高兰:印太战略的走向及其对美日同盟的影响

选择字号:   本文共阅读 1201 次 更新时间:2019-07-05 23:27

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高兰  

内容提要:近年来,美国自奥巴马政府以来关于印太地区的政策讨论从概念设计逐步走向战略层面,在特朗普执政期间确立了印太战略。其中日本起到了极大的引导作用。印太战略在美日共同推进的过程中,形成了双重模糊、双重确保与双重牵制等三个特征,对日美同盟产生了复合影响,显示出张力与合力的互动。与亚太战略相比,打造庞大的印太战略需要付出更多的成本与代价,印太国家正在密切关注其发展动向。

关 键 词:印太战略  美日同盟  印度洋  Indo-Pacific strategy  US-Japan alliance  Indian Ocean


自2018年以来,美国连续推出针对印太战略的各项具体措施,对“印太”以及印太战略的讨论也随之从概念界定转向战略设计的种种分析。种种迹象表明,亚洲似乎进入了“印太时代”。

印太国家十分关注印太战略。印太战略出现了日本版、美国版、澳大利亚版、印度版以及东盟版等诸多不同版本的演绎,尤其基于日本版与美国版印太战略而形成的日美版印太战略的推出,对印太地区的经济安全局势产生了重大影响,给美日同盟本身也带来了新的深刻影响。


日美版印太战略的形成与发展


“印太”,最初是跨越印度洋和太平洋两个地区的地理概念。作为地缘政治概念的“印太”,一种比较客观的说法是,2007年,由印度海洋战略家Gurpreet S.Khurana在《海上通道安全:印度—日本合作的前景》(发表在《战略分析》杂志)一文中提出①。

美国总统特朗普使用的印太战略,主张美国与日本、印度、澳大利亚等国家一起,结成连接美国和印太地区的国家利益共同体。2017年11月6日,特朗普在访问日本期间,与日本共同提出“自由开放的印度—太平洋战略”,标志着日美版印太战略正式形成。

美国版印太战略的形成过程。长久以来,美国十分重视印太地区的战略利益。印太地区从印度西海岸一直延伸到美国西部海岸,包括美国7个条约盟国中的5个,即澳大利亚、日本、韩国、菲律宾、泰国。此外,在全球16条海上通道中,印度洋地区拥有霍尔木兹海峡、曼德海峡、马六甲海峡、巽他海峡和望加锡海峡等5条重要通道。对于美国来说,控制印度洋对执行其全球战略具有至关重要的意义。

美国对印太地区的关注可以追溯到20世纪60年代。1966年,英国与美国达成协议,允许美国国防部以军事用途租赁英属迪戈加西亚岛50年,并可延期20年。次年,英国陆续从苏伊士运河以东撤军,美国确立了其在印度洋的地位,印度洋的霸权地位从英国转移到美国。美国进入了在太平洋和印度洋保持霸权的时代。

美国版印太战略在形成过程中,出现了从概念界定到战略定位的转变。

第一阶段,提出印太概念。早在2007年,美国小布什政府就在其《21世纪海上合作战略》中宣称,美国的战略重心将由大西洋和太平洋转向太平洋和印度洋。2010年以来,奥巴马政府强调要从印太战略框架看待和处理其亚太政策,期待在西太平洋上日本的参与,期待印度的参与。

2010年,美国国防部发布的《四年防务评估报告》提出,印度已经成为印度洋以及更广阔地区的“安全净提供方(Net Security Provider)”②。2011年7月20日,国务卿希拉里在印度访问时表示,“美国鼓励印度不仅仅是看东方,而且要在东方有所行动”③。2011年11月,美国、澳大利亚和印度三国的智库联合发表题为《共同的目标与趋同的利益:美澳印在印太地区的合作计划》的报告,通过该报告,美国将“印太”作为一个新的地缘经济、地缘政治和地缘战略的概念正式推出。

此后,美国加强了对“印太”概念的阐释与运用。例如,2013年4月9日,时任美军太平洋司令部司令塞缪尔·洛克利尔海军上将提出“印太亚洲为什么如此重要”④,首次提出了“印太亚洲”的概念。2015年1月,美国和印度共同发布了《美印亚太和印度洋联合战略愿景》。

从“亚太”概念扩展为“印太”概念之后,美国开始着力强化在印太地区的战略部署,加强与日本的同盟关系,提升印度为新兴合作伙伴,改善和缅甸的关系,并开始在澳大利亚驻军。

第二阶段,确立印太战略。2017年以来,特朗普政府的印太战略逐步成型固化。特朗普上台之后,强调“印太地区”对维护美国国家安全的意义,把在亚太的战略部署扩大到整个“印太区域”,将以往的两洋战略(太平洋和大西洋)扩展为“印太”和大西洋。

2017年10月18日,时任国务卿的蒂勒森发表题为《确定下一个世纪我们与印度的关系》的演讲⑤,首先提出“自由而开放的印太”这一概念,预演了特朗普总统关于印太战略的基本构想,主要包括三个方面:第一,发挥美印经济的比较优势,促进印度洋—太平洋地区,尤其南亚地区的互联互通和经济增长;第二,美印联手推动实现印太地区的安全与稳定;第三,构筑“印太再平衡”的同盟架构,将日本、澳大利亚都纳入这一体系。

