摘 要：作为中国式现代化本质要求之一的“全过程人民民主”属于宪法上人民民主的原则与精神的范畴。在中国共产党长期的革命与执政实践中，民主在宪法上形成了从立党之基到执政基本方式的特定政治与历史逻辑，新时代以来逐渐凝练出“最广泛、最真实、最管用”的核心内涵并体现为宪法上的理论逻辑。厘清民主与法治、发展、治理的辩证关系，更好发挥人民代表大会制度对全过程人民民主的重要载体作用，构成宪法上的制度与实践逻辑。在坚持依宪治国、依宪执政中必须深刻厘清民主对于法治的根基作用，对于发展的动力作用，以及对于治理的制度作用。总而言之，以法治方式、在宪法轨道上推进全过程人民民主，民主始终是最核心的内容。
关键词：全过程人民民主；中国式现代化；依宪治国；人民代表大会制度；党的领导；人民当家做主
党的二十大报告指出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，并对中国式现代化的概念内涵和本质要求进行了系统阐述，其中“发展全过程人民民主”被明确作为中国式现代化的本质要求之一。立法是国家重要的政治活动，担负着将党的主张通过法定程序上升为国家意志的重要使命。宪法实现了党的主张和人民意志高度统一，是党长期执政和治国理政的根本法律依据，从而在国家根本法层面实现了党性和人民性、政治性和法律性的有机结合与统一。因此，如何更好落实党的二十大精神，将党关于全过程人民民主的论述进行立法和宪法意义上的诠释，以推动全过程人民民主的制度化、规范化，从而提升中国式现代化的制度体系建设，并最终为人类民主文明新形态贡献中国宪法上的依据、智慧与力量，是本文的写作目的。
一、全过程人民民主从立法法规定上升到宪法原则？
2023年3月，立法法第二次修改，在第4条规定，“保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”；在第6条规定，“立法应当坚持和发展全过程人民民主”。立法法明确将全过程人民民主从理念上升为中国立法活动必须坚持的基本原则之一，有效地提升了全过程人民民主在立法活动中的地位，使全过程人民民主的基本原则成为贯穿立法活动全过程的基本遵循。立法法被称为小宪法，是“管法的法”，与宪法关系非常密切。立法法通过第二次修改，在第5条明确规定“立法应当符合宪法规定、原则和精神”。依据现行宪法序言第七自然段的规定，即“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……坚持人民民主专政……发展社会主义民主……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。从上述表述的逻辑来看，民主是建设现代化强国，实现中华民族伟大复兴的基本方式和必要条件。民主的新时代表述，即“全过程人民民主”作为一种理念，需依托宪法来实现。诚然，现行宪法到目前还没有明确规定“全过程人民民主”，但毫无疑问，人民民主是宪法的基本原则之一，以人民为中心也是中国宪法的精神之一，因此，全过程人民民主属于宪法原则和精神的范畴。不论是基于宪法的根本法地位，还是从立法法是管法之法的意义上讲，这都意味着任何法律制定均要以宪法上关于全过程人民民主的原则与精神为根本法上的依据。
众所周知，我国现行宪法即1982年宪法是对1954年宪法的继承与发展。1954年宪法明确了“人民民主”为宪法基本原则之一。1954年宪法是中国共产党经过长期的革命与执政的实践后，于1949年开始全面执政的根本法表达，因此，宪法层面上探讨全过程人民民主，有必要从其历史源流、宪法内涵以及制度运行等方面展开。所谓全过程人民民主在宪法上的历史源流，要回答全过程人民民主在宪法上的过去、现在的样态及其内涵的演变。中国式现代化是中国共产党长期的革命、执政的实践探索的理论提炼和制度升华。全过程人民民主作为其本质要求之一，虽然在党的二十大报告中才予以明确，但实际上是伴随中国共产党长期革命和执政实践而在理论上逐渐提炼并形成的清晰表达。所谓全过程人民民主在宪法上的基本内涵，要回答在宪法上如何理解和界定全过程人民民主，在宪法上最核心的内容是什么。全过程人民民主在宪法上的制度运行，要回答全过程人民民主在宪法意义上怎么建设，在宪法上的制度载体和运行机制是什么。
二、历史逻辑：民主在中国共产党革命和执政中的特定表达
宪法与政治具有天然的联系，或者说政治是宪法的最本质属性，“全过程人民民主”最大程度体现了宪法以人民为中心的本质属性。如果把宪法上的全过程人民民主拉伸到中国共产党为两个百年目标奋斗的历史全进程大视野中，即从新民主主义革命时期到社会主义革命和建设时期、再到改革开放和社会主义现代化新时期，特别是进入中国特色社会主义新时代，民主始终伴随着中国共产党从革命到执政的全过程，既是立党之基，也是执政的目标及基本方式，更需要不断满足人民对美好民主生活的向往；既有国内法治意义，也有涉外法治意义。
