属部门。这2654项政务服务事项,都属于“一窗受理”“最多跑一次”的事项,即市政府承诺,居民和企业按办事指南的要求,准备好申请材料之后,最多只需到郑州市政务服务中心的窗口去一次,就能办成。其中,“零跑腿”的事项,即可在网上全程办理的事项,有2214项。③自郑州政务服务网开通运行,至2022年9月11日,全市政务服务累计办件量为22469224件(包括市属部门和下属区[市]),其中,“最多跑一次”的办件量占99.92%,基本实现了所有事项“最多跑一次”的目标。同时,承诺的办结时限比法定办结时限大幅度缩短,平均缩短了86.36%。④在郑州政务服务网“好差评”栏目,分月列出了办事人留下的“主动评价数”,即办事人在政务服务网上按预先设定的评价标签(分好评标签和差评标签两大类)作具体评价。2022年8月,全市主动评价数为606788条,其中,好评数有606250条,差评数为538条。所有差评的事项,承办部门都完成了整改,差评整改率为100%。⑤

荥阳市位于郑州市西部山区,总人口约为69万人,属中等发达程度的县级市。虽然离郑州市区比较偏远,荥阳市政务服务效率和满意程度基本达到了郑州城区的水平。在郑州政务服务网荥阳市板块上,列出了荥阳市各部门全部政务服务事项,共计2084项,全部承诺“最多跑一次”,而且,所有事项均可全程网上办理。承诺办结时限比法定办结时限大幅度缩短。在民众评价上,2022年8月,郑州市民“主动评价数”有606788条,其中,差评为538条,属于荥阳市的差评是0条。其他月份的情况也相差不大。例如2021年6月,郑州市“主动评价数”共计1333733条,差评有592条,其中,属于荥阳市的差评只有1条。⑥

上述数据说明,郑州市和下属荥阳市的政务服务效率和民众满意程度,均达到相当高的水平。从全国来看,两市并非特殊个案,而是反映了一个具有普遍性的事实——地方政务服务能力有了大幅度提高。此项成就之取得,是地方分权和鼓励民众参与的结果。首先是20世纪八九十年代,中央政府在经济管理和行政管理上实行地方分权,导致地区竞争兴起,推动了地方政府改善服务效率和服务质量。其次,2000年前后,国务院和各省启动行政审批制度改革,取消了一大批行政审批事项,同时,把保留的行政审批事项尽可能下放给市、县政府,强化了政务服务领域的地方分权。⑦在此背景之下,2000年以来,地方政府开展了一系列提高服务效率和服务质量的创新探索,其中,最重要的有三项,分别为地方政务服务中心的创立和发展、电子监察系统的出现和网上政府的兴起、“好差评”系统的建立和推广。这些地方创新,经中央政府总结和推广,进一步成为全国各个地方政府的共同实践,普遍提高了地方政务服务能力。

2.城市暴雨灾害应急管理

与地方政务服务能力显著提升构成反差的,是地方应急管理,常常因地方政府应对失误,引发民怨,甚至造成灾难性后果。城市暴雨灾害应急管理是其中一个典型例子。

中国夏季暴雨多发,导致各地频繁发生暴雨灾害。暴雨灾害有两种类型:一是暴雨引发的山洪灾害,一是暴雨引发的城市洪涝灾害。这两种暴雨灾害常常伴随发生,城市周边的山洪灾害,是引发和加剧城市洪涝灾害的一个重要原因。为了提高各地应对暴雨灾害的能力,国务院于2013年和2017年先后启动两期山洪灾害防治项目建设,目的是加强监测预警系统建设,以及加强地方基层防御组织体系和工程设施建设。到2020年,两期项目建设共投入财政资金352亿元(其中,中央财政补助资金270亿元,地方财政建设资金82亿元),在全国29个省份、305个地级市、2076个县级行政区建成比较完善的山洪灾害防治系统。⑧这一套山洪灾害防治系统,对于防御城市洪涝灾害同样适用。

花巨资建设的山洪灾害防治系统,虽然发挥了一定的作用,但是,对于防御暴雨灾害而言,其效果未能充分发挥出来,各地重大人员伤亡事故仍然时常发生,直接经济损失也未明显下降。表3显示,2012年—2021年,全国洪涝灾害导致死亡与失踪人数有下降趋势,但是,这种趋势并不明显,特别是2016年、2019年、2021年,均出现较多的死亡和失踪人口。直接经济损失也有相似的特征,2016年、2020年、2021年等年份,直接经济损失均较高。这说明,各地区洪涝灾害(包括城市洪涝灾害)的防御能力仍然较为薄弱,能力的提升也不牢固。

