郭胜习:开放或封闭:公立高校自治权限制

选择字号:   本文共阅读 183 次 更新时间:2019-11-20 07:19:54

进入专题: 校园管制   公法人   自治权  

郭胜习  

   摘要:  我国公法学者对高校自治权研究聚焦于高校与学生之间内部权利义务关系,对于高校校园管制行为关注较少。公立高校的校园管制行为并非完全的私法自治行为,该行为可能对公民享有的一般自由权和法定相邻权产生侵害。公立高校具有公法人属性,其行使自治权影响外部主体权利义务时,应当遵循公法上的比例原则,尊重其他权利主体依法享有的公私权利。另外,公立高校较于中小学校不同,具有自由、开放、包容等特征,高校管理应避免陷入封闭性自治误区。

   关键词:  校园管制;公法人;自治权;比例原则;相邻权;开放性

  

   2016年3月,郑州大学采取周一至周五全面封校,仅周末对外开放,针对郑州大学采取的封校管制措施,大部意见民众对封校措施持反对意见。[1]2017 年 4 月,中山大学南校园发布公告,教学科研场所凭证出入。[2]2019 年3 月 25 日北京化工大学(以下简称“北化”)发布了《关于进一步规范管理访客卡的通知》,[3]开始采取“刷脸入校”校园封闭管制措施,即除本校教职工、注册在校学生,其他人员进行公务、私人访问进入北化须先由校内人员提出申请预约,经过保卫部门批准方可入校;周围居民和社会公民没有内部人员预约则禁止入校。

   伴随高校校园封校管制措施蔓延,不同人群对高校“封校”管理行为产生热议。反对封校的理由主要包括大学本身应当具有开放性、包容性,尤其公立大学,作为国家公共资源全体社会成员有权共享。赞成封校的理由则集聚于高校的首要功能是教育科研,高校应当保障校园环境美好和谐,安静有序,以保障其教学活动顺利开展。作为一种校园管理措施,封闭或者开放校园均会面临着不同的问题,客观理性地分析管制措施具有的合法性、正当性,寻求校园管理最佳方案,这是我国公立高校校园管理亟需解决的问题。

   对于我国部分高校已经实施的校园封闭管制措施,在价值层面上进行论证纠缠并无太多意义,本文着力于从公法、私法规范双重视角剖析公立高校采取封闭管制性措施正当性、合法性,指出公立高校行使自治权应当受到公法和私法的双重限制。另外,当前我国倡导社会协同治理、构建和谐社会,公立高校本身亦具有开放性、包容性,公立高校采取“入校刷脸”校园封闭管制措施是人为地将高校与社会进行割裂,不利高校本身与周围邻人、社会公众的和谐共处、平等互利,也违背了高校“自由、开放、包容、平等”的基本教育理念。

  

   一、公立高校的公法人属性与自治权

  

   公立高校采取校园管制措施具有主观目的合法性、正当性,基于公立高校本身具有的公务法人属性,其行使自治权时应当在程序、手段、方式遵循公权运行的基本原则,以实现管制措施合法性与管制方案最佳性的统一。

