孟凡壮:网络谣言扰乱公共秩序的认定——以我国《治安管理处罚法》第25条第1项的适用为中心

选择字号:   本文共阅读 337 次 更新时间:2020-04-13 22:16:28

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孟凡壮  

   摘要:  我国《治安管理处罚法》第25条第1项确立了网络谣言扰乱公共秩序的违法构成“三要件”,即网络散布谣言的客观行为、扰乱公共秩序的危害后果和主观故意。司法实践中,有些法院秉持“秩序至上主义”的逻辑,存在对违法构成“三要件”的背离,在部分案件中对网络谣言和公共秩序的扩大解释构成对公民言论自由的过度限制。面向未来,法院可通过对上述违法构成要件的合宪性解释,合理平衡公共秩序与言论自由价值的冲突。在客观行为的司法认定方面,应区分“公共言论”与“私人言论”,涉及“公共言论”的网络谣言以“捏造或者歪曲事实”作为认定标准,涉及“私人言论”的网络谣言可扩大解释为包括“未经证实”的消息。在危害后果的司法认定方面,应将“公共秩序”解释为以“公众生活的平稳与安宁”为核心内容的现实公共场所秩序,并引入比例原则的审查。在主观故意的司法认定方面,对于涉及公共言论的“故意”的认定,可采用“实质恶意”原则,即只有在行为人明知其将做出虚假言论或者对于信息的真假辨认存在严重的过错时,才能认定其为“故意”;对于涉及私人言论的故意的认定,可参照刑法上“故意”的认定标准。

   关键词:  网络谣言;扰乱公共秩序;司法认定

  

   在新冠肺炎疫情防控处于关键时期,网络上出现了一些相关谣言,对公民合法权益和社会秩序造成冲击,各地公安机关也相应强化了对涉疫网络谣言的查处力度。在网络谣言治理实践中,公安机关适用我国《治安管理处罚法》25条对网络散布谣言的行为予以规制,是较为常用的手段。我国《治安管理处罚法》25条规定:“有下列行为之一的,处5日以上10日以下拘留,可以并处500元以下罚款;情节较轻的,处5日以下拘留或者500元以下罚款:(一)散布谣言,谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的;……”据此,“散布谣言故意扰乱公共秩序”的违法构成要件一旦实现,罚款、行政拘留的“法效果”随即产生。这既是民众的行为规范,也是行政机关的执法规范和法院的裁判规范。从规范构成要件上分析,网络谣言扰乱公共秩序包括三个方面的构成要素:其一,在客观行为方面,行为人通过网络实施了散布谣言的行为;其二,在危害后果方面,行为人散布谣言的行为扰乱了公共秩序;其三,在主观方面,行为人构成故意。遗憾的是,公安机关依据该条款规制网络谣言的过程中存在打击范围过宽等过度限制公民言论自由的问题。[1]比如武汉公安机关对于8人散布“武汉病毒性肺炎”的不实信息的处理就面临诸多质疑。[2]如何在网络谣言治理过程中合理平衡公共秩序与言论自由的价值,确立网络谣言行政规制本身的界限,便显得尤为重要。

   学界围绕网络谣言的法律规制问题已经取得诸多研究成果,[3]但相关研究主要集中于制度建构层面,对于司法审判实践中网络谣言规制相关法律制度的适用和运行状况缺乏必要的关注。基于此,笔者于本文中试图通过司法案例分析我国《治安管理处罚法》25条第1项在审判实践中的适用情况,管窥网络谣言法律规制的实践运行状况。笔者在中国裁判文书网和北大法宝以“散布谣言”为关键词进行全文检索,共收集到30份法院适用我国《治安管理处罚法》25条第1项对网络谣言予以司法认定的行政判决书。[4]笔者于本文中试图通过分析这30份行政判决书,对网络谣言扰乱公共秩序司法认定的实践加以描述和评析,并尝试提出关于我国《治安管理处罚法》25条第1项的妥当的解释和适用方案。

  

   一、网络谣言扰乱公共秩序司法认定的实践逻辑

  