2021年7月20日,郑州市发生特大暴雨灾害,为本文考察城市应对洪涝灾害的能力,提供了一个典型例子。此次特大暴雨灾害,导致郑州市死亡失踪380人,其中,主城区死亡失踪129人,下属四个县级市死亡失踪251人(荥阳市96人、巩义市84人、新密市58人、登封市13人)。出现大规模死亡失踪人口的一个主要原因,是郑州市政府一直没有启动应急管理。直到7月20日下午16时30分,特大暴雨已连续下了两天,市气象台发布了5次红色暴雨预警,市政府才启动Ⅰ级应急响应,却没有按《郑州市防汛应急预案》要求启动应急管理。此时,灾难正在郑州市发生,主城区和西部山区都出现了严重的人员伤亡。另一个重要原因是,在灾难来临之前,郑州市主要媒体都没有向市民发布灾情预警信息,水利部门的预警信息只发给各区(市)防汛指挥部和相关部门,未向社会公开发布。因此,7月20日,市民冒着特大暴雨照常上班,学生照常上学,没有采取避险防范措施,绝大多数死亡失踪人员是在工作和出行途中遇险的。例如在主城区死亡失踪人口中,死于地铁5号线列车内的有16人,死于京广快速路隧道内的有6人。⑨事后,国务院灾害调查组发现,在暴雨灾害发生期间,郑州市及下属区(市)的山洪灾害监测系统和预警平台均正常运行,气象部门暴雨预警正常发布,但是,应急预案没有发挥作用,市政府和下属区(市)政府应急响应严重滞后,未按规定启动应急响应和应急管理。⑩

2022年1月,国务院灾害调查组公布《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》,认定事故责任:“郑州市委市政府及有关区县(市)、部门和单位风险意识不强,对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当,存在失职渎职行为。总体是‘天灾’,具体有‘人祸’”。《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》指出,“这次暴雨灾害集中暴露出郑州市预警发布能力、应急指挥能力、抢险救援能力、社会动员能力、科技支撑能力不足等诸多短板。”11

总之,郑州“7·20”特大暴雨灾害,是发生在一个装备了完善的山洪灾害监测系统和预警平台,制定了各级《防汛应急预案》的现代化中心城市,因市政府和区(市)政府未按预案启动应急管理,导致380人死亡失踪的悲剧。这说明,郑州城市建设日益现代化,城市暴雨灾害应急管理能力却比较弱。

(二)全国公共事务的强与弱——扶贫与计划生育政策的退出决策

扶贫与计划生育政策的退出,均为意义重大的全国公共事务。中国在扶贫事业上取得很大成就,在生育政策上却争议很大,特别是以“一孩”为主导的生育控制政策退出时间严重滞后,导致人口严重老化、性别比例严重失调、生育水平过低、人口总量下降等严峻局面。

1. 扶贫

(1)扶贫成就

扶贫是全国公共事务,有两个原因。第一个原因是,虽然贫困人口分散在各个地区,贫困现象也有一定的地区性,但是,解决贫困问题,非一家地方政府和一个地区所能单独承担,需要由中央政府统筹和协调全国力量,才可能完成。第二个原因是,贫困地区和贫困人口主要分布在中西部地区和边疆少数民族地区,解决贫困问题对于缩小地区差别、维护民族团结、巩固国家统一具有重要意义。所以,中央政府把扶贫定为国家战略,把消除贫困作为“定国安邦”的重大任务。

