王世杰:论行政行为的构成要件效力

选择字号:   本文共阅读 109 次 更新时间:2019-09-20 00:23:01

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王世杰  

   摘要:  行政行为的构成要件效力是指无审查权的行政机关和法院应尊重已生效的行政行为,受行政行为的拘束,并将其作为自身决定的构成要件的事实。这一效力产生于行政行为生效之时,拘束对行政行为具有审查权的法院、复议机关以及对行政事务真正享有管辖权的主管机关之外的其他所有国家机关。之所以承认构成要件效力,主要是基于宪法维度的权力分立与机关忠诚、行政系统内的权限分配以及行政的一体性。藉由构成要件效力,行政机关的权限以及法的安定性得以确保。行政行为构成要件效力的拘束效果是以禁止废除为基础的禁止偏离。通常具有构成要件效力的只有形成性行政行为,而不包括确认性行政行为,由此也能给我国的民行交叉、刑行交叉案件提供部分解决路径。

   关键词:  行政行为;构成要件效力;拘束力;禁止偏离

  

   藉由行政行为(Verwaltungsakt),国家与公民在个案中形成了公法上的权利义务关系。所以,行政行为的效力通常及于个案中参与行政程序的行政机关和相对人。但在理论和实践中,行政行为常常超越个案,进而拘束作出机关以外的其他行政机关和法院。然而,决定个案权利义务关系的行政行为何以能超越个案拘束并未参与行政程序的其他国家机关?

  

   一、行政行为构成要件效力的理论与问题

  

   在我国传统行政法理论中,常用公定力理论对这一问题进行解答;在德国法上,则为行政行为的构成要件效力(Tatbestandswirkung)理论。[1]但我国学界目前对于行政行为公定力的讨论仍停留在抽象的概念描述,并未发展出精致细密的理论体系,遑论适用。与此同时,公定力所拘束的主体不仅包括其他国家机关,还涵盖个人。与公定力相比,构成要件效力的指向更为明确,因此更便于探讨行政行为对其他国家机关的拘束。

   行政行为的构成要件效力近年来被部分学者引介入国内学界,并展开了初步研究。[2]由于相关行政程序法规定付之阙如,故而我国对行政行为效力的探讨主要委诸理论。理论上对于行政行为构成要件效力最为系统的介绍来自赵宏教授。赵宏教授对构成要件效力的由来、概念、依据与范围等问题进行了全面阐述,奠定了国内相关研究的基本框架。[3]之后,章剑生教授也将构成要件效力纳入行政行为效力理论之中。[4]但是,既有研究对于构成要件效力某些问题的认识存在争议:例如在章剑生教授看来,行政行为的构成要件效力是指其他行政机关、法院等国家机关应当把具有形式确定力的行政行为当作一个既定的构成要件,在作出行政行为或者作出裁判时,应予以承认和尊重;而赵宏教授却认为,行政行为自生效之时起即具备构成要件效力。不仅如此,现有研究对于构成要件效力的依据、界限以及具体拘束效果等理论上的问题存在认识上的偏差,如何对其加以应用尚不清晰。而在构成要件效力产生的德国,相关讨论更是意见庞杂,部分问题并非十分明确,对此也有详加甄别整理的必要。因而行政行为的构成要件效力这一主题仍然具有继续研究的价值。

   除此之外,在当下中国的行政法制实践中,行政与民事、刑事的交叉问题向来引起诸多争议。理论上并未达成相对一致的见解,也未见有较为权威的学说。以行政行为作为民事诉讼的先决问题为例,长期以来,学界对该问题的解决大体可分为两种进路:一是从行政行为及其效力出发,通过对行政行为相关效力理论(特别是公定力)的研究以求摆脱此类困局;[5]二是立足于行政诉讼法,通过寻求具体的诉讼规范以解决此类争议。[6]在以上两种进路中,前者致力于通过行政行为效力的基本理论连结行政救济法,以求从根本上为问题的解决提供理论指导。但实际上,第二种进路却是我国学者目前关注的重点。针对第一种进路,有些学者甚至认为,应“打破对行政行为效力的迷信”,[7]“行政行为效力理论提供了一种讨论问题的视角,但它本身并不能提供解决问题的办法”。[8]固然,诉讼法的视角以权利救济为出发点,通过诉讼程序的安排解决民行交叉争议,颇具实践意义与本土化价值,但这种思路在一定程度上却也可能忽略行政行为基本理论所具有的统摄功能,使得缘此路径下所产生的解决方案或许缺乏行政法体系性的关照。更为重要的是,对于可能有助于问题解决的构成要件效力本身,理论界却缺少足够的关注。