   (一)公立高校管制行为具有公私法双重属性

   公立高校是承担教育职能的公务法人。公立高校享有的这种自主管理权利不同于一般私法上企事业单位的内部管理权,也不同于行政机关享有的行政权。[4]根据我国《高等教育法》第13条之规定:“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”我国鼓励社会、企事业单位、社会团体兴办高等院校,但目前我国高等院校主要以公立大学为主。公立高校在我国具有特殊的法律属性,对此我国学术界和实务界有不同的认知,主要有三种观点:第一种公立高校是事业单位。支撑理由是:1998年10月25日国务院制定的《事业单位登记管理暂行条例》(2004年6月27修订)第 2 条规定:本条例所称事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。第二种是公务法人说。支撑理由是:高校作为事业单位不仅享有民事上的法人资格,同时还承担制定校园管理规定、学生纪律处分条例、颁发学位证书等权力,这种法律地位区分于一般的民事法律主体地位,而更近似于行政主体的法律地位。[5]第三种是“第三部门”说。公立高校举办设立是作为政府履行法定职责的延伸,为了更加准确的反映公立高校这类组织或单位的特性,社会科学界提出了“第三部门”的概念。“第三部门”是作为政府履行公共服务职能的补充,其主要特征表现为非盈利性、自主性、专业性。[6]为了充分保障这类组织独立自主履行职责,法律法规一般采取授权模式赋予组织一定的公法权限。本文倾向于认可第二种,即公务法人。一方面,公立高校是国家履行高等教育职能的承担者,高校开展教学科研属于履行法定职责和政府职能;另一方面,公立高校具有独立法律人格的法人,根据法律法规的授权,公立高校享有自我管理、自我服务、自我实现的自治权利。对于“第三部门”说,其实质上与公务法人说观点一致,仅仅是表述上存在差异。

   公立高校管制自治权是公产物权的衍生。我国《物权法》第 54 条规定:“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”。[7]我国《高等教育法》第 38 条也规定:“高等院校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。根据立法规定,公立高校依法对其校园空间享有占有、使用等权利,校方实施的“刷脸入校”管制权利本质上源于对不动产享有的支配权和法律法规授权公立高校实施自我管理权利。需要注意的是,这种管理权限并非完全基于保障不动产所有人或使用人物权,而是带有一定的公法属性。公立高校是依法批准并授权承担公共教育职能的组织,不同于一般私法领域的一般企事业单位。公务高校设立是国家为了实现特定公共目的而设立的公益性机构,这从根本上决定了公立高校自设立起就应当履行提供公共教育义务,并依法享有自主管理学校事务的权利。

   (二)“刷脸入校”校园管制具有目的正当性

   公立高校采取封闭校园管制措施具有一定合法性与正当性。其一,校方根据法律法规授权,依法承担高等教育职能,有权对校园进行自主管理。公立高校作为承担国家高等教育职能的公务法人,基于其本身具有的法律属性,其设立主要目的是为国家经济、文化、政治等事业的发展培养高端人才,履行国家承当的教育服务职能。高校采取“刷脸入校”校园封闭管制措施,通过限制校外闲杂人员进入校园,以保障校园空间充足、教学科研设备安全、在校学生人身财产安全等。在管制目的上校园管制措施,并没有偏离高校本身承担的教学科研职能,管制措施与目的之间具有联结相关性和正当性。其二,“刷脸入校”其意旨在于保障校园安全,肃清校园环境,确保教学科研顺利开展。采取校园管制主要是为了解决校园空间资源有效与人员纷繁复杂之间的矛盾,高校采取校园封闭管制措施主要对象是校外人员,通过减少外部人员入校,能够净化校园环境,改善校园空间。

  

   二、“刷脸入校”管制手段合法性与正当性拷问

  

   不可否认公立高校对校园空间享有自治权,采取的各类校园管制措施在主观上具有正当性且客观上起到了肃清校园环境、保障校园安全的作用,但基于公立高校特殊的公法人属性,校方在行使自治权时应限于采取必要的管制措施,避免使用整体性封校的校园管制措施。

   (一)管制性措施侵犯社会公众自由权和监督权

   公立高校是由国家出资、经过国家教育主管机关依法批准设立,根据法律法规授权开展教育管理活动,作为公立大学其任务是依法履行国家公共高等教育的职能。以北化为例,根据《北京化工大学章程》规定,北化属于国家举办,由国家教育部门主管的公务法人。在公法上,高校管理行为长期被界定为“内部管理行为”,高校享有自治权长期被界定为“内部特别权利”,这种权利属性界定主要是源自于德国法上的“特别权利关系理论”,这种内外部的区分主要根源于内部行政行为无法进入诉讼救济途径,从而确保了高校的独立性和自主性。近些年来,德国和我国行政法学界都对“特别权利关系理论”进行批判和抛弃,如刘燕文诉北大案、田永诉北京科技大学案、于艳茹诉北大案、甘露露诉暨南大学案等,均是对于“特别权利关系理论”的突破。当下我国学术界和司法实践均对高校内部的“特别权利”进行批判,对于高校自治权的认可,更多侧重于高校学术自治、教学科研自治,而非一切管理行为都完全自治,高校管理者在行使自治权之时,应当避免陷入高校封闭管理误区。