改革开放以来,中国扶贫事业取得了巨大成就。2021年国务院发布《人类减贫的中国实践》白皮书,提供了几组数据。第一,从2013年到2020年年底,按现行标准计算,9899万农村贫困人口全部脱贫,823个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,基本上解决了区域性整体贫困问题。12第二,在这八年间,2889万贫困人口解决了饮水安全问题,790万贫困户告别泥草房、土坯房等危房,1075万贫困户实现了危房改造,960多万贫困人口实现了易地搬迁安置。第三,99.9%的贫困人口参加了基本医疗保险,贫困县九年义务教育巩固率达到94.8%。第四,全国贫困地区新建、改建公路110万公里,新增铁路3.5万公里,新增和改善农田灌溉面积8029万亩,新增供水能力181亿立方米。第五,改革开放以来,按照世界银行国际贫困标准,中国减贫人口占同期全球减贫人口的70%以上。13尽管学者们认为,中国采用的绝对贫困标准仍然偏低,对于政府主导的扶贫方式和扶贫效果的可持续性,也仍有疑问,但是,从国际比较来看,中国在解决绝对贫困问题上取得了重大进展,则是公认的事实(国务院发展研究中心、世界银行,2022;章元、刘茜楠,2021;张耀文、郭晓鸣,2019)。

(2)扶贫的两个特点

当然,中国扶贫事业能够取得巨大成就,与最近四十年经济发展紧密相关,经济发展为扶贫提供了经济基础,也为扶贫开发和贫困人口脱贫提供了市场化的经验。在此基础上,中国扶贫的两个特点:地方分权和地方负责制,以及鼓励社会参与,也发挥了重要作用(国务院发展研究中心、世界银行,2022)。

中国扶贫的第一个特点是实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制。中央政府主要负责制定全国扶贫规划,提供部分扶贫资金和监督考核等统筹工作;至于各地区的扶贫事务,则实行地方分权,采用地方负责制,鼓励各个地方政府探索适合本地区的扶贫办法。地方负责制包括三个部分:第一,县级党委政府承担本地区扶贫主体责任;第二,从中央政府到省、市、县各级政府,层层签订脱贫目标责任书,落实责任制;14第三,对扶贫工作的考核,也采用分级负责制,中央考核各省扶贫开发工作,各省考核下属市、县,各县考核下属乡镇。15

中国扶贫的第二个特点是鼓励社会参与,动员民营企业、社会组织和个人通过多种方式,参与扶贫开发事业。16《人类减贫的中国实践》把这一条经验概括为:“广泛有效动员和凝聚各方力量,构建政府、社会、市场协同推进,……全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。”17鼓励社会参与,有一个非常重要的方面,就是鼓励村民参与贫困户识别、贫困户退出、扶贫工作评价等关键环节。18在贫困户识别上,以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,经农户申请、村民评议、公示公告和逐级审核,进行整户识别。其中,村民评议和公告公示是保证精准识别的重要环节。对于识别出的贫困人口,由县、乡镇政府建档立卡,然后由中央政府建立全国统一的扶贫信息系统。19贫困户退出,前提是该户人均年纯收入稳定超过国家扶贫标准,同时,满足吃穿不愁、义务教育、基本医疗、住房安全有保障等条件。在退出程序上,由村“两委”组织村民评议后提出退出名单,经驻村工作队核实,然后由拟退出贫困户签字认可,再在村内公示,无异议后,公告退出。20其中,贫困户签字认可和村内公示是保证退出公平的重要环节。

2.计划生育政策的退出决策

中国已进入人口负增长时代(蔡昉,2023)。据国家统计局抽样调查数据测算,2022年年末,中国人口为141175万人,比2021年减少85万人,人口自然增长率为-0.60‰。总人口开始下降,只是中国人口问题的冰山一角,更严重的是出生人口和育龄妇女人数均以更大的幅度下降。21可以预计,未来数十年中国总人口和劳动年龄人口将持续下降,人口老化程度将持续上升。导致这种严峻的人口局面的原因非常复杂,经济发展、人口城市化和女性教育水平提高等诸多因素,都在推动生育水平下降。但是,在众多原因中,中国社会长期实施计划生育政策,而且,这种严厉的生育控制政策又未能及时退出,无疑是最重要的一个原因(易富贤,2013;梁建章、李建新、黄文政,2014;乔晓春,2023)。

