迟福林:以基本公共服务均等化为重点的中央与地方关系

选择字号:   本文共阅读 2937 次 更新时间:2006-12-10 23:38:15

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迟福林 (进入专栏)  

  

  无论是完善社会主义市场经济体制,还是加快建立社会主义公共服务体制,都需要进一步解决中央与地方的关系。站在改革发展的历史新起点,以基本公共服务均等化为重点,进一步改革和规范中央与地方的关系,不仅可以逐步缩小地区间基本公共服务差距,而且对于打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府,对协调重大利益关系、维护社会公平正义,都将产生重大而积极的影响。

  经过28年的改革开放,我国的改革发展正处在一个新的历史起点。当前,面对全社会公共需求全面快速增长的现实,需要在进一步完善社会主义市场经济体制的过程中,以满足全社会成员的基本公共需求为目标,加快建立社会主义公共服务体制,尽快形成惠及全民的公共服务体系,逐步实现基本公共服务均等化,建设和谐社会。

  从近几年的改革实践看,无论是完善社会主义市场经济体制,还是加快建立社会主义公共服务体制,都需要进一步解决中央与地方的关系。站在改革发展的历史新起点,以基本公共服务均等化为重点,进一步改革和规范中央与地方的关系,不仅可以逐步缩小地区间基本公共服务差距,而且对于打破GDP政绩观、加快建立公共服务型政府,对协调重大利益关系、维护社会公平正义,都将产生重大而积极的影响。

  

  一、现行以经济总量为导向的中央地方关系面临挑战

  

  近几年来,我国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况来看,目前中央与地方的关系,仍然以经济总量为导向。在改革发展的新阶段,这种以经济总量为导向的中央地方关系,面临着多方面的挑战。

  1.分税制改革后,地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。由此,经济领域深层次、结构性的矛盾难以克服。中央政府强调统筹发展,协调发展。但是,现行的中央地方关系,使地方政府把更多的精力放到地区经济总量和财政收入的增加上。近几年,我国投资率居高不下,与地方政府追求地区经济总量的增长直接相关。由此,出现了投资过热、重复建设、地方保护、市场分割等长期难以解决的问题。

  2.中央政府集中了全国财政收入的大头,但转移给地方政府的收入中,具有均衡性作用的转移支付数量、规模过小。由此,拉大了区域间公共服务的差距。近些年来,中央对地方政府的税收返还数量是一般性转移支付数量的10倍左右,经济总量增长速度越快的地区,税收返还越多。比如,2003年东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50%以上。其中“增值税和消费税两税返还”占52.6%,“所得税基数返还”占70.82%。即使在实施了财力性转移支付以后,西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%。

  3.中央与地方在公共服务方面的分工不明确,不规范,由此难以形成严格的公共服务问责制。经济总量增长是硬指标,基本公共服务仍是软指标。以经济总量为导向的中央地方关系,使地方更多地关注本地区的经济增长和财政收入,主导本地区的投资快速增长。在这种情况下,一些地方政府热衷于招商引资,经营城市。由此,弱化了政府的公共服务能力,使政府的公共服务职能严重不到位和缺位。由此看来,无论是实现我国经济的可持续增长,还是逐步缩小地区间基本公共服务的差距,重要的是尽快改变以经济总量为导向的中央地方关系。

  

  二、实现中央地方关系从“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有现实性、迫切性

  

  基本公共服务的均等化,其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。当前,我国基本公共服务的非均等化问题比较突出,地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大,并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。

  1.实行基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的基本条件。从我国实际出发,缩小地区差距,重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。从今年我院对西北三省调研的情况看,由于西部地区各种自然条件的局限,在经济总量上要赶上东南沿海地区,很大程度上是不现实的。逐步实现国家对西部地区基本公共服务的均等化,应当成为西部大开发战略的重要内容。为此,应当按照中共十六届六中全会的要求,中央财政转移支付资金应当重点用于中西部地区,尽快使中西部地区的基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善,逐步缩小地区间基本公共服务的差距。

  2.实现基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的重大举措。从我国的情况看,城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面,更反映在政府提供的基本公共服务方面。2004年,我国名义城乡收入差距为3.2∶1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5∶1~6∶1。按照这个分析,公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%~40%左右。因此,统筹城乡发展,建设社会主义新农村,关键在于加快建立农村公共服务体系,缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距。

  3.实行基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素。2005年,城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭的9.2倍。客观地分析,我国要有效缓解不断扩大的收入分配差距,一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配;另一方面,必须高度重视政府的再分配功能。这些年,基本公共服务的个人承担费用上涨太快,大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度,这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。相关研究表明,在导致收入分配差距的各种因素中,教育因素占20%左右。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务,不仅可以直接缓解并缩小贫富差距,还可以通过提高他们的自身素质,提高其获取收入的能力。