2017年11月5日至14日,特朗普在亚洲访问期间正式推广“自由开放的印太战略”新构想,从而正式确立了“印太”作为战略的定位。在访问日本期间,在东京横田基地的演讲中,特朗普指出,“印度洋—太平洋地区许多国家的繁荣,得益于美国现役军人和我们的盟友所做出的牺牲”⑥。此后,特朗普总统11月10日在越南参加APEC峰会时强调,“美国将与印度太平洋地区各国加强联系和友谊,以建立我们新的贸易关系”。

此后,美国官员在各种场合具体介绍关于印太战略的设想。例如,2018年6月1日,在第17届香格里拉对话会上,时任美国国防部长的马蒂斯介绍了美国的印太战略⑦,指出美国印太战略基于“有原则的现实主义”,目的是构建“平安、安全、繁荣、自由的印太地区”,有三项基本原则:优先加强联盟和伙伴关系;东盟的中心性至关重要;在可能的情况下,欢迎与中国的合作,同时探讨新的有意义的多边合作机会。美国印太战略有四个实现手段:帮助伙伴国提升海军和海上执法能力,加强对海上公域的监控和保护;向盟友提供先进防务装备以及加强安全合作,增强必要时操作对方装备的能力;强化法治、公民社会以及透明治理;由私营部门引领的经济发展。

由上所述,美国版的印太战略仍然处于顶层设计的阶段,其内涵、目标、远景等具体内容仍在不断完善中。

日本版印太战略的形成与发展。与美国相似,日本也十分重视印度洋的地缘战略作用。日本对印度洋的关注,首先是重视保护海上运输生命线的安全,其次是重视印度洋重要的战略价值。

自2007年始,日本不断推出“印太”概念,推进印太战略。例如,2007年8月22日,安倍晋三首相访问印度时提出“两洋交汇”主张,声称“太平洋和印度洋正作为自由与繁荣之海带来富有活力的结合……通过日本与印度的联合,‘扩大的亚洲’将美国和澳大利亚包括其中,便可发展成为一个覆盖太平洋的宽广网络”。⑧安倍强调,“日本当前的外交政策追求建立一个‘自由与繁荣之弧’,而印日战略伙伴关系是其中重要的组成部分”。此外,日本国际问题研究所在2013年发表了《亚洲(尤其是南海和印度洋)的安全保障秩序》⑨,从地理、战略、经济、秩序和政治外交等方面全面研究印太问题。

2016年8月27日,安倍首相在第六届非洲发展大会上正式提出了“自由开放的印太”战略构想,即“日本对于太平洋和印度洋、亚洲与非洲之间的自由与法治支配,培育市场经济负有责任”⑩。2016年9月,安倍与莫迪会谈之后发布公报,首次使用“自由开放的印太战略”这一表述。2017年9月,安倍晋三访问印度期间,日印发表《致力于自由开放繁荣的印太》联合声明,双方还提出要大力建设“亚非增长走廊”,扩展在肯尼亚等东非国家的经济影响力。

根据安倍日本版印太战略的设想(11),日本和美国以及印度和澳大利亚等四国共同努力,并联合其他亚洲国家一起进行区域合作,其关键是共享、拥护自由主义、民主主义、市场经济,捍卫基本人权和法治的“普遍价值”。基于该设想,日本强化了从西太平洋到东南亚、印度洋直至非洲的地区安全保障关系。其印太战略(12)的具体实施手段:通过自卫队参加演习、访问各国港口等方式,呼吁建立“海洋亚洲”(13),开展各种支援事业加强伙伴国家的能力、强调航行自由、和平解决争端等。

日美版印太战略的形成与发展。进入21世纪以来,出现了从亚太地区到印太地区观点的转变。(14)与美国相同,一方面,安倍称赞印度的“东向行动”政策;另一方面,日本表示需要加强与印度的合作。

但是,2010年以来,奥巴马政府提出的“亚太再平衡”战略,依然着眼于亚太地区的战略推进。日本期待美国发挥主导力量,引导其倡导的“印太”概念落实到印太战略,以便推动印太战略的地区影响力。为此,2013年9月25日,安倍访问美国时指出,“为构建印度洋和太平洋世纪,日本和美国应该齐心协力”(15),但奥巴马政府依然坚持“亚太”战略。出于配合美国“亚太再平衡”战略的需要,2013年12月,日本首个《国家安全战略》依然多处使用“亚太”一词,而没有使用印太概念。

自2017年1月以来,新成立的特朗普政权多次抨击奥巴马此前的政策,急需提出与奥巴马不同的亚洲政策主张,但苦于难以确定适当的提法。2017年11月,特朗普决定访问亚洲。日本政府提议特朗普利用这次访问机会启动亚洲政策,推出印太战略,为此日本进行了大量的说服工作。

受到日本政府提案的影响,在特朗普总统访问亚洲之前的10月中旬,国务卿蒂勒森在华盛顿战略与国际研究中心进行演讲,舍弃传统的“亚太”概念,反复使用“印太”一词,强调其重要性。2017年11月6日,安倍首相与特朗普总统终于达成一致,提出日美主导、共同推进“自由开放的印太战略”。(16)特朗普指出:“我将与日本建立一个自由开放的印度洋太平洋地区。”安倍在峰会后的联合记者招待会上说:“我们同意加强合作,以实现自由开放的印度洋太平洋。”基于上述倡议,日美版的印太战略随之出台。

