陈良:难以革除的“陋规”

选择字号:   本文共阅读 2859 次 更新时间:2019-06-20 08:21:53

陈良  

难以革除的“陋规”

  

  

   嘉庆二十五年(1820年)八月二十七日,当爱新觉罗·旻宁于太和殿即位为大清皇帝(史称清宣宗或道光帝)的时候,接手的是父皇嘉庆帝留下的烂摊子。俗话说,“新官上任三把火”,新皇帝也不例外。正值盛年的道光帝亲政之始,便锐意求治,力图扭转颓势。

   是年九月初,道光帝召见军机大臣、吏部尚书英和,咨询政事。英和认为,整饬吏治、扭转世风乃当下要务,须从清查陋规入手。所谓“陋规”, 意即“丑陋的规矩”,它是不正常的惯例,介于合法与非法之间,却得到社会尤其是官场的广泛认可与接受,诸如官场交往中的节寿礼、程仪、卯规、别敬、冰敬、炭敬、门生礼以及征收钱粮中的浮收、勒折、放炮、签子钱等陋规,名目繁多,盛行已久。英和指出,若不限制陋规,百姓将不堪重负,官吏将日益腐化。必须对各省陋规逐一查清,分别处理,应该革除的坚决革除,需要保存的就保存下去。道光帝赞同英和的意见,觉得“国家立制,必循名责实,始能奉行无弊”。

   九月十一日,道光帝下诏,责令各省总督巡抚藩司清查陋规,在诏书上写道:“箕敛盘剥之风日甚一日,而民间之储藏概耗于官司之朘削,因此民生困极。与其私取,不如明给。”“各省的陋规,如舟车行户、火耗平余、杂税存剩、盐当规礼,其名不一。有此地有而彼地无者,有彼处可以裁革而此处断不能裁者。虽然明令禁止,照样巧取豪夺,上司借此恐吓属员,小民为此控告官吏。不如明立章程,加以限制。只是各省情形不同,令各地督抚将所属地区陋规逐一清查,应存者存,应革者革。”此后再有搜刮者,一经查出,即从重治罪。

   道光帝意识到清查陋规,是一项伤筋动骨的举措,必须下决心下大力推行。九月十六日,他再次下诏:“外省地方官浮收勒折,苛敛民财,总以俸廉不敷办公为借口。朕抚恤黎元,岂能置之不问!”指示督抚一定要慎重从事,“立法伊始,尤其考虑到万全之策,稍一不慎,以后必然产生流弊”。同时告诫官员“凡议存各项,必要以盈济虚,上不可损伤国体,下定要协乎舆情。朕非姑息之主,必当执法严惩,不稍宽贷!”要求封疆大吏“不要苟且塞责,或畏难推诿,听任掩耳盗铃”。

   道光帝连发诏令,得到一些官员响应。为配合清查陋规造势,御史著鸿上奏折《酬清积弊》,谈到当前要整顿吏治、民生、士习,就必须“除因循之弊,杜讳饰之风,惜民之财,励士之品”。不过,这篇奏折 “所言虽有见识,然而只是说出了其致弊之由,而无切实整顿办法。”道光帝急需实干家,拿出切实可行的办法。为此,英和被委以重任,以军机大臣兼任户部尚书,负责理财并主持清查陋规事务。

   英和不负重托,敢于啃硬骨头,大胆提出限制各省摊捐的流弊。所谓“摊捐”,就是省级衙门以强制摊扣官员(尤其是州县官)养廉银的方式,以弥补省级衙门公务经费之不足。英和在奏折中指出:“近来州县捐摊之款,按缺(职位)分派,自数百两至数千两不等,逐年增加。州县竭蹷而供,每至侵公帑而朘民生。现经户部查明各省摊捐款目,曾经奏明报部者,多系办理军需省份,通省扣廉不过一二三成而止,其余省份并无摊捐案据,亦纷纷派累。著通谕各省督抚,嗣后应用款项,务令按例支销,如例支实有不敷衍,必应按缺(缺口)扣廉者,各将应扣成数,奏明请旨;其向来浮多不清之扣款,概行删除,毋得阳奉阴违,仍滋流弊。”

