冉富强:地方财政自主权基本构造的缺位与补正

选择字号:   本文共阅读 163 次 更新时间:2019-03-20 01:21:44

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冉富强  

   【摘要】 目前,我国地方财政自主权基本结构存在权利结构缺漏现象。地方财政自主权构造应当是财政权力与财政权利的有机统一,权力与权利构造的均衡及良性互动是地方财政自主权有效运转的基础。未来我国地方财政自主权的完善应以补正其权利结构的缺漏为重点,构建地方政府的公法人地位,调适地方财政自主权规范与事实的一致性,完善地方财政民主机制,构建中国特色的中央与地方财政争议法治化解决机制。

   【中文关键词】 地方财政自主权;公法人;财政民主机制;央地财政争议

  

   中央与地方财政关系法治化主要包括四个方面内容:事务管辖关系、财政支出关系、财政收入关系和财政转移支付关系的宪法法律化。在单一制国家,地方政府是否享有必要、充足和规范的财税自主权,既是其独立承担财政责任的物质基础,也是其享有独立法人资格的前提,更是其能否提供优质特色公共服务的保障,同时也是中央与地方财政关系法治化的关键一环。

   在当下中国,地方财政自主权的权力内容的构建受到社会各界关注。然而,地方财政自主权的终极来源何在,地方财政自主权如何保障,特别是地方政府是否享有对抗中央政府不当干预的权利等问题,理论界和实务界则关注较少。事实上,地方财政自主权的构建和完善是一个系统工程,缺失任何一部分都可能给整体制度体系带来运转不畅的灾难性后果。有鉴于此,笔者于本文尝试从地方政府财政自主权的基本构造分析入手,揭示当下中国地方财政自主权的构造缺陷,以期为准确把握、科学构建地方财政自主权,特别是为地方财政自主权良性、健康运转提供理论支撑,也为当下亟待构建的中央与地方财政关系法治化提供参考方案。

  

   一、我国地方财政自主权基本构造的现状

  

   1991年《国家预算管理条例》曾经有“赋予地方相应的财政自主权”的相关规定,但在1994年第八届全国人大第二次会议通过的我国《预算法》中却未作同样的规定。在现有法律规范体系内,我国没有普遍实行地方自治制度,因而没有地方财政自治权的规范概念,地方财政自主权的规范概念有先天缺陷,但规范意义上的地方财政自主权依然存在,尽管地方财政自主权更多的是以“事实上”财政自主权的面目呈现的。

   (一)“规范”意义的地方财政自主权

   “规范”意义的地方财政自主权是指现有法律、法规赋予地方政府的财政自主权,它包括地方收入自主权和地方支出自主权。

   1.“规范”意义上的地方收入自主权

   地方政府收入自主权是衡量地方财政汲取能力的核心。按照收入类型划分,可以将其细化为税收收入与非税收入。地方政府的收入自主权包含税收自主权和非税收入自主权。税收自主权又进一步分为自主税收立法权和自主税收行政权,其核心是地方税收立法权。我国现行《宪法》《立法法》均未把税收立法权下放给地方政府,除非全国人大常委会有特别授权。2018年实施的《环境保护税法》赋予地方政府一定的税收立法权,即应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整、同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数增加由省、自治区、直辖市人大常委会决定。未来随着房产税的立法推进,地方政府可能会享有一定的税率调整权、开征及停征决定权等。目前地方政府规范意义上的非税收入主要由政府性基金、政府规费、国有资产及国有资源的收益等三部分组成。公债只是省级地方政府自主收入,省级以下地方政府不享有公债举借权。省级政府有行政事业性收费项目设定权,没有政府性基金设定权,省级人大常委会有部分矿产资源有偿使用制度设定权以及资源使用费率确定与调整自主权,地方政府享有对地方财政形成的非经营性国有资产收益的自主收入组织权。[1]非税收入自主权的核心是收入项目的自主设定权。

   2.“规范”意义上的地方支出自主权

   地方财政支出应当首先满足法律与中央政府确立的强制性支出。目前,法律和中央政府为地方政府设定的强制性支出如下:一是教育领域的财政支出占GDP的4%,该标准已经写入我国《教育法》;二是科学技术领域的经费增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度;三是农业技术推广的资金应当得到保障并应逐年增长;四是医疗卫生领域的财政支出要逐年增加,增加幅度不低于财政支出的增长幅度;五是环境保护领域逐步提高污染防治投入占本地区同期GDP总值的比重;六是公务员工资水平逐年增长。除此以外,中央政府还会根据需要确定一些强制支出项目,比如2008年的农村义务教育免除学杂费和书费,提高经济困难补助和城乡义务教育学校公用经费,新型农村合作医疗、廉租房、城市居民最低生活保障、基本农田建设和保护以及土地整理和耕地开发,等等。

   地方政府在满足强制性支出的基础上,可以自主支配自己掌握的财政收入。在规范层面上,地方政府可自主支配的财政收入包括自有财政资源、中央一般性转移支付两种。地方自有财政资源主要包括地方税收收入、共享税分成、地方行政事业性收费和政府性基金、地方的非经营性国有资产收益和国有资本收益等。[2]事实上,在现有中央与地方财政资源配置关系中,中西部地区的地方政府享有的规范层面的财政自主支出权力很小,这一现象在县乡政府层级更为突出。[3]

   (二)地方政府“事实”上的财政自主权

   如果从事实层面考察,地方政府还有许多“真实”的收入自主权和支出自主权。比如,2001年国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》,肯定了国有土地使用权的“招拍挂”制度。地方政府通过市场化操作获得了实际上的国有土地有偿使用费标准设定权。地方政府对于自己收取的土地出让金一般享有自主支出权。实际上,这也是近年来“土地财政”问题的根本原因。