从上述日美版印太战略的形成发展过程来看,经历了两个阶段。第一阶段,战略构想阶段,“日主美从”。所谓印太战略,最初不是由美国而是由日本提出的。(17)如前所述,自2007年以来,在延续“自由与繁荣之弧”战略的基础上,安倍首相一直主张印太战略,并与美国反复进行政策沟通,但由于种种原因搁浅。直至2017年11月6日,特朗普与日本共同推出了“自由开放的印太战略”。在此过程中,日本起到了极大的引导作用,使得美国自奥巴马政府以来关于印太地区的概念性政策讨论逐步走向战略层面,并在特朗普执政期间得以落实。

日本版印太战略基于“自由与繁荣之弧”构想。安倍首相在2007年第一任期内发起了类似于印太战略的“自由与繁荣之弧”构想,以自由、民主、市场经济等为口号,主张连接北欧到波罗的海三国、中亚、印度和东南亚等弧形地带。印太战略与“自由与繁荣之弧”战略的共同之处是“冷战思想”。(18)“自由与繁荣之弧”意图形成针对中国和俄罗斯的包围网,而印太战略则意图围堵中国的“一带一路”。从本质上来看,“自由与繁荣之弧”构想更加偏重日本的自主要求;印太战略则淡化针对俄罗斯的色彩,撇开中亚问题,更加接近美国“再平衡战略”的要求。

第二阶段,战略实施阶段,“美主日从”。自特朗普正式宣布印太战略后,美国主导了围绕印太战略的顶层设计,从经济、安全、机制、秩序等方面进行全面建构,全力打造印太战略。日本则全面配合美国的印太战略思路,体现出传统的“美主日从”的战略格局。

此后,美国与日本共同推动实施印太战略,这加强了美日同盟战略协同能力,同时给印太地区各国的经济、安全等领域带来了重大影响。


日美版印太战略的内涵


如上所述,2017年10月以来,特朗普及其团队与日本合作,日美版印太战略形成了。

根据特朗普政府的相关政策文件,印太战略的具体内容包括以下几个方面。

印太安全政策。众所周知,印太地区是世界上军事化程度最高的地区,这里部署了世界上10支最大的常备军队中的7支,即中国、印度、朝鲜、韩国、俄罗斯、越南、美国。此外,世界上规模最大和最先进的海军也集中在该地区,即中国、印度、俄罗斯、美国。为此,美国认为印太地区安全至关重要,希望与日本等国一起共同打造印太战略联盟。

特朗普政府公布了三个重要的战略文件:《国家安全战略报告》《国防战略》和《核态势评估》报告。从整体国家安全、国防和核安全等三个视角,分别阐述了美国的战略和政策,为印太战略提供指导。特别是2017年12月推出的《国家安全战略报告》(19),专门阐述“印太”构想,逐步形成了印太战略的基本内涵,提出了重视印太地区、强调对华竞争以及消极应对朝核问题等三个动向(20),确立了美国“印太”地区安全政策的基本架构。

第一,明确印太安全目标。美国《国家安全战略报告》强调,对印太的愿景不针对任何国家。美国将根据国际法加强对海洋自由以及和平解决领土和海洋争端的承诺。美国将与盟国和伙伴一道,在朝鲜半岛实现彻底、可核查、不可逆转的无核化,并维持东北亚核不扩散。

第二,建立印太安全合作思路。美国将加强与盟友和合作伙伴的长期军事关系,并鼓励与盟国和伙伴发展一个强大的防御网络。例如,美国将推进与日本和韩国在导弹防御方面的合作,提升与东南亚合作伙伴在执法、防御和情报等方面的合作,拓展与印度的防务和安全合作,重振与菲律宾和泰国的联盟关系,加强与新加坡、越南、印度尼西亚和马来西亚等国的伙伴关系。为了配合“自由开放的印太战略”,《2018财年国防授权法案》授权国防部部长马蒂斯建立“印太稳定性倡议”。

第三,设立印太安全统辖机构。2018年5月30日,美国将太平洋司令部正式更名为“印度洋—太平洋司令部”,将直接参与美国的“印太”地区外交,构建“印太地区”军事安全构架。日本防卫大臣小野寺五典参加更名仪式时说,“美国此举可能会支持日本首相安倍领导下推动的,一个自由开放的印太战略”。6月21日,安倍首相会见了美国印太司令戴维森,进一步提出“日本将与美国共同推进基于法治的自由开放的印太战略”(21)。此后,美日印三国在西太平洋关岛海域开展了“马拉巴尔—2018”海上首次联合演习。这次大规模军事演习是美国实施印太战略与其他国家合作的标志性行动。

第四,打造印太安全物质基础。2018年8月1日,美国参议院通过了《2019财年国防授权法案》,国防总预算高达7080亿美元。法案宣称,冷战以来,美国对竞争对手的竞争优势已经不再,要求将东南亚海上安全倡议延长五年,更名为印太海上安全倡议,将孟加拉和斯里兰卡纳入援助和训练受援国,同时将印度纳入进来;要求国防部提交“印太稳定倡议”五年计划;额外拨款2.35亿美元,提升美军在印太地区的军事作战能力。