（一）民主是中国共产党的立党之基
中国共产党成立伊始，就将民主作为其目标，可谓立党之基。1922年，也即中国共产党成立第二年，中共中央发表《中国共产党对于时局的主张》，明确提出，要建立民主政治。中国共产党第二次全国代表大会第一次明确提出反帝反封建的民主革命纲领。抗日战争时期，在争取民族独立斗争的同时，党依然将争取民主作为本质和中心任务。1937年，毛泽东在《中国共产党在抗日时期的任务》报告中指出，争取民主是新阶段中“最本质的东西”，是“中心一环”。经过长期革命和斗争的实践，中国共产党逐步形成了体系化的民主理论。1940年，毛泽东发表《新民主主义论》，系统阐述了新民主主义理论。该理论成为1949年制定《中国人民政治协商会议共同纲领》的重要思想指引。
（二）民主是人民的基本权利
人民主权，是近代以来世界各国宪法普遍确认的基本原理。所谓人民主权，既有建构国家权力的蕴含，也包括转化为以民主为核心的人民权利层面。以人民为中心，不仅是中国共产党关于执政和国家权力建构的特殊表达，也包含对人民基本权利的尊重和保障。而民主无疑是其中最核心表达。中国共产党第一次全国代表大会上，就明确提出争取民主权利。即便在局部执政的政治实践中，中国共产党也一直重视人民的民主权利。1939年，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》指出，发扬政治民主，保障人民的民主自由权利。1949年执政以来，民主也是人民基本权利的一条重要主线。在1954年宪法中，确认了人民民主原则和人民享有的民主权利，确立了保障人民行使当家作主权利的国家政治制度。1982年宪法继承和发展1954年宪法的重要表现之一就是，确认了人民主权的宪法基本原则和公民享有的民主政治权利和自由，并确立了保障人民的民主权利的一系列基本经济、政治、文化和社会制度。2018年，在庆祝改革开放40周年大会上，习近平总书记指出，要发展社会主义民主政治，让行使民主权利的内容更加丰富。在党的领导下，多年来不断扩大人民有序的政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由，特别是保证人民依法行使选举人大代表的权利以及人民享有的知情权、参与权、表达权、监督权等基本权利之实现。
（三）民主是执政目标及基本方式
1.民主是执政目标
马克思明确指出，民主是国家制度的本质。中国共产党在革命的过程中，始终坚持将马克思主义普遍原理与中国实际相结合，在新民主主义革命时期，即便还没有在全国范围内执政，已然明确提出国家建设的执政目标，民主是其中的重要一环。1945年，党的七大指出，将中国建设成为一个独立、自由、民主、统一和富强的国家。1949年全面执政以来，日益将民主执政提升到科学发展观的理论体系当中。2006年，十六届中央政治局以坚持科学执政、民主执政、依法执政为题进行集体学习。2007年，十六届中央政治局以完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略为题进行集体学习，胡锦涛同志强调，必须增强科学执政、民主执政、依法执政的自觉性和坚定性。进入新时代，2014年，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话指出：“人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。”经过长期努力，我们不断扩大人民有序政治参与，各方面人才通过公平竞争进入国家领导和管理体系，国家决策实现了科学化、民主化，人民实现了内容广泛、层次丰富的当家作主。而要切实保障人民当家作主，必须坚持全过程人民民主这一中国特色的社会主义新型民主模式。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出，我国全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。发展全过程人民民主既是中国特色社会主义民主政治建设经验和规律的深刻总结，也是作为执政党的中国共产党领导全体人民治国理政必须长期坚持的奋斗目标之一。
2.民主是跳出执政周期率的成功道路
在新民主主义革命时期，伴随着新民主主义理论体系的形成，中国共产党逐渐将民主视为跳出执政周期率的成功道路。1945年，毛泽东同志明确回答黄炎培，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主”。毛泽东同志的民主执政思想继承和超越了古典民主主义、精英民主主义、多元民主主义，发展了马克思主义的民主思想，为中国共产党全面执政后建立新型的民主国体和民主政体铺平了道路。全面执政以后，为不重蹈执政者深陷历史周期率的覆辙，以毛泽东同志为核心的第一代中央领导集体积极探索实践民主执政，创造性地建立了人民代表大会制度、政治协商会议制度以及民族区域自治制度等。即便在一些困难时期，中国共产党仍然追求继续坚持实行民主。1962年，毛泽东同志在中共中央召开的扩大的中央工作会议（七千人大会）上讲话指出，民主集中制是上了党章的，上了宪法的。要克服我们现在面临的困难，不实行民主是不行的。