  在这样一个特定的历史背景下,应当充分估计基本公共服务均等化在有效缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用,并以此为基础改革和规范中央与地方的关系,为建设和谐社会提供制度保障。

  

  三、以基本公共服务均等化为重点,加快建立中央与地方的公共服务分工体制

  

  我国基本公共服务的非均等化有多方面的原因,比如区域经济发展水平、城乡分割的二元制度结构等。但重要原因在于,中央与地方公共服务的分工不合理,由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。

  1.“十一五”时期应当尽快建立科学的中央与地方公共服务分工体制。1993年分税制改革以来,中央、地方关系基本上是按照现代市场经济的要求进行调整。但问题在于,在公共服务责任从上向下转移的同时,并没有伴随足够的财政转移支付,由此形成基层政府公共服务职责和能力的严重不对称。下一步的中央与地方关系应当按照建立公共服务体制的基本要求做进一步的调整。依据公共产品公益性涉及的范围,中央政府原则上应当负责公益性覆盖全国范围的公共产品的供给,以城乡和区域基本公共服务均等化为重点,强化再分配职能。各级地方政府主要负责各自辖区内公共产品的供给,应当重点关注各自辖区内居民的实际需求,强化公共产品的供给效率。

  2.按照基本公共服务均等化的要求,完善公共财政制度。当前,财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。2004年中央财政经济建设支出仍占27.8%,处于财政功能性支出的第一位。社会文教费在整个财政支出中所占的比例自1992年以来的12年间一直徘徊在26%~28%之间。下一步要以提供基本公共产品为重点完善公共财政体制,关键问题是使各级政府的财力与公共服务职责相对称。按照中共十六届六中全会的要求,“着力解决县乡财政困难,增强基层政府提供公共服务的能力。逐步增加国家财政投资规模,不断增强公共产品和公共服务供给能力”。现阶段,应当把新增财政收入主要用于公共服务上,尽快实现由经济建设型财政向公共财政的转型。

  3.把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样,既可以抓住中央地方关系的主要矛盾,又可以在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为。

  第一,2005年中央已集中52.3%的财力,但中央一级的支出只有25.9%。地方政府财政收入仅占47.7%,却要支出全国财政总收入的74.1%。为此,重要的在于完善中央对地方的转移支付。正如中共十六届六中全会指出的,要进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制。由此,增强地方政府提供公共服务的能力。

  第二,从城乡关系来看,我国工业化、城市化仍在加速,农业在整个GDP中的比例持续下降的趋势不会改变,2005年已降到12.4%。完善转移支付制度,应当按照中央政府的要求,把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,逐步加大政府土地出让金用于农村的比重。

  第三,从区域发展来看,北京和上海的人均财政收入已达到4000元以上,一些落后省份的人均财政收入大多徘徊在400元~600元,完善转移支付制度可以有效地缩小东、中、西不同区域公共服务供给能力的差距。

  

  四、以基本公共服务均等化为重点改革和规范中央地方关系,关键在于实现政府转型

  

  从总体上说,我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点,政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时,由于长期忽视社会发展,基本公共产品的供给严重短缺。因此,强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用,加快建设公共服务型政府,是实现基本公共服务均等化的关键所在。

  1.把改革和规范中央地方关系作为下一步政府行政管理体制改革的重要任务。同以往相比,近几年来我国中央地方关系面临的形势发生了深刻变化。当前,我国社会正面临日益突出的两大矛盾:一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束之间的突出矛盾;二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的突出矛盾。要解决第一个矛盾,必须继续坚持市场化改革,进一步完善社会主义市场经济体制;要解决第二个矛盾,其根本途径是加快建立社会主义公共服务体制。适应社会发展的阶段性变化,应当按照基本公共服务均等化的要求,进一步改革和规范中央地方关系。

  2.建立以公共服务业绩为导向的干部人事制度。近两年的宏观调控表明,我国一些地方政府注重GDP增长而忽视公共服务的问题并未完全改观。以招商引资和经营城市为目标,“项目市长”、“项目县长”等现象相当普遍。这些现象反映出的深层次原因在于干部人事制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面,我国的干部考核体系中,经济建设等指标比重较大,某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”;另一方面,干部业绩考核中很难体现民意。因此,“十一五”时期应当加快改革现行的干部人事制度,把公共服务指标纳入干部考核体系中,使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。

  3.加快建立中央对地方的公共服务问责制。多年来,地方政府发展地方经济、增加财政收入的积极努力以及因地制宜的改革举措,对于我国28年的经济快速增长功不可没。当前,地方追求局部利益最大化的倾向具有一定的普遍性。在这种情况下,以基本公共服务均等化为重点,加快建立中央对地方的公共服务问责制,改善和加强中央对地方的约束与监督机制,并以此为起点,合理配置“条条”与“块块”之间的权力结构,对强化地方政府的公共服务职能,对加快建立公共服务体制都具有相当重要的意义。(中国经济时报)

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