目前,美国在“印太地区”的军力部署已经基本完成。“印太司令部”成立后,从南极到北极、从美国西太平洋沿岸到印度洋都是它的行动范围。预计,美国将会继续增加在“印太地区”的军事力量部署,并重点扩大与日本、印度等的多边防务安全合作。

印太经济战略。印度洋地区有世界上最为繁忙的海上贸易通道,其石油航线是许多发达国家和发展中国家依赖的“战略生命线”,经印度洋运送的石油占世界海上石油运输量的一半以上。为此,美国开始精心打造印太经济战略。

第一,确立印太经济发展原则。美国《国家安全战略报告》(22)指出,美国将鼓励区域合作,维持自由开放的航道、透明的基础设施融资方式、畅通无阻的商业以及和平解决争端,继续推进双边贸易协定,加强与盟国在高质量基础设施方面的合作。美国将与澳大利亚和新西兰合作,支持太平洋岛屿地区的脆弱伙伴国家,以减少它们对经济波动的影响。(23)

第二,提出印太经济合作途径。2018年7月30日,美国商务部部长威尔伯罗斯宣布,计划增加美国在印太地区的商业合作(24),提出以下三个重点措施:一是探索全球市场(DGM),重点介绍美国出口商在亚洲发展的机会;二是加强与印度和其他周边国家的商务交流合作;三是把美国出口商带回亚洲,旨在增加美国在印度洋—太平洋地区的贸易和投资。

第三,设定印太经济合作领域。2018年7月31日,美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)在印度—太平洋工商论坛上提出印太地区经济前景构想(25),即美国将通过1.13亿美元的新计划,支持未来的基础领域——数位经济、能源和基础设施。美国的战略是要激发美国企业发挥它们的最佳优势,为自由和开放的印度—太平洋地区带来更大支持。

第四,推进印太经济合作计划。美国今后将在印太地区推进五项经济合作计划。一是数字连通和网络安全合作关系计划。改进伙伴国家的数字连通,扩大美国的技术出口。二是亚洲EDGE计划,即通过能源增进发展和经济增长。通过亚洲EDGE计划,美国在2018年将投资近5000万美元,以帮助印太地区的合作伙伴进口、生产、运输、储存及部署他们的能源资源。三是基础设施计划。美国将发起一个基础设施交易及援助网络,以促进方式正确的基础设施建设,以近3000万美元作为种子资金,建立新型跨部门机构。四是美国将建立印太交易顾问基金,进行法律及金融顾问服务。此外,根据众议院“建设法案”,美国政府的发展融资能力将增加一倍多,达到600亿美元。

与此同时,日本也在推进在印太地区的经济合作,日本支持东盟的经济合作,促进与印度洋各国(包括印度、斯里兰卡、孟加拉等国)的经济关系,希望与澳大利亚、印度、东盟各国建立“战略性经济合作”。从范围来看,日本关于印太战略的经济政策更为具体详细,也更为广泛。

印太地区秩序。日美版印太战略构想的核心内容是,强调维护“基于规则的秩序”,这一规则就是“自由、开放”。

美国《国家安全战略报告》(26)强调,印太地区正在发生自由和专制两种世界秩序观点之间的地缘政治竞争,所谓“自由、开放”的印太地区秩序包含以下三个含义。(27)

第一,关于自由。首先是国际空间。美国希望印太地区的国家不受胁迫,他们可以以主权的方式追求他们自主选择的道路。

第二,在国家层面,美国希望印太各国社会自由,包括拥有良好的政府以及基本权利、透明度和反腐败方面的逐步自由。印太地区开放的海空通道对世界日益重要。

第三,需要更多开放的物流基础设施。印太地区基础设施困难。美国希望帮助该地区以正确的方式建设基础设施。

几十年来,美国一直支持更加开放的投资环境、更加透明的监管结构,因此对印太地区而言,不仅应对更多的美国等外国投资开放,而且可以利用投资环境推动整个地区的经济增长。

印太战略机制建设。在日美版的印太战略构想里,美日澳印四国安全对话(QUAD)是印太战略机制的主要框架。此外,还将强化与东南亚各国的合作。

根据美国《国家安全战略报告》(28)的解释,美国认为,坚持他们的重要盟友日本的强大领导作用,寻求扩大与日本、澳大利亚和印度的合作。在东南亚,菲律宾和泰国仍然是美国重要的盟友和市场。越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡正在逐渐成为美国的安全和经济伙伴。东南亚国家联盟(ASEAN)和亚太经济合作组织(APEC)仍然是亚太地区架构的核心和促进自由秩序发展的区域平台。