3.民主制度化、法律化的历史进程
中国共产党日益认识到民主建设必须上升到制度化和法律化的层面。1978年，党的十一届三中全会强调，要使得民主制度化、法律化。1979年，邓小平同志在出席五届全国人大二次会议党内负责人会议谈到民主与法制问题时强调，国际上认为中国有个新的开端，不但指四个现代化，还有加强民主和法制。1979年，叶剑英同志在纪念中华人民共和国成立30周年大会上初步总结新中国的经验教训，指出要发展社会主义民主和法制。1982年公布施行的现行宪法为发展社会主义民主和法制夯实了根本法基础。之后，民族区域自治法、城市居民委员会组织法、村民委员会组织法等法律的公布施行，有力地促进了我国社会主义民主的制度化和法律化。随着执政理念的推进，民主的制度化、法律化逐步升华为核心价值观的层面。1994年，中共中央印发《爱国主义教育实施纲要》，指出要进行社会主义民主和法制教育。2013年，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，民主被作为最基本的内容之一。2018年修宪，第24条增加“国家倡导社会主义核心价值观”的规定，包括民主在内的社会主义核心价值观获得具有最高法律效力的宪法之确认、倡导和弘扬。
（四）民主是全人类的共同价值
民主既是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念，也是全人类的共同价值。中国共产党在长期执政的过程中，非常注重民主作为全人类共同价值的意义。1940年，在陕甘宁边区，毛泽东发表了《新民主主义论》，指出：“不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”毛泽东同志关于何谓宪法的重要论述，亦揭示了民主是近现代世界各国在立宪精神和价值追求上的共同点。2015年，习近平主席在纽约联合国总部出席第70届联合国大会一般性辩论并发表讲话强调，民主是全人类的共同价值之一。2022年，党的二十大报告指出，世界各国要弘扬包括民主在内的全人类共同价值，推动构建人类命运共同体。总之，自中国共产党诞生以来，将马克思所主张的“民主是国家制度的本质”的原理，不断运用到革命和执政的实践中，从毛泽东同志的“人民民主是跳出执政周期率的成功道路”的理论，再到新时代关于全过程人民民主的思想，形成了中国共产党关于民主的系统理论体系。
三、理论逻辑：最广泛、最真实、最管用的民主的核心内涵
在诸多建构和规范民主的法律中，宪法居于至为关键的地位。民主的法律化首先是民主的宪法化，应当在宪法中建立健全民主的最高形式，并以此作为发展民主的根本遵循。所谓全过程人民民主的理论逻辑，是指在遵循政治与历史逻辑主线及其中规律的基础上，对其凝练的核心内涵在宪法上进行诠释，并为宪法上的制度与实践逻辑提供理论依据。
（一）最广泛、最真实、最管用是我国宪法上关于全过程人民民主的核心表达
宪法作为特定政治共同体的根本法，自然要对民主这一全人类的共同价值予以体现和确认。宪法与民主具有天然的联系，是民主制度化、法律化的基本形式。但是，宪法上讲的民主，与其他如政治学意义上的民主、社会学意义上的民主等，均有所不同。宪法上民主的特殊内涵，紧紧围绕着宪法上的两大主体，即国家和人民以及两者间的关系展开。就民主于人民而言，宪法要回答民主属于谁，民主为了谁；就宪法于国家而言，宪法要回答民主怎么在横向的和纵向的国家权力之间进行更好运行和实现；就宪法对国家与人民两者间的关系而言，宪法要回答民主在国家与人民之间如何更好运行，包括但不限于，国家权力的人民属性的诠释、人民权利的国家目标的价值等。
中国宪法上的民主经过了一个制度不断演进的过程。人民民主原则，是1954年宪法确立的两大宪法原则之一。1954年宪法中关于民主的规定，奠定了我国宪法民主制度的基础。一是，民主作为制度。如规定“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度”与“中华人民共和国保卫人民民主制度”，并规定通过人民民主制度“建成繁荣幸福的社会主义社会”。二是，民主界定统一战线的属性。如规定：“已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”三是，人民民主规定为国家性质。如规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”四是，民主作为公民基本权利。