(1)政策退出的滞后时间

计划生育政策,准确地说,是以“一孩”为主导的生育控制政策,自1980年在全国开始实施,到2014年启动退出进程,2021年基本完成退出,强制实施时间超过34年。22对于如此严厉的生育控制政策,谁都知道不应永久实施下去,当生育水平降低到显著低于人口世代更替水平之后,就应该退出,否则,中国人口将逐渐萎缩,后果不堪设想。因此,当初制定这一项生育控制政策之时,决策者和参与设计者设想只实施一代人的时间,控制一代人的生育(田雪原,2020:146;梁中堂,2014:540)。田雪原是当初参与“一孩”政策设计的主要成员,在他们提供的政策方案中,预设的实施时间是“一个人口再生产周期”,大约为25年。23这一项条件也为当时中央领导人所接受。1980年9月7日,时任国务院总理在五届全国人大三次会议上讲话,明确提到计划生育政策的实施时间:“国务院经过认真研究,认为在今后二三十年内,必须在人口问题上采取一个坚决的措施,就是除了在人口稀少的少数民族地区之外,要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,以便把人口增长率尽快控制住,争取全国总人口在本世纪末不超过12亿。”24因此,从当初预设的实施时间来看,计划生育政策退出的时间点应在2000年至2005年之间,2010年之前应基本完成退出过程。由此判断,实际的政策退出大约滞后了10年—15年。

我们还可以按人口学家普遍采用的办法,用实际的生育水平估算政策退出的滞后时间。人口学家公认,当妇女的总和生育率持续低于2.1,特别是低于1.8,总人口将面临长期萎缩的风险,此时,就到了政策退出的时间点,政府就应该启动政策退出过程。乔晓春用这种方法估算政策退出的滞后时间,认为滞后了15年左右(乔晓春,2023)。他提供的依据是,利用2020年第七次全国人口普查数据,重新估算1990年—2010年中国的总和生育率,检验 2000年前后人口学家对当时生育水平的估算是否准确。结果发现,当时人口学家的大多数估算结果是基本准确的,即1995年以后,总和生育率已经低于1.8,而且处于持续下降之中,2000年已低于1.5,达到超低生育水平(乔晓春,2023;丁俊峰,2003;郭志刚,2004,2011)。据此判断,2000年就应该作政策退出,实际的政策退出滞后了大约15年。

因此,无论是从当初预设的政策实施时间来看,还是从1995年以后实际的生育水平来判断,生育控制政策的退出都严重滞后了,滞后时间大约为10年—15年。这是导致今天严峻的人口局面的一个重要原因。

(2)从集中决策看政策退出滞后的原因

生育控制政策的退出,是一项重大的公共事务,事关未来数十年甚至上百年中国人口安全和经济社会的可持续发展。如此重要的公共决策,为什么出现了超过十年的滞后?

对于上述问题,人口学者指出导致退出滞后的四种原因:第一,中央政府为了实施计划生育政策,设立了一个强大的行政主管部门——国家计划生育委员会(后来更名为国家人口和计划生育委员会,以下简称“国家计生委”),国家计生委及其周围的主流人口学家,为了保护部门利益,有意阻碍政策退出(易富贤,2007:541-574;田雪原,2020:1;梁建章,2022)。第二,20世纪80年代参与计划生育政策设计的学者,后来有一部分升至高位,对人口政策仍然发挥着较大的影响力,他们倾向于反对政策退出(易富贤,2007:541-574)。第三,因计划生育政策被定为基本国策,原则上不允许进行公开讨论和批评,从而限制了社会公众参与政策退出的讨论,也限制了学者开展学术研究和提出独立的政策建议,使得在政策退出问题上难以形成公众舆论和社会压力(梁中堂,2014:298-299、316-317;梁建章,2022)。第四,由于人口统计数据存在漏报和虚报问题,人口学家对20世纪90年代和21世纪初总和生育率的估算存在分歧,这就为国家计生委有偏向性地认定生育水平数据提供了条件,也使得中央决策层难以了解实际的生育水平,从而延误了退出决策(乔晓春,2023)。

我们认为,除了上述四种原因之外,政策退出所采用的决策方式,也是导致政策退出严重滞后的一个重要因素,甚至是更为重要的因素。也就是说,只有在集中决策的前提之下,上述四种原因才能显著地发挥作用。为了说明这一点,我们举出一项重要证据。