2018年1月18日,美国、日本、印度和澳大利亚四国在印度参加区域防务论坛“瑞辛纳对话会”,这次会面被看作是由美、澳、日、印组成的四国联盟进一步强化的标志。

安倍在2007年执政期间,基于“价值观外交”和“自由与繁荣之弧”战略要求,也主张美日澳印等四国联盟对话,随后得到美国副总统切尼的支持,澳大利亚首相约翰霍华德和印度总理曼莫汉参加对话。2007年3月,日澳签署了联合宣言,提升日澳关系为“准同盟国”关系,这是日本第一次与美国以外的国家在安全领域发表共同宣言。此后,澳大利亚陆克文政权的成立使四国关系触上暗礁,澳大利亚政策反映了亚太地区美中关系紧张局势加剧造成的矛盾心态。其后,由于澳大利亚拉布拉多的退休和继任者朱莉娅·吉拉德的上台,澳大利亚重返对话,美国海军陆战队驻扎在帝汶海和龙目海峡附近的达尔文。

印太战略的特征及其对美日同盟的影响

事实上,日本安倍政府的印太战略存在双重战略目标:其一,稳固美日同盟;其二,借机谋求多元化的同盟体系,确保战略平衡与战略控制,加大日本的自主作用,发挥日本的有限引导作用。为此,日本配合美国积极打造日美版印太战略,希望在特朗普时代依然保持强有力的美日同盟关系,并得到质的飞跃。

但是,由于美日同盟自身的结构性问题,以及美日两国关于印太战略远景设计的差异,印太战略在美日共同推进的过程中,逐步形成了以下三个特征,即双重模糊、双重确保与双重牵制,对美日同盟产生了重大影响。

双重模糊。首先,美国版的印太战略出现隐性化因素,尚未完全清晰化。例如,特朗普在2017年11月于越南举行的亚太经合组织峰会上虽然12次提及“印太”概念,但并没有明确的“战略”意识。此外,美国新《国家安全战略报告》中阐述的是“印太地区”,并未阐释印太战略。对于美国来说,“印太”总体上还仅是一个概念,特朗普总统只是借用日本安倍首相一直主张的“自由和开放的印太”这一概念阐述其相关亚洲政策,以区别于奥巴马时期的“亚太再平衡”战略,它的出台体现出美国建制派尤其是军方的意见(29)。

直到2017年特朗普访问亚洲之前,日本还一直担心特朗普总统并不了解印太战略的含义和意图。即使特朗普在访日期间与日本共同推出印太战略,但特朗普总统仍不明白这一针对中国的战略意味着什么。(30)特朗普总统尽管在越南讲话中表示,“很高兴共享自由和开放的印度太平洋发展愿景”,但此后多次强调美国中心主义,否定国际协调路线,而印太战略恰恰是一种国际协调战略,从而出现了特朗普印太战略主张的模糊性和矛盾性。

此外,特朗普强调的美国印太战略与奥巴马时期推出的“亚太再平衡”战略之间的关系模糊。从上述印太战略的具体内涵来看,美国希望在太平洋和印度洋区域之间建设战略合作框架,实现经济、政治、军事等领域的两洋联动,这种设想与奥巴马“亚洲再平衡”战略存在异曲同工的效果。在“亚太再平衡”战略中,太平洋和印度洋被认为是一个整体概念,美国共和党安全专家一直支持美国的“印度—太平洋”区域概念。但是,在奥巴马政权时期没有将印太战略上升到战略层面进行设计,特朗普政府则对印太战略进行了庞大而详细的战略设计。

其次,日本的印太战略也存在模糊性。在设计之初,日本希望以印太战略牵制中国的发展。安倍自2016年8月推出印太战略,最关注的问题是通过推动这一地区战略,同中国的“一带一路”倡议相抗衡。(31)但是,从2017年中旬开始,中日关系持续回暖。安倍政府提出印太战略与“一带一路”对接的可能性。目前,围绕中国“一带一路”构想,中日设立了“官民协议会”,探讨展开中日第三方合作的具体项目。种种迹象表明,关于印太战略,安倍首相开始显示出与中国非对抗的认识,考虑与“一带一路”倡议进行对接,以实现战略平衡与经济发展的目标。

长期以来日本战略界一直担心美国对日本的“圈套”(entrapment)风险。(32)日本对美国承诺防御钓鱼岛,以及美国对台湾防卫承诺的模糊性存有担忧,特别对特朗普总统是否放弃盟友关系、牺牲盟友利益十分疑虑。日本担心对中国制衡不足,因此希望保持战略平衡,对中国采取温和制衡,与中国进行有限合作,避免过度制衡风险,防止安全困境的恶化。

双重确保。从美国方面来看,美国希望日美版的印太战略能够确保巩固与亚洲盟友、特别是与日本的同盟关系,同时确保美国国家利益最大化。

通过重启“美日澳印四国对话机制”,美国认识到其在亚洲地区的盟友以及伙伴依然支持其霸权。美国并不是印太战略的首创者,在此之前,日本、印度以及澳大利亚等国已经进行了数年的战略谋划。日本安倍首相是印太战略概念的第一倡导者,而澳大利亚也将印太战略写入国防白皮书,印度更是高度重视印太战略对提升印度地缘战略地位的重要意义。为此,在日本、印度、澳大利亚等国共同关切的基础上,美国通过主导印太战略,确保“美国优先”的国家利益实现最大化,确保这些亚洲盟国特别是日本能够与美国战略保持同步。

从日本方面来看,日本希望以印太战略为抓手,确保日本在美日同盟中的传统重要地位,强化美日军事同盟,防止美国再次发生绕过日本的越顶外交。战后以来,日本始终坚持认为,日本和美国有着共同的基本价值观和战略利益,日美同盟是日本外交和安全的基础。(33)