如规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”1975年宪法，错误地将“大鸣、大放、大辩论、大字报”作为民主形式和民主权利。这实际上误解甚至歪曲了民主的本质内涵。1978年宪法，重述了“国家坚持社会主义的民主原则”，但在其他民主制度的规定上，延续了1975年宪法的一些错误内容。1982年宪法，终于使民主回到正确的轨道上，在对1954年宪法关于民主的规定基础上，强调“发展社会主义民主”，并将国家性质修改描述为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。2018年修宪后，“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”成为21世纪中叶以前我国发展的目标。
从以上四部宪法关于民主的规定，可发现两个规律。一是，将民主作为人类共同价值和中国实际相结合。近代中国在挽救民族危亡的历史背景下引入并学习实践西方的民主制度。经过中国共产党领导的革命、执政的政治实践，逐渐找到一条既充分借鉴吸收西方经验，更立足中国实际的民主制度化法律化的道路，在新时代以来，有了更为清晰的逻辑主线，那就是通过全面依法治国，充分保障人民民主。二是，将民主实质和民主形式相结合。自中国共产党诞生以来，就非常注重两者的科学结合，并日益认识到，只有取得国家政权并长期执政，才能真正实现民主的实质内涵。1954年宪法到1982年宪法的发展历程中，虽然有挫折、甚至失败的经验，但是民主实质和民主形式的科学结合是一条主线，1982年宪法在恢复了正确的民主形式的前提下，通过40多年来的宪法实践，日益重视民主的实质内涵及制度建设。2022年12月20日，习近平总书记在《人民日报》第1版发表署名文章，旗帜鲜明指出，必须坚持人民当家作主。党领导人民制定和实施宪法，最根本的目的是维护人民利益、反映人民意愿、保障人民权益、增进人民福祉。只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展全过程人民民主，把以人民为中心的发展思想贯穿立法、执法、司法、守法各个环节，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、人格权和基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，才能确保法律面前人人平等。
党的十九大以来，全过程人民民主得到了最全面、最权威的阐述。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时深刻指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”2021年7月1日，在庆祝中国共产党成立100周年大会上习近平总书记强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。2021年10月，在首次召开的中央人大工作会议上习近平总书记对全过程人民民主重大理念和实践要求作出系统精辟的阐述，并指出全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，把“发展全过程人民民主”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容纳入“十个明确”之中。经过不断探索，2022年10月，党的二十大报告对该重大理念作了最直接、最精炼的表述：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”因此，根据党的二十大精神，在宪法对全过程人民民主的阐释中，“最广泛、最真实、最管用”是核心内容，三者从主体、内容、方式、效果上整体性、系统性、动态性诠释了宪法上民主最核心的内涵，即民主的政治性与法律性的统一，规范性与实效性的统一。“全过程人民民主”是中国式民主政治理论的重大创新，是对传统人民民主理论的新发展，极大地丰富了中国式民主的内涵和外延。全过程人民民主的“最广泛”“最真实”“最管用”也主要是通过法律规范体系作用于社会政治生活得以彰显。
（二）最广泛、最真实、最管用在宪法上的核心内涵诠释
1.最广泛的涵义