2004年2月,中央同意设立国家人口发展战略研究课题组,组织专家开展课题研究,目的是为制定未来十年人口发展规划和人口政策提供科学依据。因此,这是人口学家向中央决策层提出政策建议、推动政策退出的一次重要机会。然而,这一项意义重大,有可能改变生育政策的课题研究,其组织工作却由国家计生委承担。国家计生委设立专门的课题组办公室,聘请 300多位专家,分成42个子课题,组织开展课题研究。25但是,各个子课题研究报告,不能直接送达中央决策层,也不能提供给媒体,只能提交给国家计生委,由国家计生委作审查和总结,并向中央报告。直接送达中央决策层的研究报告,是由国家计生委组织撰写的《国家人口发展战略研究报告》(以下简称《总报告》),字数约为一万字。这份《总报告》于2005年6月由国家计生委报送中央决策层。26《总报告》的结论是,2000年以后总和生育率为1.8左右,而且面临反弹风险,具有强烈的反弹势能,因此,人口增长的压力依然很大。依据这一结论,《总报告》提出的政策建议是,现阶段人口政策的首要目标是稳定低生育水平,为此,应保持现行生育控制政策的稳定,加强人口和计划生育工作。27这份《总报告》对中央决策产生了重要影响。2006年12月,中共中央、国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》,强调加强计划生育工作,“坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”。28中央作出此种政策决定的依据之一,就是《总报告》的结论和政策建议。

这份提交给中央决策层的《总报告》,是以国家人口发展战略研究课题组之名报送的,使得中央领导人相信这是科学研究的结果。29然而,事实上,《总报告》是在国家计生委指导之下,由课题组办公室负责撰写,其结论和政策建议,均与相关子课题研究报告有明显差异,在很大程度上脱离了子课题的研究结论。例如,《总报告》认定2000年前后总和生育率为1.8左右,而相关子课题研究报告并不支持这种结论。30在政策建议上也是如此。田雪原主持的子课题——“科学发展观与中国人口发展战略研究”,其政策建议是逐步放开对生育二孩的限制。31曾毅主持的子课题——“未来生育政策调整与家庭人口结构变动预测”,建议采用“二孩晚育政策软着陆”的政策调整方案,逐渐放开对生育二胎的限制。32但是,这些政策建议均未写入《总报告》。因此,提交给中央决策层的《总报告》,实际上是代表国家计生委和课题组高层领导人的观点,并非对课题研究的结论做客观总结。这是国家计生委通过组织和控制课题研究,向中央提供符合自身目标的政策建议,从而影响中央决策的一个重要例子。这个例子说明,采用中央集中决策,因需要依靠主管部门——国家计生委——提供信息和政策建议,使得人口学家难以参与决策过程,难以发挥决策咨询的作用。至于其他领域专家学者的意见,以及普通民众的声音,更是难以影响中央决策。

因此,我们认为,人口学家所指出的四种原因,与集中决策机制相结合,限制了中央政府及时作出退出决定,导致政策退出严重滞后。

(三)对四个案例的解释

当然,上述四个案例中治理能力的强弱差别,与案例本身的特殊性和差异性有一定的关系。如地方政务服务与城市暴雨灾害应急管理,前者是确定性的日常公共服务,地方政府可以按标准化的、固定的程序进行处理,难度在于,如何快速处理每天数量巨大、种类繁杂的服务事项,如何提高服务效率和服务质量;后者则需要应对暴雨灾害的不确定性,难度在于,在某种不确定的条件下,如何及时作出应急管理决策。这种差异可能影响到治理能力的差别。但是,郑州市“7·20”特大暴雨灾害,并不是因不确定性所导致的,而是有了确定的暴雨灾害预警信息,有了明确的应急预案,却未能按预案启动应急管理所导致的悲剧。在灾难即将来临之时,郑州市限制媒体公开报道灾害信息,限制预警信息向社会公开发布,以至于整个市政府系统都在等待市委主要领导下指令,才酿成了巨大灾难。再如扶贫和生育控制政策的退出决策,二者各有特点,前者需要充分调动地方政府和社会的积极性,后者需要人口学家提供实际的生育水平信息和政策建议。但是,生育控制政策退出严重滞后,并不是因为人口学家不知道相关信息,拿不出政策建议导致的,而是人口学家所掌握的信息和政策建议难以进入中央决策层,难以影响决策所导致的。因此,我们看到,在这四个案例中,治理能力的强弱差别,主要不是因案例本身的特殊性和差异性所导致的,而是另有原因。

从中央、地方与社会的关系视角来看,治理能力较强的两个案例——地方政务服务和扶贫,在治理方式上都采用了地方分权,同时,都鼓励社会参与,其治理模式接近于“中央监督(或中央统筹),地方治理,鼓励社会参与”。反之,治理能力较弱的两个案例——城市暴雨灾害应急管理和生育控制政策的退出决策,社会参与都受到中央政府或地方政府限制,从而限制了纵向约束机制发挥作用。而且,生育控制政策的退出,采用中央集中决策,而不是把决策权下放给各省级政府,使得纵向约束机制更难以发挥作用。这说明,我们运用中央、地方与社会的关系视角,能够对四个案例所表现的治理能力的强弱差别,作出一致解释。

