张震:环境法典编纂的宪法根据及合宪性控制

选择字号:   本文共阅读 59 次 更新时间:2022-05-23 19:28:30

进入专题: 环境法典   生态文明   合宪性控制  

张震  

  

   摘要:  环境法典编纂坚持宪法根据,这既是对环境法典法律地位及编纂质量的要求,也对宪法的全面实施及发展具有重要意义。宪法上与生态文明建设有关的条款构成环境法典编纂的规范与制度根据;宪法上确认的习近平新时代中国特色社会主义思想与中国共产党领导地位、以人民为中心、国家治理、依法治国、关于环境资源等理论构成环境法典编纂的规范根据。明确环境法在法律体系中的独立地位、论证环境法典的基本法律地位、在其第1条明确规定“根据宪法,制定本法”,是环境法典编纂启动后必备的三个步骤。为了确保环境法典编纂的合宪性、质量以及实现其预期法律功能,应该从标准、程序及基准等三个方面进行有效的合宪性控制。合宪性控制标准包括宏观标准、中观标准、直接标准和间接标准;程序从主体、阶段、方式维度展开;基准包括严格、中度、宽松三个层面。

   关键词:  环境法典 宪法 基本法律 根据宪法 生态文明 合宪性控制

  

   2021年4月21日,全国人大常委会公布了2021年度立法工作计划。在第二部分“统筹立法质量和效率,科学合理安排法律案审议工作”中指出:“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”在第五部分关于“加强立法理论研究”中指出:“总结民法典编纂立法经验,开展相关领域法典化编纂和法律体系化研究。”可见,环境法典的编撰已经被全国人大常委会纳入工作计划。而同时,从2021年度立法工作计划中关于环境法典使用“研究启动”以及“加强立法理论研究”等表述中,也可以判断,针对环境法典的编纂目前主要处于加强理论研究的阶段。因此,当前学术界有必要围绕环境法典及其编纂进行充分的学理思考和论证。

   一、环境法典编纂必须坚持以宪法为根据

   近年来,法学界围绕环境法典及其编纂已经进行了较为集中的研究。有不少学者主张并呼吁制定环境法典;有的学者侧重从外国环境法典评介的角度思考我国环境法典的编纂;也有学者侧重从民法典与环境法典的关系上进行论证;甚至也有不少学者已经对环境法典的法典化程度、结构、主要内容乃至边界等进行了探索。但是上述研究中,几乎没有直接专门从宪法视角进行系统思考和论证的。

   笔者认为,环境法典的编纂无论是在理论研究还是实际立法阶段,均应坚持以宪法为根据。“以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”是我国官方对法律体系最权威的表述与定位,全国人大常委会2021年度立法工作计划再次强调:“坚持以宪法为依据,确保每一项立法都符合宪法精神。”这就意味着一旦启动环境法典的编纂,该法典自然就会纳入到以宪法为核心的法律体系中,而“以宪法为核心”首先要求必须坚持以宪法为根据。

   其一,坚持以宪法为根据,是保证环境法典在法律体系中合理定位的必然要求。法理上认为,以宪法为核心的法律体系的理想化要求是门类齐全、结构严密、内在协调。在宪法的统摄下,法律体系中调整不同社会关系的一些最基本的法律部门应该全部具备,不能有所缺漏。换句话说,在法律体系中宪法为部门法的地位提供最根本的依据。经过多年的发展,环境法学在法学中的独立学科地位已经确定。学术研究的推动,特别是生态文明入宪后对相关法律制度的要求与日俱增,环境法在法律体系中的独立法律部门地位呼之欲出。正如有学者所指出的,中国特色社会主义法律体系形成的基本标志之一,是各法律部门中具有基础地位、在法律体系中起到骨架与支撑作用的基本法律已经具备。当前出现了一个重大契机,就是启动环境法典的编纂。通过制定环境法典,将其定位为环境法体系中的基本法,统摄各环境法律,形成一个完整但富有内在逻辑性的环境法体系,改变现有的环境法部门支离破碎的状态,为环境法部门在官方的法律体系目录分类中合理定位提供实证法依据。无疑,这也是以宪法为核心的环境法律体系发展与成熟的必然要求与基本标志。