   (一)“网络谣言”的司法认定

   “谣言”的界定是厘清“网络谣言”的前提。对于何谓“谣言”,学界存在不同观点。[5]根据全国人大常委会法制工作委员会的解释,我国《治安管理处罚法》25条第1项规定的“散布谣言”是指用语言或文字的方式扩散没有事实根据的消息,[6]这一对“谣言”的解释与“谣言”的汉语词义和“谣言”的惯常用法相符合。[7]司法实践中,法院对于《治安管理处罚法》25条第1项“谣言”的认定通常基于“没有事实根据的消息”这一语义标准。例如,在“秦庆军与壶关县公安局等复议纠纷上诉案”中,法院指出:“谣言是指没有相应事实基础,却被捏造出来并通过一定手段推动传播的言论。”尽管法院通常将我国《治安管理处罚法》25条第1项中“谣言”理解为“没有事实根据的消息”,但对于如何认定“没有事实根据的消息”并未形成一致的解释方案,实践中存在以下三种不同的认定标准。

   第一种认定标准为“消息虚构”。根据此种标准,如果网络言论发表者发表的言论是虚构而来的,相关言论便属于“没有事实根据的消息”,此种网络言论便是网络谣言。[8]在法院认定网络谣言的30个案件中,有19个案件是据此判断的。例如,在“龚刚与赤壁市公安局处罚及行政赔偿上诉案”中,法院认为龚刚虚构事实,在网络上发表“求助!赤壁市政府每年出资10万元强行把一个正常人关押在长沙精神病院”帖文,构成网络散布谣言。

   第二种认定标准为“消息未经证实”。根据此种标准,如果网络言论发表者所发表的言论没有官方来源或媒体报道等“可靠”消息来源,即是“没有事实根据的消息”。在法院认定网络谣言的30个案件中,有9个案件是据此判断的。例如,在“杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案”中,法院以没有官方消息来源作为认定“谣言”的依据。2013年8月26日,杨爽将“习近平总书记将于2013年8月28日至30日在大连视察”的消息,传播给了某区的两名业主,随后该消息被其中一名业主姜某在网上散布,致使40多名业主到大连市政府信访大厅上访。据此,大连市公安局高新园区分局依据我国《治安管理处罚法》25条第1项给予杨爽行政拘留十日的处罚。杨爽不服,提起诉讼。该案一审法院认为:“尽管习近平总书记确实于2013年8月28日至30日在大连视察,但是,在杨爽散布的时候,习近平总书记还没有来大连;而且,官方也没有向社会公布习近平总书记来连视察的消息,相关媒体更没有报道。因此,杨爽散布的消息是没有事实依据的,应当属于谣言。”

   第三种认定标准为“消息与事实不符”。根据此种标准,如果网络言论发表者发表的言论存在与事实不符的情况,即构成“没有事实根据的消息”。在法院认定网络谣言的30个案件中,有2个案件是据此判断的。比如,在“赵云与建德市公安局等处罚上诉案”案中,法院认定:“赵云在事发现场,明知其发帖内容严重与事实不符,仍然发至公共网络,并要求他人转发,引起社会公众的关注,属故意扰乱正常社会秩序的违法行为,应予处罚。”

   法院对我国《治安管理处罚法》25条第1项中“谣言”的上述认定标准涉及不同的法律解释方法。法院将通过虚构形成的消息认定为谣言符合法律解释的文义标准。然而,法院以“消息未经证实”或“消息与事实不符”作为谣言的认定标准,仅仅通过字义解释难以得出结论。根据以上分析指出的“谣言”即“没有事实根据的消息”这一文义,“消息未经证实”意味着这一消息是否有事实根据尚不确定,并不意味着这一消息一定没有事实根据。“消息与事实不符”意味着该消息有部分事实根据,并不是完全没有事实根据。法院以“消息未经证实”或“消息与事实不符”作为谣言的认定标准,需要结合立法目的加以解释。法院在认定过程中预设网络言论的发表必须有可靠依据,并完全符合事实,否则即为“没有事实根据的消息”。法院选择此种解释方案主要基于我国《治安管理处罚法》规制“谣言”的立法目的,其基本的逻辑为:如果将网络谣言的规制范围限定于“虚构的消息”,放任“未经证实”和“与事实不符”的消息,便难以实现维护公共秩序的立法目的。正是基于这一逻辑,法院在“杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案”中,通过对有“事实根据”的消息的范围进行目的性限缩,进而将没有官方来源或媒体报道等“可靠”消息来源的消息也认定为“没有事实根据”的消息。