不过,我们的解释仍然留下一个问题:为什么在地方政务服务和扶贫领域,中央政府和地方政府鼓励社会参与,而在城市暴雨灾害应急管理和生育控制政策退出决策上,中央政府或地方政府却限制社会参与?回答这一问题,需要考虑社会参与方式。社会参与方式有两种基本类型,一是由个人分散参与,一是由社会集体参与。相应地,公共事务也可分成两类,一类是可由个人分散参与的公共事务,一类是需由社会集体参与的公共事务。所谓“可由个人分散参与”,是指一项公共事务治理,不必通过社会集体协调或集体行动,由每个人分散参与,分别表达诉求,也能解决个人的诉求问题和发挥社会参与的作用。地方政务服务和扶贫是此种类型公共事务的典型例子。地方政府提供政务服务,其程序是由居民或企业等向政府部门提出办事申请,然后,由政府部门受理和办理,再由居民或企业对办理过程和办理结果作出评价或反馈。此种评价或反馈(包括投诉),即居民和企业分散参与地方政务服务的方式,对于监督地方政府的服务工作,提高服务效率和服务质量,发挥了重要作用。在扶贫中,村民参与贫困户识别与贫困户退出,参与对政府扶贫工作的评价,也是个人分散参与扶贫工作的方式,对于精准识别和改善扶贫成效,发挥着不可替代的作用。

“需由社会集体参与”,是指某些公共事务治理,因涉及公共决策问题,由个人分散地表达诉求或意见,通常不能直接影响决策结果,必须经过社会集体讨论和协商,并通过公共决策程序,才能影响决策结果。其典型例子是生育控制政策的退出决策。在这一项决策上,人口学家所掌握的人口信息和提供的政策建议,以及社会各界人士的意见,只有经过公开发布和社会公开讨论,形成社会舆论,才能对决策者产生影响;而且,还需要通过公共决策程序,才能影响决策结果。城市暴雨灾害应急管理也有类似的特点,暴雨灾害预警信息只有经媒体公开向社会发布,再由专家向社会解释即将来临的灾害的危险性,才能引起每一个人的警觉和重视,也才可能给地方政府领导人施加压力,迫使他们及时启动应急管理。

社会参与方式影响到政府是鼓励还是限制社会参与。一项公共事务治理,如果可由个人分散参与,那么,中央政府通常鼓励此种参与,也要求地方政府鼓励。其原因是,此种参与方式有助于改善公共事务治理绩效,同时又不会强化社会的自我组织能力和集体行动能力,从而不会影响政府维稳。反之,一项公共事务治理,如果需由社会集体参与,那么,中央政府和地方政府将不会鼓励此种社会参与,而是倾向于施加限制,其原因在于,这种社会参与虽然能改善公共事务治理绩效,但是也会导致社会自我组织化,提高社会的集体行动能力,从而影响政府维稳。这意味着,公共事务治理能力的强与弱,受到社会参与方式的影响。对于那些可由个人分散参与的公共事务,由于中央政府和地方政府鼓励此种社会参与,治理能力相对较强,治理绩效相对较好;需由社会集体参与的公共事务,由于社会参与受到中央政府或地方政府限制,其治理能力相对较弱,治理绩效相对较差。

六、结论与讨论

从中央、地方与社会的关系视角考察公共事务治理,有助于我们理解中国公共事务治理能力的强弱状况,分析强弱原因。我们发现,在公共事务上,治理能力强的领域,都具备两项条件,一是采用地方分权,一是鼓励社会参与。具备这两项条件,意味着治理模式接近于“中央监督(或中央统筹),地方治理,社会问责”,从而在治理过程中,纵向约束机制能较有效地发挥作用。反之,治理能力弱的领域,通常是限制社会参与的领域,或者是既实行中央集权,又限制社会参与的领域,其治理模式偏离了“中央监督(或中央统筹),地方治理,社会问责”,纵向约束机制难以发挥作用。