   其二,坚持以宪法为根据,是保证环境法典编纂质量的必然要求。首先,现行宪法确认了包括习近平新时代中国特色社会主义思想在内的五个行动指南在国家和社会生活中的指导地位,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。而作为环境法典编纂最为直接的指导思想——习近平生态文明思想和习近平法治思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,因此宪法为环境法典的编纂提供了最根本的思想依据。再者,宪法中的中国共产党领导理论、权力理论、法治理论、权利理论等也可以成为环境法典编纂的理论依据。最后,宪法上的生态文明制度和条款构成了环境法典编纂的规范与制度依据。当宪法上的生态文明规范体系化、系统化和高阶化后,一部低阶的、仅涉及生态文明局部领域的具体法律显然是无法承担此项功能的。2018年修宪形成的关于生态文明的规范与制度,需要最直接、最全面的立法落实,只有综合功能性的环境法典才能真正满足2018修宪后宪法内涵发生变化所产生的内在立法需求。

   其三,坚持以宪法为根据,编纂环境法典是依宪治国、依宪立法的具体落实。“坚持依宪治国、依宪执政”是习近平法治思想的核心要义之一。党的十九届四中全会决定明确提出健全保证宪法全面实施的体制机制。其中,加快形成完备的法律规范体系,是宪法实施的内在要求,也是保证宪法全面实施的基本途径。

   以宪法为根据,编纂环境法典,就是通过对环境法体系的发展与完备,从而成为依宪治国和宪法全面实施的具体体现。在此基础上,实现环境法体系的长足发展,这不仅是环境法体系自身发展的需要,也是2018年修宪后宪法精神、规范、制度体系的发展对部门法产生的功能要求,更是对新时代以来中央有关决策部署的必然法律反应。与此同时,以宪法为根据编纂环境法典,通过具体、以问题为导向直接面向环境保护与治理的制度设计与实践,反过来对宪法的理念、制度等也会产生新的重大发展。简而言之,通过环境法典,既发展环境法,也发展宪法。

   二、环境法典编纂宪法根据的双重维度

   所谓环境法典编纂的宪法根据,是指在价值与功能、原则与制度等方面,宪法可以为之提供的依据,既包括思想以及理论依据,也包括规范以及在此基础上形成的制度依据。宪法上有关的规范与制度构成环境法典编纂的文义依据;思想与理论虽然不够成直接的文字上的依据,但是对于保证环境法典编纂具有正确的指导思想,符合法治的基本原则、确保内容的科学性以及为有效实施提供必要条件等,均具有非常重要的作用,构成环境法典编纂的指导依据。在思想与理论依据的指导下,规范与制度依据的文义内涵才更科学,两者共同发挥作用,构成环境法典编纂宪法根据的双重维度。

   (一)思想与理论根据

   系统论宪法学主张,应以重新界定宪法功能为起点,构造一个宏大的理论体系,现代宪法在规范功能以外,还具有独特的社会功能,其在时间、空间、事物三个维度具有特定的内涵和特征。依据上述观点,中国宪法的序言与条文形成了一个特定的规范与制度的系统内涵,这为环境法典提供了宪法根据的整体性价值。

   其一,习近平新时代中国特色社会主义思想是环境法典编纂的思想根据。2018年修宪,习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。众所周知,国家权力与公民权利及其关系是宪法最基本最核心的范畴。

   从宪法的意义而言,习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代实现民族复兴、国家强大以及满足人民美好生活的具有最高法律地位和权威的指导思想。就环境法典编纂而言,习近平新时代中国特色社会主义思想入宪对于明晰国家宏大的发展目标中环境保护的重要作用及法律定位,在环境治理中满足人民美好环境生活等均具有现实的指导意义。

