张震 杨茗皓:新时代地方政府生态义务的宪法规范诠释与实践供给

选择字号:   本文共阅读 93 次 更新时间:2020-03-04 09:46:45

进入专题: 生态宪法   生态治理现代化   地方政府生态义务   风险预防   环境权保护  

张震   杨茗皓  

   摘要:  生态义务是生态法律关系中与生态权利相对应的概念,地方政府的生态义务由环境保护义务演化而来。新时代,地方政府环境保护职责逐步向生态义务转向。应当从宪法序言、总纲具体条款、对环境权的保护及地方政府权力来源诠释宪法层面的地方政府生态义务。地方政府生态义务的规范与实践面临来自宪法、环境法和国家治理体系三个方面的挑战。未来,应当破除地方政府生态义务的宪法实施障碍,直面宪法生态条款与环境法的交互影响,在国家治理体系的宏观范畴内促进宪法规范对地方生态义务的规范供给。

   关键词:  生态宪法;生态治理现代化;地方政府生态义务;风险预防;环境权保护

  

   一、引言

  

   生态义务是生态法律关系中与生态权利相对应的概念,其外延大于环境保护义务,要求义务主体以积极的行为维护良好生态环境和生活环境,强调对生态风险的预防、生态危机的综合治理和促进生态文明的发展。新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略要求人与自然和谐共生。党的十九届四中全会进一步提出要坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)于2018年进行修订,将“生态文明”写入其中。法规范并非彼此无关的平行并存,其间有各种脉络关联。生态义务要求治理主体在发挥治理功能、履行行政职责的过程中遵循规范体系的全面约束,恪守维护生态环境的基本底线,同时也需要在生态文明建设具体制度的指引下以积极的作为促进生态文明目标的实现。地方政府是其所在区域内的主要治理力量,作为国家行政体系的一部分,既需要依法从纵向履行由上级政府统筹安排的生态文明建设工作,同时,作为对地方国家权力机构负责的行政主体,亦需要履行其作为权力执行机关应当承担的具体地方生态文明建设职责。因此,有必要对地方政府的生态义务进行专门探讨,为其提供相应的学理支撑。

  

   二、地方政府环境保护职责的生态义务转向

  

   新时代,中国社会对生态环境法治提出了新的要求。新时代环境法学基础理论的构建,必须立足于中国的政治发展道路,将生态文明建设的政治话语转化为法律话语、学术话语[[1]]。生态治理要求地方政府将视角从环境保护向生态文明建设迁移,从具体的保护行为转向对高层次文明形态的追求。

   (一)生态环境客观变化的转向促进

   一是生态文明内涵的不断深化要求地方政府环境保护职责转向地方生态义务。生态文明是人类社会文明发展中所经历、形成的一种文明形态,对生态文明内涵的认知是一段时间内人类对于其与自然之间关系的认知与总结,这种认知受制于特定的时间与空间。具体到我国的生态保护实践,国家对于生态文明的认知、理解也经历了由初步理解外观到深入挖掘内涵的逐步深化过程,宪法文本变迁生动地体现了这一点[2]。宪法规范的发展过程体现的是国家治理主体及广大人民对于人与自然关系认知的不断变革与深化。

   二是生态危机的演变逐步需要地方生态义务的接驳回应。生态危机是今日人类面对的共同问题,该问题的根源在于资本主义生产方式和消费方式与地球生态系统的承受力之间的矛盾[3],即生态危机是随着生产方式与消费方式的演变而处于不断变化中的。生态危机与环境问题不同,具有全球化、综合化、社会化、政治化、环境受害者与致害者的同一化和高科技化等特点[4]。针对其特点,我们应对生态危机的手段与方法亦须做出改变。尤其需要注意的是,在中国环境法从后果控制到风险预防的转型中,风险本身所具有的交互性、因果关系不确定性、风险的泛在性及危害后果不可逆转等特征[5],相较于环境危害后果而言规制难度更大。这一客观情况对地方政府处理生态问题的能力提出了更高的要求。