这一结论意味着,公共事务治理改革仍然有相当大的空间和潜力。在限制社会参与的领域,通过取消限制,鼓励社会参与,能提高公共事务治理能力。而在中央集权的领域,通过下放治理权,把那些不必由中央统筹的治理环节下放给地方政府,也能提高治理能力。不过,仅仅通过公共事务治理改革,改革的空间和潜力是有限度的。其中一个原因已在上文指出,那就是中央政府或地方政府出于维稳的考虑,对于需由社会集体参与的公共事务,常常限制社会参与,这是公共事务治理改革难以解决的问题。另一个原因是,向地方政府下放治理权,中央政府常常担心失去控制,也就难以充分放权,因此难以形成稳定的地方分权(周雪光,2011,2017)。这两个原因说明,提高公共事务治理能力,实现国家治理能力现代化,不仅需要改革公共事务治理体制,还需要逐步推动国家转型。

最后,我们有必要说明一点,本文所论述的中央、地方与社会的关系视角,并不能替代国家与社会的关系视角,或中央与地方的关系视角。国家与社会的关系视角,对于我们分析公共事务治理过程中,国家与社会之间丰富、复杂的互动关系和互动机制,依然有其洞察力和解释力。中央与地方的关系视角,也为我们分析公共事务治理领域,地方政府的多目标冲突问题,提供了更为精细的分析工具和理论模型。因此,本文所论述的视角,是这两种视角之外的第三种视角,它适合于分析中国公共事务治理的某些重要特点,并揭示治理能力的强弱状况及其形成原因。

   *笔者曾在浙江大学行政管理研究所报告论文的主要观点,得到高翔、顾昕、王诗宗、徐林等同仁批评指正。在文稿修改过程中,还受惠于匿名审稿人富有洞察力的批评意见。谨此致谢。

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【注释】

①关于国家能力和公共事务治理能力的涵义,详见本文第二部分。

②2021年,郑州市人均国内生产总值为77179元/人,位列全国地级及以上城市第47位;荥阳市人均国内生产总值为75911元/人,在河南省各县(市、区)位列第35位。小雨:《2021年全国人均GDP排名,各城市人均GDP排名一览》,财梯网,https://www.cadforex.com/gdp/94429.html

③“政务服务事项清单”,郑州政务服务网,https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/zwqd/showTable.do?areaCode=410100000000&type=3

④“效能监督”,郑州政务服务网,https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/xnjd/index.do

⑤“好差评”,郑州政务服务网,https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/hcp/index.do

⑥“政务服务事项清单”,郑州政务服务网,https://zzxy.hnzwfw.gov.cn/zzzw/zwqd/showQxTable.do?areaCode=410182000000&type=3;“好差评”,郑州政务服务网,https://zz.hnzwfw.gov.cn/zzzw/column/hcp/index.do

⑦2001年9月,国务院成立行政审批制度改革工作领导小组,同年10月,颁发《关于行政审批制度改革工作的实施意见》,在全国推行行政审批制度改革。在此之前,大约自1998年开始,部分省、市已经启动行政审批制度改革。参见浙江省人民政府:《关于全面推进省级政府部门审批制度改革工作的通知》(浙政发〔1999〕271号)。

⑧水利部:《全国山洪灾害防治项目实施方案(2021—2023年)》,中国山洪灾害防治网,http://www.qgshzh.com/show/0ee5460f-4d04-4b33-8d13-dc0f5adf31b5;国家防汛抗旱总指挥部办公室:《山洪灾害群测群防体系建设指导意见》,国信华源网站,http://www.bjgxhy.com/index/news/detail/id/108.html

⑨国务院灾害调查组:《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》,应急管理部网站,https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf

⑩国务院灾害调查组:《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》;何秉顺:《河南郑州山区4市2021年“7·20”特大暴雨灾害调查的思考与建议》,载《中国防汛抗旱》2022年第3期。

11国务院灾害调查组:《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》。

12现行扶贫标准为:贫困户人均年收入不低于2300元;扶贫的总体目标是:“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。”中华人民共和国国务院新闻办公室:《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》,国务院新闻办公室网站,http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/44691/Document/1701664/1701664.htm;《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)〉》,中国政府网,http://www.gov.cn/govweb/gongbao/content/2011/content_2020905.htm

13中华人民共和国国务院新闻办公室:《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

14《中共中央 国务院印发〈中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)〉》;《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm;《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈脱贫攻坚责任制实施办法〉》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/17/content_5120354.htm