   除此之外,地方政府及地方政府性公共机构能够通过设立融资平台公司或者违法担保的方式,规避我国《预算法》设定的举债及担保禁令,违规举债或融资。对于这部分资金,地方政府当然享有支出自主权。2014年以来,在国务院推出的政府与社会资本合作(PPP)的引导下,一些地方政府开始打着政府与社会资本合作的“幌子”违规擅自举债。为了防止地方政府违规举债,2017年6月1日,财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号,以下简称:《办法》)。《办法》指出,土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。财政部出台该《办法》的目的就是为了进一步遏制一些地方政府的变相举债行为。

   除了违规举债外,一些地方政府为了弥补财政空缺,违规自行设立一些收费项目,强制对市场主体征收一定的“市场服务费”,严重地侵蚀了市场经济体制的健康运行。2015年4月18日,李克强总理主持国务院常务会议,研究部署“全面清理涉企收费”,强调指出,凡是没有法律法规依据且未按规定批准,越权设立的收费项目一律取消;坚决纠正擅自提高征收标准、扩大征收范围的行为;凡没有法律依据的行政审批中介服务与收费一律取消;严禁行业协会打着政府旗号擅自设立收费项目及提高收费标准等。然而,由于近年来经济增速放缓影响了地方的财政收入,导致地方政府财政压力进一步增大,地方政府迟迟不愿执行国务院的上述决定。为此,2017年2月8日,国务院总理李克强不得不再次召开常务会议,决定进一步清理和规范涉企收费,继续为实体经济减负。国务院两次会议均提出,要抓紧建立收费目录清单制度,切实减少地方政府涉企收费的自由裁量权。显然,在中央与地方事务管辖权限、财政支出责任、财政收入权限及转移支付制度实现科学化、规范化、法治化之前,促使地方政府下决心停止设立或实施“违规收费”极为困难。

   以上是我国近年来地方财政自主权的概貌。通过认真反思,则不难发现,无论是规范意义上的财政自主权,还是事实上的财政自主权,都仅仅是在“权力”范畴内阐释地方财政自主权。然而,从应然层面来看,地方财政自主权的完整结构应当是“权力”与“权利”的均衡与统一。

  

   二、我国地方财政自主权基本构造的缺漏

  

   地方政府作为一个社会组织,其享有的财政自主权一定会呈现权力、权利两个不同内涵,缺失任何一个都会导致其运转不畅。我国地方政府的财政自主权也是如此。

   (一)地方财政自主权权利构造的缺位

   从霍菲尔德对法律概念的解析来看,法治化的地方自治权或自主权应当包含权利和权力两个要素。“权力是指人们通过某种作为或不作为来改变某种法律关系的能力,权力的相关概念是责任,相对的概念是无资格……权利和义务是相关联的。权利是指一个人可以迫使一个人某种作为或不作为,义务是指一个人应当作出某种作为或不作为。”[4]地方自治的权力内涵是指地方政府或地方公共团体对地方居民的统治权或治理权,它实际上是指地方自治(自主)单位对内的法律属性;地方自治的权利内涵则是指地方政府或地方公共团体自治权利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征,它属于地方自治(自主)单位作为法律主体对外的法律属性。

   地方自治(自主)单位的公法人资格与地方自治(自主)单位的权利属性的构建与完善休戚相关。公法人资格是地方自治或自主单位启动救济机制的法律人格或形式要件,地方自治或自主单位权利属性的构建是地方自治或自主主体权力属性落地生根的根本保障,二者相得益彰、缺一不可。地方财政自主权的权利内涵首先是指地方政府应当具有地域性公法人资格。

   从广义上来说,地方财政自主权的权利属性还包括地方居民对地方财政自主权力的政治参与、民主协商及社会监督,以及地方居民(代表)作为全国居民身份或者地方政府作为独立法人,参与中央财政权力的决策、执行及社会监督。在现代信息社会,公民的政治参与和民主协商机制不能单纯依靠传统的“制度化”民主机制——代议机构,由网络社会开放出的广袤的社会公共领域——网络空间,为“非制度化”的民主机制展开提供了极为便利的沟通、协商及实施条件。公民可以充分利用网络空间传递、汇集并形成强大的“社会权力”,进而实现由公民集体权利向“公共权力”的华丽转身,实现阿伦特所说的“协同行动产生权力”的制度逻辑。[5]

   当前,我国地方财政自主权的缺陷是“权利”构造的整体缺失。除地方政府不具有公法人资格以外,其权利构造既缺乏地方政府作为权利主体介入中央与地方财政资源调配的程序机制,也缺失法治化的地方财政权利的保障与救济机制,与此相伴,地方居民对地方财政自主权力的监督制约机制也显得乏善可陈,地方人大的预算审议监督更多履行的是形式化的“橡皮图章”功能。地方财政自主权利一系列体系性制度的缺失,导致我国地方财政自主权制度建设长期失衡,进而阻碍了中央与地方财政关系法治化的进程。正如有学者所说:“由于缺少法律的规范性约束,中央政府在财政权力划分上处于绝对的优势,故而形成了以中央政府的需要为主导进行动态调整的财税体制。在调整过程中,地方政府只是被动的接受者,而不是能够表达诉求、参与决策的积极主体。”[6]比如,1997年的印花税的收入分层比例调整、1998年的证券交易税由地方税变为共享税的调整、2002年的所得税变为共享税的调整、2016年的所得税改为增值税后的收入分层比例调整等都是如此。可见,地方政府从来没有作为权利主体参与其中的博弈或协商程序,更缺乏相应的权利救济和权利保障机制。

地方财政自主权的“权利内容”构造的搭建,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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