一是，民主主体的广泛，在宪法上主要表现为享有民主权利的公民条件。以选举权的条件为例，1982年宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”根据宪法规定，在中国，享有选举权只有三个条件，即中华人民共和国公民，年满18周岁，没有被剥夺政治权利。而其他国家宪法大多列举有居住、财产、教育等条件。如印度宪法明确规定了非居民没有选举权。二是，民主内容的广泛，在宪法上主要表现为享有民主权利的具体内容。1982年宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”上述六项权利，从“说、写、会、社”等方面比较全面地表达了民主权利行使的方式。在中国，人民依据宪法享有的民主权利，除了上述的选举权与被选举权及言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由之外，还包括对国家和社会事务的知情权、参与权、表达权、监督权，以及对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利等。三是，民主渠道的广泛，在宪法上主要表现为保障民主权利实现的制度体系。1982年宪法规定形成了全面、广泛、有机衔接的保障民主权利实现的制度体系，有机地结合选举民主与协商民主，有效地贯通民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，全面地涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面，构建了多样、畅通、有序的人民当家作主的渠道。总之，全过程人民民主融贯于民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的“全链条”，融贯于党和国家机关立法、执法、司法和普法等工作各方面各层级的“全方位”，融贯于经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”总体布局及其实施过程的“全覆盖”，为实现人民民主提供了最广泛的渠道。
2.最真实的指向
一是，民主权利的享有程度突出。例如，中国宪法在条文上没有规定选举权的限制，在民主实践中，也确实没有附加财产、教育、居住等条件，如全国人大代表中没有财产状况、教育条件等差异化体现。二是，过程民主和成果民主并重。全过程人民民主保障人民可以借助结构完整、设置合理的制度程序和实践形式，参与全链条、全时段的民主政治过程和国家治理当中，从而获得既定的民主成果。一方面，不同于西方代议制民主，中国人民不仅拥有平等的选举权，而且还有系列制度保障人民切实参与到国家和社会治理全过程。另一方面，正如习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。”人民在民主政治中的主体地位以及对民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的完整参与，有效保障了权力受到制约监督，促使公职人员始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，实现了政治清明和社会公正的成果民主。三是，直接民主和间接民主兼顾。人类在长时间的政治实践发展过程中，以人民参与程度作为标准，逐渐划分形成直接民主与间接民主这两种民主实现样态。现代国家由于已不具备“小国寡民”的社会基础，且为避免极端的直接民主所易导致的“庸人统治”和“多数的暴政”的困境，故在国家体制上大多实行以间接民主为主导的民主模式。在我国，直接民主作为间接民主的基础支点存在，即通过民主协商、听证论证、征求意见等方式，将人民参与贯彻于间接民主的全过程之中，保证公民在具体事务上能直接地参与国家和社会治理的政治、经济、文化活动。概言之，全过程人民民主强调直接民主与间接民主相统一，实质上就是提倡两者在实践中的相得益彰；两者互相融合、相互渗透，共同决定民主的最真实的成色。四是，相比民主形式，全过程人民民主更关注民主实质。民主，是手段和目的的统一，是实质和形式的统一，在任何一个政治共同体内，人民行使民主权利，在实质上及最终目的上，还是为了民主形式行使背后的正当利益的保障。全过程人民民主是人民民主与国家意志的有机融合，不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践，其实质性和最真实性能够具体地、现实地体现在党治国理政的政策措施上，具体地、现实地体现在党和国家机关为保障人民正当利益、实现人民对美好生活向往的各方面工作上。
3.最管用的意义
一是，在不断做到自身形式完备并切实提高民主实质程度的基础上，提升中国式民主的理论体系和话语体系，在做好民主实践的基础上，还要讲好民主故事。就民主故事的内容而言，要重点讲述我国如何从根本上保障人民当家作主的地位，以及如何从全方位保障人民各项民主权利的实现。二是，中国式民主，为人类民主事业发展贡献中国智慧和中国方案。对各国不同的民主形式，应开放包容、求同存异；对各国追求民主的探索和努力，应充分尊重、互学互鉴，这才是真正的民主。民主是多样的，实现民主的道路并非只有一条，适合的、管用的才是最好的。中国的全过程人民民主植根中国历史文化，符合中国国情，借鉴人类文明优秀成果，既有鲜明的中国特色，也体现全人类共同价值，既保障了中国人民真正实现当家作主，也丰富了人类政治文明形态。