15《扶贫开发工作考核办法(试行)》,中国发展门户网,http://f.china.com.cn/2012-08/09/content_26182479.htm;中共中央办公厅、国务院办公厅:《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法〉》,载《中华人民共和国国务院公报》2016年第7期。

16《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》(国办发〔2014〕58号),中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-12/04/content_9289.htm

17中华人民共和国国务院新闻办公室:《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

18村民和贫困户对扶贫工作的评价,列入上级政府对下级政府的考核指标。参见《2020年度全县脱贫攻坚工作成效考核办法》,郯城县人民政府网站, http://www.tancheng.gov.cn/info/1669/182600.htm;《浪拔湖镇脱贫攻坚考核办法》,南县人民政府网站,http://www.nanxian.gov.cn/15394/content_1162010.html

19中华人民共和国国务院新闻办公室:《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》。

20《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立贫困退出机制的意见〉》,央视网,http://news.cctv.com/2016/04/28/ARTIdWPMwWLoPsIML0FcbZPU160428.shtml;《2018年脱贫攻坚考核实施方案》,南县人民政府网站,http://nxjw.nanxian.gov.cn/15459/content_582291.html

21王萍萍:《人口总量略有下降,城镇化水平继续提高》,中国经济网,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202301/18/t20230118_38353400.shtml

22以“一孩”为主导的生育控制政策,完整的表述是:在城市,除特殊情况经过批准外,一对夫妇只生育一个孩子;在农村,普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子,某些群众确有实际困难要求生二胎的,经过审批可以有计划地安排。关于此种生育控制政策之制定和实施,详见国家人口和计划生育委员会(编):《中国人口和计划生育史》,北京:中国人口出版社2007年版。关于生育控制政策的退出,详见《中共中央、国务院印发〈关于调整完善生育政策的意见〉》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2013-12/30/content_2640101.htm;《中共中央 国务院关于实施全面二孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》,载《中华人民共和国国务院公报》2016年第2期;《中共中央 国务院〈关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定〉》,中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/20/content_5626190.htm

231980年5月,田雪原执笔起草报送中央高层的《关于一对夫妇只生一个孩子方案的建议》,特别说明:“有必要清楚地告诉人民:‘一对夫妇只生一个孩子’不是永久之计,它是一段时间,我认为可以从1985年实现‘一对夫妇只生一个孩子’算起,大体经过一个人口再生产周期,即到2010年左右的一个方针政策。”(田雪原,2020:146)。

24国家人口和计划生育委员会(编):《中国人口和计划生育史》,第94页。

25关于各个子课题的题目和专家组成员,详见国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》上、中、下册,北京:中国人口出版社2007年版。

26关于《总报告》的撰写、修改和报送中央领导人等过程,详见《国家人口发展战略研究工作大事记》,载国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》下册, 第3393—3434页。

27国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》上册,第1—21页。

28《中共中央 国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》,载《中华人民共和国国务院公报》2007年第7期。

29国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》上册,第1页。

30承担估算2000年总和生育率的任务的子课题,是翟振武主持的《20世纪90年代中国生育水平研究》,在他提交的研究报告中,90年代后期总和生育率为1.61至1.73,2000年位于1.68至1.77之间,均低于 1.8。而且,对于2000年总和生育率是否达到1.68至1.77的水平,其他子课题研究报告还有异议,认为实际的总和生育率明显低于这个水平。参见中国人民大学社会与人口学院课题组:《20世纪90年代中国生育水平研究》,北京大学社会学系课题组:《人口预测模拟报告》,载国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》上册,第440—500、1001—1032页。

31中国社会科学院学术委员会课题组:《科学发展观与中国人口发展战略研究》,载国家人口发展战略研究课题组:《国家人口发展战略研究报告》中册,第1157—1178页。

32曾毅主持的子课题研究报告,在《国家人口发展战略研究报告》公开出版之时,甚至被删除了,仅列出子课题名称。关于“二孩晚育政策软着陆”的建议,参见曾毅后来公开发表的论文《试论二孩晚育政策软着陆的必要性与可行性》(曾毅,2006)。

【作者简介】 曹正汉:浙江大学公共管理学院(Cao Zhenghan, School of Public Affairs, Zhejiang University)

郑翔益:浙江大学社会学系(Zheng Xiangyi, Department of Sociology, Zhejiang University)

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文章来源:本文转自《开放时代》2023年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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