   “摊捐”也是一种陋规,其受益者是督抚藩司之类高干,摊捐款项只是部分用于公务经费,大部分落入那些高干的腰包,而州县官员则是受损者,因为摊捐负担普遍超过养廉银,对于他们来说养廉银犹如画饼充饥,有名无实。当然,州县官员并不甘于养廉银被“摊捐”扣光,他们会借助其他陋规敛财,负担最终要转嫁到老百姓身上。

   清查陋规的诏令颁布之后,朝中大臣与各地封疆大吏对新君革除积弊的意图与决心一时拿捏不准,故而大多消极应对,静观其变;只是依照规定动作,做一些表面文章,并没有拿出具体方案。英和提出限制“摊捐”,倒是动了封疆大吏的“奶酪”,激起他们的强烈不满。两江总督孙玉廷上奏,陈述陋规历代相沿,难以查清、难立章程;督抚两司用人得当,陋规不至于病害百姓;若将陋规合法化,官员会无所顾忌,势必竭民膏脂而后止。“清查陋规,后来之获益未睹,而目前纷扰甚,舆情不协,国体有关。”直隶总督方受畴、四川总督蒋攸铦直接进京叩谒道光帝,力陈此事不可行。

   毫无疑问,朝臣大臣及所有京官也是各种陋规的受益者,如果各省的陋规被省去,他们的利益也必然受损,所以他们望风而动,加入反对清查陋规的大合唱。礼部尚书汪廷珍、吏部侍郎汤金钊先后上疏,认为此举不可行。汤金钊指出:“各地索取的陋规皆出于百姓,地方官未敢公然苛索者,恐怕上面知道而治以罪也。如今若明定章程,即为例所应得,势必明目张胆,额外多取,虽有严旨,不能禁矣。况且陋规名目零碎繁杂,各处不同,逐一清查,易滋纷扰。无论不应当明立章程,而且亦不能妥善订立章程也。吏治贵在得人,得其人,虽取于民而民爱戴之,不害其为清;非其人,虽不取于民而民嫉仇之,何论其为清。有治人无治法,唯在各督抚举措公明,而非区区立法所能限制。”

   朝中大臣与封疆大吏强烈反对,让道光帝感到压力山大,再三权衡,只好妥协让步。十二月十三日,道光帝下诏停止清查陋规。英和建言冒昧,罢免军机大臣职务,只留任户部尚书。同时,道光帝还做了自我批评,“清查陋规之事,虽系英和建白,实朕不慎不敏之故。彼时何难三思博访而后宣也,然诸臣亦当谅朕之心也。”

   就这样,清查陋规的举措尚未运行就夭折了。

   陋规,是附着于封建官僚体系中的肿瘤,谁都知道它很丑陋。道光帝、英和也看到,这个积惯肿瘤早已恶化为毒瘤,若不瘦身排毒,终将严重危害社会肌体。然而,当他们着手整治“毒瘤”的时候,却遇到异乎寻常的阻力,不得不退却收手。

   陋规之所以难以割舍,究其原因是极其复杂的。

   首先其存在具有一定的合理性与合法性,因为众多地方政府雇员依靠它生存。比如一个县,通常只有知县、县丞、县尉、典史、教谕、训导等若干名官员,但仅靠这几个官员是无法治理一个县的。所以,一县主官知县需要雇用大量人员协理,聘请若干名幕友(俗称师爷)做参谋与助力,聘用一二十名长随充当耳目办理杂事,聘用“六房”书吏处理政务。所谓“六房”,就是对应朝廷的吏、户、礼、兵、刑、工“六部”,“六房”书吏少则数百多则上千。此外,还有上千的衙役为县衙服务。幕友、长随、书吏和衙役都没有固定编制,也没有纳入财政预算,亦即没有法定薪水,其收入主要来源于形形色色的陋规,如征收钱粮、杂税时收取附加费,或办事时敲诈勒索。