当然，“最广泛、最真实、最管用”更注重民主的系统性、整体性、协同性、实效性。广泛是基础，真实是核心，管用是目的。在“基础”维度，要更全面、更深入地实现人民有序政治参与和集中最广大人民群众的聪明才智；在“核心”维度，要更真实、更有效地反映最广大人民群众的心愿意志并与各种不真实的假民主、走过场、搞形式等行为进行坚决的斗争；在“目的”维度，要更实在、更直接地维护好和实现好最广大人民群众的根本利益。
四、实践逻辑：坚持完善人民代表大会制度与厘清四个关系
作为我国的政体，人民代表大会制度是宪法关于全过程人民民主核心内涵“最广泛、最真实、最管用”的理论逻辑的最佳制度表达。
（一）人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体
1982年宪法明确规定了社会主义制度是根本制度。社会主义在我国宪法上的内涵，包含了经济、政治、文化、社会等多个方面。2018年修宪，明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。在党的领导下，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。上述规定，构成了我国人民代表大会制度的基本内涵，勾勒出了在党的领导下，人民选举产生人民代表大会，再由人民代表大会民主选举产生其他国家机关，其他国家机关对人民代表大会负责，人民代表大会对人民负责的主基线，形成了从人民主权到国家权力运行的全闭环。习近平总书记强调指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。因此，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是宪法意义上全过程人民民主的重要制度载体，具体从以下三个方面展开。
1.人民代表大会制度与人民民主原则
2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上指出，坚持和完善人民代表大会制度，必须保证和发展人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。人民民主是我国宪法所确认的基本原则，宪法规定中华人民共和国的一切权力属于人民。在一个十四亿多人口的大国中，如何更好实现人民民主，实现从人民主权到国家治理的无缝衔接，人民代表大会制度无疑是最优选项。民主集中制是人民代表大会制度的基本工作原则。人大代表由人民民主选举产生，人大对人民负责，受人民监督。其他由人大选出的国家机构对人大负责，受人大监督。在人民代表大会制度的运行中，民主始终是一条主线，是最为核心的内容。
2.人民代表大会制度与国家权力分工
我国的国家权力体系是分工制，而非分权制。中国共产党是国家权力体系中的核心，享有对国家权力以及分工的领导权。在中国共产党领导下，进行了两次国家权力分工来实现国家治理的制度设计与运行。第一次权力分工，就是通过人民代表大会的选举产生以及制度运行来实现；在人民代表大会制度的载体中，通过人民代表大会进行了第二次权力分工，即通过人民代表大会产生一府一委两院。无疑，中国共产党在国家权力体系中享有最核心的领导权，但党的全面领导的实现要通过人民代表大会制度的载体，人民代表大会的民主实践可以提供充足的权威力量与高效的工作机制。因此，人民代表大会制度是我国国家权力运行及其民主化的中心链条。
3.人民代表大会制度与民主权利行使
人民行使民主权利的原意，即通过国家治理，满足合法正当利益的保障，满足美好生活的需求。发展最广泛的人民民主、努力实现全体人民的幸福生活是我国社会主义宪法的本质属性。在人民权力产生国家权力、国家权力服务公民权利的关系中，人民通过民主权利的行使，可以更好地监督国家权力，以达到国家权力更好服务公民权利的目的。在这一闭环的全过程中，人民代表大会制度无疑是民主权利行使的最直接载体。
（二）厘清四个关系以更好发挥人民代表大会制度的重要载体作用
作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度是宪法上其他政治制度的前提和基础，涵盖多个方面的内容。但所谓全过程人民民主的制度与实践逻辑，除了制度本身的诠释，更需要整体性、系统性、动态性地在人民代表大会制度关于民主的制度载体中，把握好民主与相关重要概念的合理关系。
1.民主与法治的关系