但是,2017年1月,特朗普上台后,推行不透明的外交政策(34),在对日政策方面,给日本几次重大冲击,使其措手不及。

特朗普给日本带来的第一个冲击是“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。2009年以来,美国奥巴马政府力劝日本参加TPP,扩大TPP潜在市场规模。2017年特朗普上台伊始,立刻宣布美国退出TPP。日本颇受打击,屡次劝说特朗普政府返回TPP,遭到拒绝。其后,日本与澳大利亚、文莱、加拿大等国重新谈判,2018年3月8日签署“新版TPP”,即“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。此后,2018年4月12日,特朗普指示经济贸易顾问研究美国重新加入TPP的可能性。但是,4月18日,安倍首相与美国总统特朗普举行会谈时,特朗普表示:“只要不提出美国无法拒绝的好条件,就不会重返TPP。”对于特朗普政府对TPP政策的反复摇摆,日本反应茫然。

特朗普给日本带来的第二个冲击是美朝首脑会谈。2018年东北亚局势风云突变,美朝进行首脑会谈。美朝对话给日本带来了巨大的冲击。一方面,日本担心美国再次进行越顶外交,不顾日本的利益关切,独自与朝鲜进行交易外交;另一方面,日韩关系改善依然存在诸多障碍,日本与韩国的相互安全信任度较低,日本显得力不从心。

双重牵制。在日美版的印太战略框架下,美日双方进行了相互牵制。

美国希望,在美国主导的美日同盟框架下,以美国利益优先为原则,牵制日本,防止其偏离美国主导的印太战略宗旨,使其为同盟贡献更多的作用。美国要求日本做出更多的让步,为印太战略的实施买单。美国要求日本大幅改善美日贸易逆差,要求日本购买美国高端武器,为美国的经济增长做出贡献。

早在竞选过程中,特朗普就一直抱怨美日关系是不公平关系,严厉要求日本必须有所作为,否则美国将任其自生自灭。特朗普上台后,在双边贸易协议上加大对日本的施压力度,要求日本大量购买美国武器。迫于压力,日本逐年增加采购美国装备。2017年,日本防卫省为防范朝鲜弹道导弹发射,决定购买美国生产的陆基“宙斯盾”拦截系统。日本推进美国在其部署先进武器,如F-35隐形战机,到2021年,仅三泽基地部署的F-35A将达80多架,该拦截系统每套售价约800亿日元,日本财政负担巨大。

而日本则希望,发挥自主外交,牵制美国继续强化日美同盟;从多元化同盟体系的视角出发,以日印版、日澳版印太战略辅之日美版印太战略。

在安倍的长期执政下,日本政府更为稳定,也更为灵活。安倍首相决心让日本发挥更大的领导作用。安倍政府外交政策的核心是摆脱战后体制,带领日本走上普通国家道路。为此,以新安保法为基础,日本强行推进安保政策,进行一系列的外交实践,地球仪外交、价值观外交、自由与繁荣之弧、积极和平主义直至印太战略,其目的只有一个,即实现日本国家利益最大化。

自1964年美日同盟成立以来,其军事同盟色彩鲜明,特别是1996年以来,美日同盟不断寻求从亚太区域扩展到全球的机会。进入21世纪以来,随着美国力量的相对衰弱,日本认为,单一化的美日同盟体制使日本的同盟成本增大,因此需要考虑多元化的同盟关系,如将澳大利亚、印度、新西兰、新加坡和韩国等纳入在内(35),摆脱过度依赖美国的危险体制(36),相对增强其在国际舞台的独立话语权。

船桥洋一指出(37),特朗普出任总统有可能成为二战结束以来美日关系面临的最大挑战。事实上,自特朗普上台后,日本遭到了美国多次打击。除了上述TPP、美朝对话等问题之外,日本和美国在如何制定未来贸易谈判的问题上一直处于争执之中,日本政府反对美国的日美FTA谈判要求,因为日本开放其高度保护的农业市场的压力沉重。此外,美国总统特朗普宣布保留对日本进口到美国的钢铁和铝加征关税。日本更担心美国政府对进口汽车征税,这将对包括铝业在内的日本工业产生巨大影响。

为此,日本开始了有限度的反击,推进多元化同盟体系,打造日本“成为自由贸易的旗手”,填补美国留下的真空。首先,在美国退出TPP后,日本统领11国于2018年3月8日签署了CPTPP。2018年7月4日,日本主办RCEP第五次部长级会议,强调要加快谈判节奏,尽快完成RCEP谈判,努力在2018年年底前形成一揽子成果。此外,7月18日与欧盟签署经济伙伴关系协定(EPA)。

综上所述,随着印太战略的不断推进,日美之间呈现出双重模糊、双重确保、双重牵制等特征,对日美同盟产生了复合影响,显示出张力与合力的互动。一方面,在特朗普不透明政策的压力下,日本严重担忧美国绕开自己,降低自己在美日同盟中的战略地位,为此,日本寻求有限自主外交的诉求日益强烈,采取多元化同盟体系的策略,力图在美日同盟框架内获得相对的自主与有效的自立;同时尝试“有限自主、有限引导”方式,极力引导美国继续巩固、加强日美同盟。另一方面,日本积极配合美国打造日美版印太战略,希望形成强大的合力,在印太地区推进美日主导的政治经济秩序,最大限度地获得国家利益。