   其次,除了编外雇员,州县官员也离不开陋规。他们的合法收入薪水和养廉银,较之巨大开支而言,只是杯水车薪。是故,他们既取之于陋规,又用之于陋规。取之陋规就是向下收取,用之于陋规就是向上奉献。州县官在督抚藩臬等上司上任时、寿庆时、逢年过节时必须奉送例费与礼物,在与上司衙门的雇员打交道时也要致送各种各样的“规费”,如给门房送“门费”,给衙役和长随送“茶钱”,还在不同场合(审计钱粮、呈交报告、解递官钱)给书吏们馈送规费。依此类推,各省督抚藩臬之类高干,也要向朝廷权贵和京城官吏奉送例费与礼物。这样,陋规成为维系整个官僚体系运转的不可或缺的“润滑剂”,如果削减这个“润滑剂”,这个官僚机器就会瘫痪。所以,孙玉廷等重臣指出“清查陋规”与“国体有关”,不可轻举妄动。

   再者,陋规的受益者为官僚集团,他们不愿放弃既得利益。康熙时期,江西巡抚白潢在奏折中坦陈,做巡抚一年五项陋规收入就有74400两。雍正时期,河东总督田文镜奏报,河南巡抚一年陋规收入达到20万两。“三年清知府,十万雪花银。”说的是,做三年清廉知府,仅凭陋规也能获得巨额钱财。所以,陋规对于官僚来说是个好东西,岂能轻易舍弃?至于汤金钊等人所说,若将陋规合法化规范化,官吏必将明目张胆额外多收,更不利于百姓。这个说法,只是拿百姓作挡箭牌,其实是为官吏开脱。正是陋规处于合法与非法之间的灰色地带,官吏才能在阴暗处随意运用陋规,以实现自身利益最大化。如果将陋规合法化规范化,那就有了明确的界线,官吏超额收取即为非法,要受到弹劾与法律制裁,同时老百姓也有依据抵制额外负担。至于说用人得当能使陋规适度,那是寄希望于“人治”,也未必可靠。旧时官僚无不饱读圣贤书,哪个不知为官应当清廉,而进入仕途往往蜕变为贪官污吏,关键还是制度设计问题。

   有清一代,陋规一直得不到有效治理,终究积重难返。于是,它演化成“癌症”,肆意吞噬民脂民膏,给百姓带来难以承受的负担。以漕粮为例,农户上缴朝廷的定额并不高,但纳粮时必须负担陋规(各种附加费)。清末冯桂芬测算,农户完成一担漕粮的税负,实际上要缴纳2.5或2.6担粮食。换句话说,实际税负是法定税负的250%以上。除去贮运损耗、运输和管理费用,大部分附加费转入官吏差役的腰包。陋规愈演愈烈,致使民不聊生,社会凋弊。民众没有话语权,不能就纳税与官府公开博弈,只能逆来顺受。但陋规的盘剥,会在民众心中播种怨恨,一旦遇到触发点,民怨就可能转化为民变。是故,清代中晚期,大大小小的民变事件层出不穷,加上西方列强侵扰,内外交困,最终崩盘。

   道光帝虽然清查陋规失败,但仍不失体恤百姓的好皇帝。终其一生,他厉行节俭,很少做新衣,经常穿打补丁的裤子上朝。他曾发布推行节约的谕旨:节省财政开支,杜绝奢华浪费;停止各省进贡,减轻百姓负担;严控基建规模,严惩工程回扣。然而,上有政策,下有对策。以大学士曹振镛为代表的朝中大臣,纷纷穿起了破衣烂衫,当着皇帝的面“秀”节俭。一时间,京城破旧衣服非常俏销,官员争相购买,上朝时穿它秀一秀,回家后就换了。道光帝以身作则的节俭,换来的只是群臣的“破衣秀”而已,并不能从根本上解决问题。

   整治陋规倒是治本之策,由于道光帝缺乏壮士断臂、刮骨疗毒的勇气与决心,终究半途而废,其教训引人深思。清查陋规失败,与其说是被阻力牵制,不如说是缺乏共识推进。之所以缺乏共识,就是各方没有找到利益平衡点,没有找到最大公约数。道光帝、英和主张清查陋规,意在让陋规合法化规范化,使之达到百姓可承受限度;而孙玉庭、汤金钊反对清查陋规,主要是顾及官僚利益,担忧影响官僚体系运转。没有找到平衡点,势必出现倾斜。如若倾斜过于偏向强势一方,弱势一方也会反抗,于是社会出现动荡。所以,革除陋规或弊政,关键在于各方面形成共识,兼顾各方面利益,不可顾此失彼。

  

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