民主与法治须臾不可分离，一方面，没有民主的法治，无根。中国共产党自诞生之日起，以民主为根基、为目标，经过新民主主义革命时期，最终实现在全国执政。全面执政之后，中国共产党非常注重以法治方式确认民主革命的成果。2013年12月，中共中央办公厅印发的《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》指出，富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善是社会主义核心价值观的基本内容。社会主义核心价值观，包括三个层面，即国家层面对应的是富强、民主、文明、和谐；社会层面对应的是自由、平等、公正、法治；个人层面对应的是爱国、敬业、诚信、友善。在核心价值观的体系中，民主属于国家层面，法治属于社会层面，在某种意义上说，民主是国家发展的目标，法治是社会治理的范畴，正可谓，民主是基础，法治为保障。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上讲话指出，必须坚持人民主体地位。我国社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，也保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。这是我们的制度优势，也是中国特色社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。
另一方面，没有法治的民主，无序。1978年，我们党召开具有重大历史意义的十一届三中全会，邓小平同志深刻指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。习近平总书记一针见血指出：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”党的二十大报告再次明确了法治对民主的保障作用,深刻指出,我们坚持走中国特色社会主义政治发展道路,全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进。社会主义法治国家建设深入推进，全面依法治国总体格局基本形成，中国特色社会主义法治体系加快建设，法治中国建设开创新局面。
民主与法治是人民代表大会制度运行的一体两面，是人民代表大会制度作为我国宪法上的根本政治制度在全面推进依法治国进程中充分发挥制度功能的最核心内容。“以人民代表大会制度为基础，形成了人民当家作主的制度体系，构建了民主渠道。全体人民依法通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主参与环节管理国家相关事务。”因此，新时代新征程中，务必清醒认识到民主与法治须臾不可分离的关系。
2.民主与发展的关系
全过程人民民主中的“最管用”主要体现在民主与发展关系上。一方面，民主是发展的内在动力。2012年11月，习近平总书记在十八届中央政治局常委同中外记者见面时讲话指出，人民是历史的创造者，是我们力量的源泉。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。
另一方面，发展为了民主，为民主提供更好实现条件。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上讲话指出，推进任何一项重大改革，都要站在人民立场上把握和处理好涉及改革的重大问题，都要从人民利益出发谋划改革思路、制定改革举措。习近平总书记在纪念邓小平同志诞辰110周年座谈会上的讲话指出，邓小平同志孜孜以求的是增进人民福祉。他多次讲：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求的。”习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话指出，新的征程上，我们必须紧紧依靠人民创造历史，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，站稳人民立场，贯彻党的群众路线，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展！
宪法通过确认民主制度等来促进国民经济的发展。宪法、全过程人民民主、高质量发展相交于人民代表大会制度的载体之中。人民代表大会是全面贯彻实施宪法的工作机关，是落实党的民主制度法律化的政治机关，是实现高质量发展的权力机关、代表机关。通过人民代表大会制度和人民代表大会，以更加民主、更加法治的方式推动实现高质量发展，反过来又助推民主制度的法治化。
3.民主与治理的关系
一方面，民主是国家治理的基础。习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上讲话指出，始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在。我国国家制度和国家治理体系始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，因而可以有效避免出现党派纷争、利益集团偏私、少数政治“精英”操弄等现象，具有无可比拟的先进性。