   (二)生态治理现代化的系统要求

   国家经济、社会的持续发展需要良好的环境质量和丰富的自然资源作为支撑[[6]。而环境治理是保证环境质量、实现自然资源高效利用的基础性手段,因此,环境治理与经济治理、政治治理、文化治理和社会治理等共同在国家治理体系中占有重要地位,是国家治理体系和治理能力现代化总体目标实现的题中应有之义。一是环境治理体系现代化要求对地方政府生态义务进一步明晰。国家治理体系本质上就是国家制度体系。国家治理制度法制化的路径一般是:党和政府先是以党内法规和政策形式宣示、确认其治国理念、治国道路、治国路线、治国经验等,待这些党内法规和政策在治国理政的实践中进一步成熟后,再通过立法程序将其上升为法律,由宪法或法律加以确认、完善和定型[7]。2018年“生态文明入宪”即是执政党理念与国家政策通过立法程序转化为宪法规范中的国家目标,由此形成的宪法环境保护条款体系,标志着环境治理体系在宪法制度层面形成了规范意义上的重大进步。在此基础上,对宪法条款进行解释,进一步明晰地方政府生态义务是体现宪法生命力、推进宪法实施和进一步推进环境治理体系现代化的重要步骤。宪法层面地方政府生态义务的明确意味着地方政府的环境治理行为得到了从宪法授权到法律,再由法律授权至行政机关的法治确认。地方政府环境治理行为的转型、治理能力的现代化与国家治理法治化这一基本要求实现了路径上的一致。

   二是地方政府承担环境质量责任要求面向生态义务的制度构建。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第六条规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”这一规范向政府治理主体说明了其应当在生态文明建设中具体作为的基本标准,但并没有对这一职责的义务来源进行明确,地方政府履行环境质量责任的法律层面的规范依据无法统筹整个治理行为中的各个环节。在具体的履职过程中,行政主体的行为需要更高层次的规范依据予以支撑。从具体规范层面来看,自2015年生态文明体制改革开展以来,与《生态文明体制改革总体方案》所配套的措施大量以党和国家的规范性文件的形式颁布并实施,且主要集中于“生态文明绩效考核和责任追究”方向。以环境法角度观之,生态文明绩效考核和责任追究领域的改革,是对《环境保护法》所确立的“政府环境责任”的完善与落实,也是有效促进我国环境法实施的有力措施[8]。因此,对规范性文件的合宪性考察也需要对地方政府承担环境质量责任进行宪法层面的体系性解释。

   (三)公民权益范畴拓展的要点指引

   生态危机的根源在于人类生产生活方式与自然之间关系的矛盾。人类社会生活方式的逐渐演化一 方面导致其与自然之间的关系发生变化,进而引起新的生态危机;另一方面也使公民对于生态文明、环境保护的认知不断发生变革。客观生态环境的改变和主观认知的革新使人民对国家履行生态文明义务提出了更高的要求。

   一是人民对美好生活的向往需要地方政府的生态回应。法律规范的义务特性在于依法律规范的内容,法律义务人在其良知内接受法律规范的机会[9]。党的十九大报告明确了我国社会主要矛盾 已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。《宪法》第一条确定了中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。在中国,宪法的政治化实施和法律化实施双轨并行[10]。党的文件作为指导国家治理的政策性文件与宪法所规定的最本质特征相符,因此,党的政策对宪法所明确的以政府为代表的国家治理主体具有规制作用,宪法对基本矛盾的变化应该作出回应。