前景展望


综上所述,到目前为止,围绕日美版印太战略的顶层设计正在展开,具体议题与内涵已经基本明确,但是实施成果尚不明确,存在着诸多变数。

第一,特朗普政府存在政策风险。正如美国前国务卿、国家安全顾问基辛格所担心的(38),在特朗普治理下的位于两洋之间的美国有可能成为一个孤岛,他有可能终结一个时代,因而“印太”概念是否能够持续存在是一个复杂的问题。(39)特朗普曾多次质疑当今的世界秩序,强调“美国第一”,抛弃多边主义,宣布退出巴黎气候协议,对他国征收高额关税以施加经济压力,要将对日欧进口汽车加征关税,甚至扬言要退出北约。

特朗普的政策愿景缺乏战略上的一致性,对日本来说,这是一把双刃剑。一方面,这是一个机会,可参与塑造美国的印太战略。另一方面,这是一个巨大的陷阱。以往日本对美日同盟政策走向的判断是基于美国是完全可预测和可靠的,然而由于特朗普对外政策的不确定因素,日本对美政策的传统经验失效。如果美国突然撤销印太战略,日本在亚洲的地位和影响力将弱化,日本将在地区外交中面临更大困难。(40)

第二,印太战略目前仍处于构想阶段,碎片化明显。(41)上述特朗普总统及其团队阐述的印太战略(42)仍是零散的内容。

与“亚太”体系相比,如果美国想建立一个“印太”体系,就必须有更多的实力和资源来承担这一责任。维持“印太”体系在军事安全、经济合作等方面所需的成本和责任,美国要求由其亚太地区的所有盟友和印度共同承担,这种要求给其亚太地区的盟友和印度带来了挑战。此外,印太战略未来的有效性尚不确定(43),美、日、印度和澳大利亚缺乏在具体政策和战略上提升协调能力和合作的经验,特别是日美版印太战略本身也存在诸多不确定性,日本和美国对印太战略的设计思路也存在许多不同之处。

第三,特朗普对美印关系未来的政策存在不确定性。美国在奥巴马政府时期制定了美印联合战略愿景(44),特朗普政府尚未确定具体战略合作项目。此外,特朗普政府没有与印度、日本、澳大利亚等其他国家一起制订明确的基础设施投资计划。特别是,印度版印太战略与日美版印太战略之间存在很大分歧。2018年6月1日,印度总理莫迪在第17届香格里拉对话会议上指出,印太战略不应针对任何国家,“印度洋—太平洋”是一个“自然区域”,“包括地理意义上的所有该地区国家以及其他在该地区有利益的国家”,认为中印关系对亚洲的未来很重要。

第四,美日政局的变数。一方面,2018年11月,美国国会将举行中期选举。目前,在积极参与投票的共和党选民中,“捍卫特朗普”的声调颇高。但是,如果民主党能在11月翻盘取得胜利,他们可能将共和党的一切立法议案“扼杀”在国会中,为2021年的中期选举换届铺路。另一方面,日本自民党总裁选举于2018年9月举行。由于自民党内重要派系“岸田派”支持安倍,安倍寻求连任自民党总裁的胜算很大。但是此次自民党总裁选举正值安倍所牵涉的森友、加计学园等一系列丑闻一再发酵之际,这些丑闻导致安倍内阁支持率不断下降。

由此可见,美日两国目前均面临着国内政局变化的不可知因素,由特朗普总统与安倍首相共同打造的日美版印太战略能否持续发展,需要进一步观察。

日本与美国均认为,日美共同推出印太战略,符合日美两国的海洋战略与两国的亚洲战略,为美日同盟的进一步发展提供了物质基础与新的合作平台。美国虽然不是“印太”概念的首创者,但是此概念的主导者。围绕印太战略的具体政策不断出台,在印太地区产生了重大影响。此外,与亚太战略相比,日美打造庞大的印太战略需要付出更多的成本与代价,中国需要进一步跟踪研究其发展动向,未雨绸缪,做好应对方策。

注释:

①赵青海:《“印太”概念及其对中国的含义》,《现代国际关系》,2013年第7期。

②Gurpreet S.Khurana,“India’s Maritime Strategy:Context and Subtext”,Maritime Affairs ,2017,13(1),p.3.

③Salman Haidar,“ Look East”,Amar Nath Ram,Two Decades of India's Look East Policy ,Manohar Publishers & Distributors,2012.

