萧功秦:一个天生喜欢监督公仆的民族

选择字号:   本文共阅读 2251 次 更新时间:2019-07-28 12:56:23

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萧功秦 (进入专栏)  

  

   如果有人问我 ,这次美国之行,你觉得对美国公众的政治态度印象最深的是什么?我的回答是,美国人受到一种更深的文化习惯无形地支配着,那就是,人们从根本上不信任他们的官员,基于这种不信任而产生一种制度性的安排,处处对公务员的行为设防,处处对官员保持警惕与怀疑,这样,反而形成一种特别有监督能力的社会报警机制,其结果是使官员在这种无处不在的社会压力面前,变得更为有效,更为清廉。

  

   更具体地说,当一个心地很坏的人,由于处处害怕做坏事被人发现,而不得已不做坏事,只做不违法的事时,他就自然而然地成为一个“不得已”的好人。而“不得已”的好人与心地天生善良的真正好人之间的区别,对社会大众来说,并没有多大实际意义。

  

   正是基于这种对政府官员的近乎本能的警醒,美国社会中始终存在着无数由公民自发组织的存在。如果美国人突然那一天认为官员与政府办事机构可以值得人民无条件地信赖,这种民间组织存在的生命基础,便会在一夜之间突然消失。这种组织之所以会一直存在下去,这种永不改变的怀疑政府官员的精神,是美国民间社团生命的基石。

  

   我在威斯康星麦迪逊访问过一个民间组织,他们成立的目标很简单,就是通过各种方式来监督政府官员,不允许这些公仆以任何理由接受任何礼品。这个州通过的法律是如此的严格,以至于一个官员接待访客时喝一杯咖啡,都必须自己付钱,否则就会当作受贿论处。这个州能通过如此严格的限制性法规,并能有效的约束政府官员的行为,与民间社会组织强大的压力有关。

  

   在这个城市,我们还访问了一个传媒联合组织,它是由一些从事电台、电视台、报刊传媒事业的人共同组织起来的。这个组织旨在于让公众参与政治过程,让公众了解政治,以监督政府,使政府对自己的行为负责。在美国,我所访问的压力团体中,印象最深的是华盛顿一个叫In Common Cause的社会组织。它成立于七十年代,这一组织的宗旨是“继承美国的一个古老传统:通过尖锐地批评政客,来达到公民所希望见到的结果。”

  

   他们正在从事的一件事是,争取美国通过法律来限制私人的政治捐款,例如,每次捐款数不得超过五千美元,捐款人必须公开自己姓名与身份,以便让社会监督,等等。他们鼓动公众促成这一件事的方法,说起来也很简单,那就是让参加他们组织的人们,不断地通过写信、发传真、发电子邮件给议员;或通过要求议员亲自接见来向议员提出诉求,以这种种方式,来争取议员同意通过上述立法。而众所周知,在美国,法律决非一纸条文,一旦成为法律,由于主观或客观的因素,人们就不得不遵守它。这样,他们就可以达到这样的目标:通过这种方式来限制特殊利益集团通过政治献金来影响政治。

  

   在访问结束时,我向接待我们的那位中年美国妇女提出这样一个问题:你为什么如此积极地参与这一组织,你们做这样的事,动机是什么?我清楚地记得,她是这样回答我的:“因为我挚爱着我的女儿,希望由于我们的努力,让我的女儿这一代生活在一个更公平更合理的社会之中。”当她这样说时,我确实看到她颇为动情,她的真诚是可以感觉出来的。

  

   自古以来,中国人心目中的政府就是“承天景运”的,天朝是替天行道的,中国人把地方官员历来称之为“父母官”,正如人们绝对不会对自己的父母的动机进行怀疑一样,人们也不会去自觉地监督有司。中国人从心理上从来没有把官府看作是“天生值得怀疑”的。而官员也从来没有认为自己是理应受到公众质疑的。

  

   在中国历史上,只有在官府发生严重的问题,腐败到了以至于不能为百姓谋取利益时,人们才想到要抨击它、改变它或抛弃它,而让另一个好的王朝来取代它,新建立的王朝一开始又是以父母的角色被老百姓所认同,于是同样“提前地”享受到百姓向它预支的信任,这样的政权于是又同样变得忘乎所以,恶性循环又周而复始。自古以来,中国的民间的政治文化可以说是一种对官员行为“永不设防”的政治文化。

  

   尽管如此,在中国传统官僚集权社会,专制体制内部仍然有着一系列相对行之有效的自我监控机制,如直属中央的御史台、监察史、门下省、职官不能在本地任职的回避制度,等等。这种监控方式至少在一定时期内,在一定程度上缓减了腐败化的速度与程度。一个王朝平均有二三百年的生命周期,与这种自我监控体制的存在有关。而缺乏这种有效监督机制的王朝,例如元朝,就只能存活八九十年,就因弥散性的腐败病入膏肓,而匆匆夭折。

  