   (二)“扰乱公共秩序”的司法认定

   围绕网络谣言“扰乱公共秩序”的司法认定,在审判实践中形成了以下三种不同的认定方式。

   第一种认定方式为“构成要件否定说”。在此种认定方式中,法院认为“扰乱公共秩序”作为损害后果并不是我国《治安管理处罚法》25条第1项的构成要件,因此无需证明。比如,在“赵清彦诉西安市公安局碑林分局处罚案”中,西安市碑林区人民法院认为,公安机关在适用我国《治安管理处罚法》25条第1项的规定时,“并非是在发生了损害后果的情况下才给予处罚,而是只要实施了扰乱公共秩序的行为即可认定违法行为”。

   第二种认定方式为“现实公共场所秩序说”。此种认定方式以网络谣言是否对现实的公共场所秩序构成现实干扰作为认定扰乱公共秩序的标准。[9]比如,在“刘荣东诉博罗县公安局、博罗县公安局治安管理大队案”中,法院指出,刘荣东散布谣言的行为“已引起各级政府、公安机关的高度戒备,各级公安机关及相关部门召开了多次的专门会议,研究应对方案及成立专案组进行调查,同时还出动警力进行巡逻防控,预防非法游行示威及其他极端行为的发生”,因此“严重扰乱了公安机关及相关单位的正常工作秩序和社会公共秩序”。

   第三种认定方式为“网络空间秩序说”。此种认定方式以网络谣言是否对网络空间秩序构成干扰作为认定扰乱公共秩序的标准。在具体认定过程中,法院采用了“推定论”的认定方式,其具体包括两种方式。其一,预设了网络谣言的散布在逻辑上自然会对网络空间秩序构成干扰,因此只要某一网络言论被认定为“谣言”,便可推定其扰乱了公共秩序。30个案例中大多数法院采用了此种认定方式。比如,在“王忠祥与天津市公安局北辰分局处罚并请求赔偿上诉案”中,法院指出:“王忠祥将虚假的内容发布到互联网上并配以煽动性的文字及照片,其行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》二十五条第(一)项的规定。”其二,主要以网络谣言被“转发”、“评论”或“损害政府机关、有关领导或英雄人物的形象”为由,推定其构成扰乱公共秩序。比如,在“金甲与某县公安局治安行政处罚纠纷上诉案”中,法院认为:“金甲散布‘某县某镇某村恶性雇凶伤人案资金来自市消防支队’的虚假消息并在网络上传播,引起了众多网民浏览和跟帖,使网民误认为市消防支队为达到征地目的而雇凶伤人,损害了市消防支队在公众中的形象,扰乱了社会公共秩序。”

   (三)“故意”的司法认定

司法实践中,行为人对公共秩序的扰乱是否构成“故意”是争议的焦点问题之一。比如,在“金甲与某县公安局治安行政处罚纠纷上诉案”中,上诉人金甲提出:“《中华人民共和国治安管理处罚法》二十五条第(一)项规定的关键词是‘故意’,而上诉人并没有扰乱公共秩序的故意,对此公安机关应当出具令人信服的证据。”司法实践中多数法院并未将“故意”作为违法的构成要件。在本文选取的这30件行政判决书中,法院将“故意”作为违法构成要件的仅有5个。在这5个案件中法院主要通过以下方式认定行为人构成“故意”。其一,从行为目的与动机上判断,行为人散布不实消息具有明确的目的和动机。比如,在“杨爽与大连市公安局高新园区分局处罚上诉案”中,一审法院认为,杨爽具有扰乱公共秩序的故意,因为“杨爽向两名业主散布谣言的目的,是希望业主知道后能够去维权,自己实现当小学校长愿望”。其二,从行为内容的认知上判断,行为人明知相关消息为谣言,仍予以散布。比如,在“龚刚与赤壁市公安局处罚及行政赔偿上诉案”中,法院认为,龚刚虚构事实先后两次在网络“天涯论坛”上发表帖文,属于故意散布虚假信息,扰乱公共秩序。在“赵云与建德市公安局等处罚上诉案”中,法院认为:“赵云在事发现场,明知其发帖内容严重与事实不符,仍然发至公共网络,并要求他人转发,引起社会公众的关注,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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