另一方面，通过推进国家治理的现代化，更好实现民主的实质诉求。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，是一个重要的理论创新。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求不断改革创新体制机制、法律法规，实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化；要求不断推进治理能力建设，善于运用制度和法律治理国家，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。“全过程人民民主”深刻反映了中国特色社会主义民主政治的特征，全面和系统地揭示了“人民民主”作为国家治理和社会治理重要治理机制的治理特点。人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。通过人民代表大会制度，“把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来、党和国家机关各个方面各个层级工作上来、实现人民对美好生活向往的工作上来”。通过实现全过程人民民主，可以使得治理体系更加民主化、法治化，这也是推进和实现治理现代化的必然要求。
4.民主与人类命运共同体的关系
一方面，打造人类命运共同体，民主化的合作共赢是基础。习近平主席在纽约联合国总部出席第70届联合国大会一般性辩论并发表讲话指出，“大道之行也，天下为公”。和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标。目标远未完成，我们仍须努力。当今世界，各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。世界的前途命运必须由各国共同掌握。世界各国一律平等，不能以大压小、以强凌弱、以富欺贫。另一方面，民主与建设美好世界、尊重世界文明多样性息息相关。习近平主席在中华人民共和国恢复联合国合法席位50周年纪念会议上的讲话指出，我们应该大力弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，共同为建设一个更加美好的世界提供正确理念指引。和平与发展是我们的共同事业，公平正义是我们的共同理想，民主自由是我们的共同追求。党的二十大报告明确指出，“我们真诚呼吁，世界各国弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，促进各国人民相知相亲，尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越，共同应对各种全球性挑战”。
打造美好的人类命运共同体，需要尊重、确认、保障包括民主在内的全人类共同价值，也需要国与国之间在平等尊重的基础上逐步达成一些国际共识。人民代表大会作为我国的权力机关、立法机关无疑可以更好通过人民代表大会制度这一载体，更加民主化、法治化、国际化推动建设人类命运共同体。
结 语
2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出，在中国共产党的领导下，“创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态”。2021年11月，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出：“党领导人民成功走出中国式现代化道路，创造了人类文明新形态。”因此，中国式现代化是在中国共产党领导下，中国人民走出的现代化新道路，开创的人类文明新形态。现代化新道路和文明新形态，必然包含民主化和民主的文明形态。全过程人民民主，内涵民主与法治、发展、治理等的辩证关系，外显“最广泛、最真实、最管用”的民主形态。从中国共产党革命和执政的生动实践中，可梳理出中国宪法关于全过程人民民主的政治、历史、理论、制度与实践逻辑，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的宪法逻辑的重要制度载体。为了更好发挥宪法在全过程人民民主中的重要作用，在坚持依宪治国、依宪执政中必须深刻厘清民主对于法治的根基作用，对于发展的动力作用，对于治理的制度作用。同时，要根植中国大地，注重对中华优秀传统文化中民主因素或内容的创造性转化和创新性发展，吸收世界优秀法治文明成果，以法治方式在宪法轨道上全面推进全过程人民民主，为中国式现代化和建设社会主义现代化强国贡献民主力量和民主智慧。
张震，西南政法大学学术委员会委员、教授、博士生导师、博士后合作导师。
原载于《东方法学》2023年第4期。