   在改革开放以前,与过去王朝时代相比,在制度建设方面最大的不同,就是不再具有传统王朝官僚社会都具有的体制内部的自我监监督制度。其原因决不是要方便官僚们去进行贪污,而是因为受到一种可以称之为“阶级”性善论的观念影响。按斯大林式的理论解释,无产阶级是先进生产力的代表,是历史发展的动力,是人类历史上最先进的阶级,既然如此,就没有必要对“天然性善”的无产阶级的先锋队去进行监督了。这种“阶级性善论”,是中国自建国以来就没有有效地建立党内与政府内的自我监督制度的原因。

  

   虽然,改革以前的中国社会由于缺乏有效的监督官员的机制,是一个有严重缺陷的社会结构,然而,在改革开放以前的中国,官员的腐败在当时远远没有达到严重的地步,这也是事实,主要原因是,改革以前的中国是计划经济体制,官员远没有市场经济条件下那么多机会,运用自由裁量权去为自己谋私利。

  

   有些人也因此而简单化地认为,文革时代的中国比改革开放时代的中国更好,这是一种浅薄幼稚的文化浪漫主义。那时干部腐败的形式与现今市场体制有很大区别。例如,从三年大饥荒的大量史料来看,一个饥荒严重的村里,存活率最高的群体,是大队、生产队的干部、会计及其家属,原因不说自明。事实上,刘少奇搞四清时,各地揭发出来的大量干部不法案件的严重程度,也令人惊叹。

  

   其实,那个权力高度集中的体制下,体制的缺陷,主要不是体现于干部腐败,而是体制于不利于发展生产力。当时的贵州某地,一个生产队两个强劳动力一天的工分值,还不如一个老母鸡当天生下的蛋(自由市场上一颗蛋的售价是一角一分钱),这种情况并非不普遍,北京郊区大兴县就有一个生产大队的社员自称“冰棍大队”,因为社员一天工分值只有五分钱,只能购一根冰棍。

  

   在市场经济条件下,官员有太多自由裁量权,一块地批给哪一位老板,当官者可以说了算,招标只是形式,一个电话可以让当官者获得成千上万的好处费,当今中国的社会监督机制不分健全,正如民间说的,上面监督太远,同级监督太软,下级监督太难,这三句话高度精准地揭示了我们的监督制度的缺陷。

  

   监督的缺位造成的严重后果相当值得警惕,一方面,传统中国人对政府“不设访”的政治心理依然存在,另一方面,传统中国历史上行之有效的监察机制却被废置于一边;

  

   一方面,五十年代以来形成的正统意识形态信仰,对人们良知的内在约束力,由于在市场经济的功利意识的影响下而逐渐“风化”,另一方面,与此同时,经济发展所诱发的趋利动机的高度膨胀,官员在经济改革中接触经济事务的机会史无前例地剧增。

  

   这种种因素互为因果,种种内因外缘因素迭加在一起,怎么说也会使改革开放的中国变得腐败严重起来。由于历史的、政治的、文化的、经济的种种原因,当今这个改革开放的中国虽然取得重大的经济进步,然而为此付出的代价,却是我们的体制缺乏社会有效监督机制,在这种情况下,认识一下美国公众对官员的天生的“不信任态度”,以及由此产生的防范腐败的效果,仍然是很有现实意义的。

  

   这真是一个有趣的比较,一方面,美国人日常生活中对他人,对陌生的凡夫俗子,有一种天生具来的近乎本能的信任,另一方面,对于官员,却有一种天生具来的本能的不信任。正是这种天生的“多疑”,却造就了美国社会中一种人人自主的、各自为战的、普及于多数民众的对政府公务员的压力,正是这种无所不在的压力,使任何官员不得不有所的检点,有所警惧。久而久之,反而使官员变得实际上更值得人们信任。

  

   当然,我并不认为美国的社会组织可以完全照搬到中国来,在美国人的政治文化中,对政府与政治家的不信任,是制度理念的基础,但美国的政治文化并不是根据某种抽象原理推演出来的,而是在英国经验主义历史传统中承继下来的,而英国经验主义传统又是这个民族长期历史中形成的集体经验的产物,是这个民族历史演变的产物,其间,各种社会经济、历史文化因素相互支撑,才形成这样一种制度。

  

   中国不能简单地的照搬美国的制度,由于缺少美国政治与社会文化中的一些因素的支配,简单仿效美国制度,结果也会造成“淮桔为枳,迁地弗良”。事实上,世界上仿效西方建立起多元民主制的国家有很多,许多后发展国家并没有因为仿效西式民主制度而腐败减少,相反,是大为增加,这就是有说明力的例子。

  

   中国的制度创新,在参考其他民族的治理经验的同时,必须结合中国人的国民性格与文化传统。中国的政治发展,也必须在中国文化与历史的基础上展开。例如,传统中国二千年来相对行之有效的垂直监督机制,如监督御史制度。巡按制度,可以部分地借鉴,如果与自下而上的民间社会监督制度结合起来,或许可以走出一条具有中国特色政治发展道路。

  

   正是在这个意义上,对美国社会的观察,仍然可以为我们提供一些好的启示。

  

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