   其二,中国共产党领导所构建的权力体制确定环境法典编纂的基本定位。现行宪法的第1、2、3条奠定了我国国家权力最基本的架构及其关系。2018年修宪,中国共产党领导直接写入现行宪法第1条。至此,中国共产党的权力被明确为国家权力体系的重要组成部分,而且居于核心和领导地位。就环境法典而言,党的关于环境保护的指导思想如何更好、更科学地体现在环境法典的基本原则以及具体制度中;面向环境法典的实施,在其制度设计中如何更科学化、更法治化、更有效化地体现党的实际上的领导地位与作用,在环境司法中党的环境保护政策与法律法规如何更实际有效地共同发挥应有功能等均是需要回答和落实的重要理论问题。

   其三,“以人民为中心”具有环境法典编纂的权利意义。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出,江山就是人民,人民就是江山。“以人民为中心”是习近平法治思想的核心要义之一。人是宪法的第一主体。按照一切权力来自人民的宪法精神,人民可以依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务;自然包括环境保护和治理。因此在环境法典的编纂中,应该坚持人民在环境治理中的主体性地位,相关制度设计应该以满足人民的美好环境生活及有效保障环境权利为终极目的。

   其四,国家治理体系和治理能力现代化要求环境法典编纂要进行合理的权力分工。党的十八届三中全会提出要推进国家治理现代化。党的十九届四中全会提出要把我国的制度优势更好转化为国家治理效能。为此,有学者研究,依法治理与国家治理有内在关联性。法治体系是国家治理体系的重要依托。要把国家治理纳入中国特色社会主义法治轨道;加快推进国家治理制度化法律化;大力提升国家治理能力法治化水平。宪法意义上的国家治理,其核心就是更加合理更加有效的权力分工。为了更好发挥环境治理效能,横向而言,既要尊重深化党和国家机构改革以来现有的部门设置和职权分工的现状,更要以环境治理的有效性为核心导向进行更加合理的权力配置的改革探索。纵向而言,需要坚持遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性。事实上,各地不同的经济社会发展水平对环境治理的实效有非常大的现实影响。因此,在环境法典的编纂中,应该更加合理地进行中央和地方的分工,并考虑各地的发展水平的不同,在制度设计上要有一定的实施弹性。

   其五,依法治国对环境法典编纂提出目标要求。党的十五大明确提出依法治国,1999年修宪,依法治国写入宪法。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,并且首先要坚持依宪治国。宪法意义上的法治理论,至少包括法治国家目标论、法制体系统一论以及法律行为合宪论等几个方面。环境法典的编纂是完善以宪法为核心的法律体系向前迈进的重要一步,在环境法典的编纂中,坚持以宪法为根据,进而应明晰其在法律体系中的地位,这是法制体系统一论的要求;从法治国家目标论等的要求看,环境法治的核心目标应是促进有效规范的环境治理,更好地以法治手段平衡环境治理与经济社会发展的关系。

   其六,关于环境资源的理论对环境法典编纂形成制度指向。现行宪法明确了自然资源、环境资源的所有制。环境资源属于国家和集体所有,意味着国家可以代表公共利益进行环境保护,从宪法把人作为终极价值的意义而言,有效环境保护的目标最终要有利于人民美好环境生活的满足,因而,环境权利的主张具有宪法上的正当性。环境法典的编纂应该在坚持宪法上规定的关于环境资源的所有和使用的理论基础上,诠释具体内涵,而且对于宪法的制度留白,可进行适度和有效地制度创新。

   (二)规范与制度根据

1978年宪法首次规定了环境保护。1982年宪法在1978年宪法的基础上,既规定了资源所有及其利用,也规定了保护环境。2018年修宪,在宪法序言中增加了包括绿色发展在内的新发展理念、生态文明、美丽等的表述,在第89条关于国务院的职权中,增加了“生态文明建设”的内容。从而形成了宪法上生态文明制度的比较完整的多层次性的规范体系。(点击此处阅读下一页)

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