   综合上述,行政行为构成要件效力无论是在理论抑或是实践中都具有较为重要的价值。本文通过对于行政行为构成要件效力的理论轮廓作出较为清晰的介绍,藉此以完善和丰富我国的行政行为效力理论,同时希冀对相关民行、行刑等法律争议的解决有所裨益。

  

   二、行政行为构成要件效力的形成

  

   构成要件效力最初仅指民事判决所具有的法效果,随后为行政行为模仿和借鉴,从而成为行政行为的法效果。

   (一)判决的构成要件效力

   “构成要件效力”一词最早出自阿道夫·瓦赫(Adolf Wach)。瓦赫运用这一语词主要想解释下列情形:除具有既判力外,民事判决有时也可作为法律的构成要件,从而成为其他法律效果的前提。[9]为避免语词误解,格奥尔格·库特纳(Georg Kuttner)于1908年已经意图用附随效力(Nebenswirkung)去取代瓦赫所提出的构成要件效力。库特纳所谓的附随效力或构成要件效力意指民事判决的存在事实作为特定法律效果的构成要件,而此种效力的存在与当事人的请求权无涉。[10]在库特纳论述的基础上,弗里德里希·施泰因(Friedrich Stein)在1912年的著作中设专章讨论构成要件效力。施泰因主张,包括民事判决、刑事判决以及行政行为在内的所有国家行为都可因法律的明确规定而作为构成要件,从而具有构成要件效力。[11]在现代大陆法系的民事诉讼法理论中,判决的构成要件效力仍得以保留:“判决是调整私法后果(‘私法的副作用’)或诉讼后果(‘诉讼副作用’)的法律规范的事实构成要素”。[12]因而,民事判决的构成要件效力是指由于法律的规定,民事判决的存在这一事实成为法律规范的构成要件要素,并与特定的法律后果相连接。可以看出,民事判决的构成要件效力并不依赖诉讼两造或法院的意志,而是基于法律的规定自动产生,且与判决的存在密切关联。正因如此,民事判决的构成要件效力也被称为基于法律而产生的反射效力、附随效力甚或是偶然的附随现象。如依据《德国民法典》第775条第1款第4项,[13]债权人取得要求保证人履行义务的可执行判决,是保证人向主债务人要求免除保证责任的构成要件。经由实定法与学说,源自民事判决的构成要件效力自是可以扩展至行政与刑事判决。在此语境中,行政判决的构成要件效力是指根据法律的规定,行政判决本身成为法律的构成要件,从而使得行政判决与特定的法律后果相联系,则其他国家机关应将行政判决作为裁判或决定的构成要件。[14]我国《公司法》第46条是有关刑事判决构成要件效力的规定,因贪污被判处刑罚,执行期满未逾五年的人员不能担任公司的董事、监事与高级管理人员,特定的刑事判决是公司特定职位从业资格的否定性构成要件。

   虽然亦被称为“效力”,但判决的构成要件效力在性质上却是基于法律规定而产生的附随的法效果,并且这种法效果试图将判决的拘束力扩张至第三人。[15]与既判力和形成力相比,构成要件效力既不是法院审理和判决的标的,也非判决的必然属性。并且法院的判决主文无意发生此种效力,其存在与否和法律规定直接相关,究其本质是源自法院受法的拘束。[16]