   二是环境权发展为地方政府生态义务带来理念转向。我国《宪法》尽管没有明确规定环境权,但是结合《宪法》第九条、第二十六条以及第三十三条等条款,可以为环境权主体提供间接保护。从规范的角度来看,生态文明入宪后,宪法环境权从生态文明建设的整体保障、国家环境保护义务的反向保护和公民权利保障的环境权关怀三个层次进行了表达[11]。环境权的表达对应国家环境保护义务的保障,公民环境权利的实现依赖于政府环境保护义务的实际履行状况。环境权作为主观权利一个原因在于通过客观法的再主观化,国家的保护环境义务可以成为公民针对国家的环境保护请求权。环境权的主观属性与其实现的客观路径说明,国家保护义务针对公民环境权的履行最终作用于与具体公民直接相关联的以地方政府为代表的环境保护主体,宏观上国家环境保护义务的实现依赖于微观地方政府环境保护义务的履行。

  

   三、地方政府生态义务的宪法诠释

  

   当前,宪法文本中对地方政府的生态义务并没有明确的规范阐述,但宪法生态文明条款体系客观蕴含了对地方政府生态义务的规范。之所以要从宪新时代地方政府生态义务的宪法规范诠释与实践供给法层面对地方政府的生态义务进行分析,其原因在于两个方面:其一,对公权力的规制是宪法的应有功能,地方政府的履职行为必然伴随着权力的行使,宪法规范理应为其划定边界,从而实现对公权力实施的范畴约束和效能保障;其二,部门法规范对地方政府履行生态义务行为的规范需要来自宪法规范解释的支持。《环境保护法》第六条:从宏观上为包括地方政府在内的广泛主体设定了环境保护义务,同时指向性的为地方各级人民政府设定了本行政区域环境质量责任。作为对宪法规范具体化的部门法规范,当作为国家治理的一部分需要在综合法治体系内实施行为、发生效能时,将地方政府生态义务由《环境保护法》第六条这一单纯的部门规范上升显明到宪法层次,是实现生态建设和环境治理的基础性规范诠释任务。

   (一)宪法序言条款的价值表达

   1.国家根本任务条款对地方政府生态义务的基准指向

   宪法序言规定:“国家的根本任务是,沿着社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。”宪法序言所蕴含的价值导向和政治宣示作用决定了序言中作为规范主体的国家概念的广泛性。其中,“国家”概念除指向行使公权力实体之外,更可以延伸到中华人民共和国领域内的一切组织,当然包括地方政府在内;“集中力量”既是对主观意志统一的督促,又是对客观资源聚合的要求,广泛意义上的“力量”赋予了地方政府最为宏观的权力行使范畴,在合乎宪法与法律规范的范畴内,一切能够被使用的方法、调动的资源都应该“集中”于实现根本目标的活动中;“进行社会主义现代化建设”为行为主体的行动方向设定了指引。高度抽象的国家根本任务其中 包含着清晰的价值诉求,具体规范的消极拘束力客观决定了国家机关负有不得违反国家根本任务的义务,而规范在本质上要求国家机关运用其职权采取积极行动对法效力予以贯彻。行政机关落实国家根本任务的义务最为经常性地体现在具体行政行为上[12]。地方政府针对具体的生态文明建设事项上作出的具体行政行为是对“社会主义现代化建设”中生态文明建设部分要求的效力遵循与贯彻。

   2.生态文明条款对地方政府生态义务的框架控制

从法律体系内部来看,生态文明入宪的体系性功能包括层进的三个方面,即生态观的宪法表达、生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障[13]。在此前提下,国家的权力表面上是宪法的授予,实质上是人民的让渡,因此,国家权力本质上是国家的职责,也可以转换为国家的义务。现行宪法所表达的积极环境观体现出宪法对环境治理中国家权力的规制除了分解,还要综合协调,构建以积极治理为导向,立法基础、行政主导、司法保障的权力合作机制[14]。地方政府生态建设职责的履行既是对宪法授予的国家权力的使用,亦是对国家义务的遵循。从国家义务体系的范畴来看,地方政府生态建设对国家义务的遵循既是对整体国家生态建设义务的尊重,更是对其自身生态建设义务的实质履行。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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