④吴新建:《印太亚洲为什么如此重要?——美国太平洋司令部司令塞缪尔·洛克利尔海军上将在参议院军事委员会所作证词》,http://www.hongdezk.com/xueshushalong/20180611/201784.html。

⑤李理:《南海是21世纪地缘政治的主战场——美国“亚太”到“印太”政策与南海问题》,《中国评论》,2018年1月。

⑥「日米共同記者会見(平成29年11月6日)」,日本首相官邸,https://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2017/1106usa.html。

⑦(42)《“香格里拉对话会”折射亚太安全变局》,《世界知识》,2018年第13期。

⑧[英]格温·戴尔:《联盟掩盖不了反华意图》,《日本时报》,2007年8月27日。

⑨[日]山本吉宣:『序章インド太平洋概念をめぐって』;山本吉宣ほか『アジア(特に南シナ海·インド洋)における安全保障秩序』,日本国際問題研究所。

⑩日本外務省:『外交青書』(2017),https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2017/html/chapter1_02.html#T003https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/bluebook/2017/html/chapter1_02.html#T003。

(11)日本外務省国際協力局:『平成29年度開発協力重点方針』,日本外務省website,2017年4月,http://www.mofa.go.jp/mofaj/searchresult.html?cx=011758268112499481406%3Afkqokg_sxzw&ie=UTF-8&oe=UTF-8&q=%E5%B9%B3%E6%88%9029%E5%B9%B4%E9%96%8B%E7%99%BA%E5%8D%94%E5%8A%9B%E9%87%8D%E7%82%B9%E6%96%B9%E9%87%9D。

(12)日本外務省:「TICAD VI開会に当たって·安倍晋三日本国総理大臣基調演説」,2016年8月27日。

(13)日本外務省:「開かれた、海の恵み―日本外交の新たな 5原則―」,2013年1月18日。

(14)[日]西原正·堀本武功:『軍事大国化するインド』,亜紀書房,2010年。

(15)「ハーマン·カーン賞受賞に際しておこなった安倍内閣総理大臣スピーチ」,2013年9月25日,http://www.kantei.go.jp/jp/96_abe/statement/2013/0925hudsonspeech.html。

(16)「日米主導でアジア安定への道筋を」,『日本経済新聞』,2017年11月6日,https://www.nikkei.com/article/DGXKZO23170580W7A101C1EA1000/。

(17)(18)(30)[日]薬師寺克行:「トランプはインド太平洋戦略を曲解している——日本が中国への対抗策を提案したのに」,『東洋経済』,2017年11月14日。

(19)(22)(23)(26)(28)“National Security Strategy of the United States of America”,December 2017,The White House,Washington DC.

(20)郑永年、张弛:《特朗普政府〈美国国家安全战略报告〉重视印太地区、强调对华竞争》,人民网国际频道,2018年2月13日,http://world.people.com.cn/n1/2018/0213/c1002-29823091.html。

(21)[日]安倍首相:「インド太平洋戦略を米国と共に」,『毎日新聞』,2018年6月21日。

(24)“U.S.Secretary of Commerce Wilbur Ross Announces Programs to Increase U.S.Commercial Engagement in the Indo-Pacific Region”,July 30,2018,https://www.commerce.gov/news/pressreleases/2018/07/us-secretary-commerce-wilbur-ross-announces-programs-increase-us.

(25)《美媒:蓬佩奥谈美国对印太地区经济前景的构想》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1607555620617154805&wfr=spider&for=pc。

(27)Alex N.Wong,“Briefing on The Indo-Pacific Strategy”,April 2,2018,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm.

(29)(41)胡仕胜:《特朗普的印太战略构想与中印互动前景》,《世界知识》,2018年第5期。

(31)[日]小野甲太郎:「日米『インド太平洋戦略』表明へ 中国の権益拡大を牽制」,『朝日新聞』,2017年11月1日,https://www.asahi.com/articles/ASKC15CN3KC1UTFK00X.html。

(32)《美專家稱日戰略界很擔心日本捲入台灣圈套》,http://hk.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=148&kindid=0&docid=105122021。

(33)『外交青書2017|2日本外交の展開』,日本外務省,https://www.mofa.go.jp/mofaj/index.html。

(34)日本防卫省防卫研究所:『東アジア戦略概観2017』,http://www.nids.mod.go.jp/publication/east-asian/index.htm。

(35)[日]森本敏:「日美同盟的走向」,『外交フォーラム』,2009年3月。

(36)[日]伊藤贯:「奥巴马主张的变革将给日本带来什么」,『正论』,2009年1月。

(37)[日]船桥洋一:《面对特朗普,日本的戒备与机遇》,纽约时报中文网,2016年11月16日,https://cn.nytimes.com/opinion/20161116/the-trump-effect-on-tokyo/。

(38)奕含:《基辛格:当今世界很糟糕特朗普或无意中终结一个时代》,观察者网,2018年7月22日,https://www.guancha.cn/internation/2018_07_22_465119.shtml。

(39)Mark Beeson and Troy Lee-Brown,“The Future of Asian Regionalism:Not What It Used to Be?”,Asia & the Pacific Policy Studies,2017,4(2),pp.195-206.

(40)[日]船桥洋一:《美日关系中潜藏着安倍下台的种子》,http://www.sohu.com/a/168882545_618422。

(43)Alyssa Ayres,“The U.S.Indo-Pacific Strategy Needs More Indian Ocean”,ForeignAffairs.com,May 25,2018,https://www.cfr.org/expert-brief/us-indopacific-strategy-needs-more-indian-ocean.

(44)“U.S.-India Joint Strategic Vision for the Asia-Pacific and Indian Ocean Region”,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/01/25/us-india-jointstrategic-vision-asia-pacific-and-indian-ocean-region.



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文章来源:本文转自《学术前沿》2018年第8期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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