   高校管理行为对外部主体产生权利义务影响或者管理行为效力外部化时,高校自治权应当受到一定的限制。公立高校采取的校园封闭管制措施,此类措施表象上是校方采取的自我管理行为,但管制措施却在客观上剥夺了社会公众进入校园的自由和机会,管制行为的效力已经超出了校园内部,对社会公众和周边相邻权人权益产生影响,即发生了效力外部化。我国《宪法》保障公民基本自由权,除存在合法阻却事由不被随意剥夺;从社会公民接受教育、开展文化艺术活动角度看,我国《宪法》第46条和第47条规定我国公民有受教育的权利和自由,国家对此给予鼓励和帮助。从此处宪法条款虽然无法证成普通公民对此享有某种主观公法权利,但从基本自由权利保障层面,宪法条款在抽象上赋予了公民值得保护的公法利益。公立高校采取禁止社会公民入校措施,直接剥夺普通公民学习、接受教育的机会,在保障高校履行教育职能方面具有相关性和正当性,但当高校自治权的行使减损或侵害第三人合法权利、一般社会公众值得保护利益时,有必要在自治权之上加装权利限制装置,防止自治权滥用。

   另外,根据《北京化工大学章程》(以下简称《章程》)第3条之规定,“学校依法享有办学自主权,接受国家和社会的监督,依法开展活动。”以及第5条之规定:“学校坚持依法治校、开放办学、人才强校、协同创新,尊重学术自由,保障教授治学。”此二条规定课予学校接受社会监督的义务以及开放办学的基本理念。就社会监督义务而言,其对应的监督主体是全体公民、法人或其他组织,即该类主体均有权对公立大学依法履行教育职责、实施校园管理和教学科研活动进行监督。监督权行使须建立于知情、了解、参与基础之上。公立高校采取校园封闭管制措施,限制和剥夺社会公众进入校园的机会,这是间接变相掏空社会公众享有的监督权,社会公众除了从高校自身单方公布的关于校园管理建设、教学科研等信息之外,并无主动监督之权。从一般社会公民享有的自由权、受教育权,对国家公立高校依法享有的监督权,作为一种抽象的反射性利益,尽管目前在主观上尚且无法形成付诸司法救济的主观公法权利,但这种权益作为公益保护的组成部分,在维护客观法秩序上具有值得保护的价值。作为承接政府提供公共教育的公务法人,课予公立高校在采取管制手段时遵循比例原则的基本义务,采取最小限制、最低损害管制措施实现管理目标,实为必要。

   (二)整体性封闭管制措施侵犯周围居民相邻权

   从私法角度观察,以北化为例,该校采取“刷脸入校”管制措施存在侵犯周围居民相邻权之嫌。北化为了肃清校园环境、保障校园安全和教学科研秩序,单方采取“刷脸入校”的校园封闭管制措施,在校园入口设置人脸识别闸机,将整个校园进行封闭。在客观表象上采取校园封闭管制性措施,直接切断了以往居民进入校园散步休闲、共享校园基础设施的“福利供给”,杜绝外部人群“入侵”大学校园空间,确保校园空间排他性权利得以实现。公立高校此举虽具主观目的正当性,但客观手段和措施已经超过必要限度,侵犯社会民众和周围居民的通行相邻权。

相邻关系的产生具有法定性,相邻关系无需由当事人之间订立合同设立,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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