   (二)构成要件效力在行政实体法领域的引入

   以判决的构成要件效力理论为基础,此一概念得以在行政实体法领域渐次展开。自科曼在1913年将构成要件效力引入行政法并对其进行界定以来,构成要件效力逐渐被行政法学界逐渐接受并得以进一步完善。实际上,早在1910年《法律行为性质的国家行为体系》一书中,科曼即已塑造了构成要件效力的原型:国家行为[17]具有拘束性(Verbindlichkeit),所谓拘束性是指国家行为将其所欲发生的法律效力表现于外部的能力。[18]国家行为所具有的这种概括的拘束性不仅及于受行政行为影响的臣民,也及于作出行政行为的国家。只要国家行为尚未被撤回或撤销,包括法院在内的所有国家机关必须视其为既存事实并且不可无视其存在,但是科曼所述的拘束性却明确排除了单纯的确认行为。[19]此后在1913年,通过借鉴民事判决的构成要件效力,科曼将构成要件效力界定为国家行为由于其存在这一事实而具有的效力。[20]与瓦赫、库特纳以及施泰因相比,科曼显然不是在附随效力的意义上使用构成要件效力,因为科曼主张,构成要件效力是所有具有法律性质的国家行为所固有的属性——国家行为一经作出,只要并非无效,无论合法与否,均具备构成要件效力。这种构成要件效力的概念以行政行为的存在事实作为效力产生的前提,其他主体因为无法否认行政行为的存在,所以得受其拘束,从而将已存在的行政行为作为自身决定的基础。本质上,行政行为的构成要件效力属于前述的拘束性。但科曼也明确了不同类型行政行为在构成要件效力上的差异:形成性行政行为的构成要件效力展现了行政行为所具有的变更权利的效力,确认性行政行为的构成要件效力仅在确认判决的存在成为法律构成要件时方可存在。[21]也就是说,惟有形成性行政行为才具有构成要件效力,确认性行政行为原则上被排除在构成要件效力的范围之外。

   经由科曼引介与转义的行政行为构成要件效力,与判决的构成要件效力产生了明显的差异:其一,科曼补充和拓展了原本狭义的构成要件效力,构成要件效力不再是依附于法律规定的附随效果,而是与行政行为的内容密切相关。只要行政行为有效存在,构成要件效力无须法律规定即可产生。其二,科曼区分了构成要件效力在行政行为类型上的差异,只有形成性行政行为才具有构成要件效力,此时构成要件效力实际上更接近对世性的形成效力。科曼从行政行为的存在推导出其他国家机关应受行政行为内容的拘束,这种推演一方面表明科曼并不(明确)区分行政行为的存在与内容,另一方面也隐含着行政权的先验优越性与自我确证效果。源自民事判决的构成要件效力被科曼赋予了崭新的内涵,从而奠定了德国有关行政行为构成要件效力的基本理论框架,科曼也因此被称作“行政行为构成要件效力之父”[22]。

   (三)行政行为构成要件效力的意涵

   尽管科曼仅承认形成性行政行为具有构成要件效力,但此后无论是弗莱纳、瓦尔特·耶利内克抑或是福斯特霍夫等学者都将构成要件效力视作所有行政行为的效力。[23]虽然最初实践中有法院否认这一概念,[24]然而现今构成要件效力已为行政法主流见解所接受,并成为德国行政行为效力体系的重要内容。

   1.构成要件效力的两种含义

   理论上对构成要件效力的讨论颇为丰富,但同时也极具争议。[25]一般认为,行政行为的构成要件效力是指其他国家机关应该尊重有效的行政行为,并将其作为自身决定的既定构成要件(Tatbestand)。[26]除无效行政行为外,即使行政行为存有瑕疵,在有权机关撤销之前,法院和其他行政机关均应受其拘束,[27]并将行政行为的存在与规制内容(Regelung)作为自身决定的前提,而不得就行政行为是否正确[28]或是否合法[29]进行审查。简言之,行政行为构成要件效力是指行政行为以其存在事实及其规制内容对其他国家机关以及其他公法主体的拘束作用。

在界定构成要件效力时,诸多理论事实上并不明确区分行政行为的存在及其规制内容,所以通常讨论的构成要件效力实际上包含两层含义:一是行政行为的存在事实对其他国家机关的拘束(狭义的构成要件效力),(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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