张英洪:维护和发展农民财产权利的思考和建议

选择字号:   本文共阅读 163 次 更新时间:2019-03-19 00:05:36

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张英洪 (进入专栏)  

  

   在城市化进程中,各级党委政府以及广大基层干部和农村群众为维护和发展农民的财产权利进行了许多探索和努力,也取得了不少成效。但是,侵害农民财产权利的现象仍然比较普遍,主要体现在:一是征收或征用集体土地并给予不公正的补偿安置,二是行政区划调整以及撤并乡镇和村庄造成集体资产流失或稀释,三是强制流转农民土地,四是圈占村庄、驱赶原居民搞乡村旅游开发,五是强拆农民住宅,六是内部人控制以及外部力量卷入造成集体资产流失,七是集体经济组织民主管理滞后导致农民财产权益损失,等等。

  

   造成农民财产权利保障不力和损害的根本原因,一是在思想观念上,各级领导干部财产权利意识欠缺、现代法治观念淡薄;二是在体制安排上,传统的计划经济体制没有得到根本的改革,现代市场经济体制没有健全起来;三是在制度建设上,有关财产权利的制度建设严重滞后;四是在产权保护上,各级党委和政府对农民财产权利保护不力,特别是国家对侵害农民财产权利的各种违法犯罪现象遏制不力。

  

   经过40年改革开放的中国,已经走到了一个新的历史关头,进入了一个新时代。在新时代,实施乡村振兴战略,最关键的是要在全面依法治国、建设法治中国的背景下,在推进国家治理体系和治理能力现代化的轨道上,在实现中华民族伟大复兴的进程中,加强对农民财产权利的维护和保障,真正使中国特色社会主义新时代成为全面依法治国的时代、成为尊重和保障公民基本权利的时代,成为大力弘扬中华优秀传统文化并大胆吸收人类现代政治文明的时代。

  

   (一)提高现代文明素养,把切实增强各级领导干部的财产权利观念和法治意识作为首要任务

  

   在当代中国,侵犯财产权利最严重最普遍的主体是地方各级政府和各级领导干部。产权观念和法治意识最欠缺的是各级领导干部,各级领导干部最突出的短板是产权观念淡薄和法治意识欠缺。虽然各级领导干部的平均学历水平都比较高,但拥有高学历并不意味着拥有现代文明素养,特别是并不意味着拥有基本的产权观念和法治意识。作为关键少数,各级领导干部的产权观念和法治意识的高低,直接影响整个社会产权观念和法治意识的水平。且不说改革开放以前各级领导干部对老百姓财产权利的轻视与践踏,就是在执政党和国家提出全面依法治国的今天,一些地方政府借推进城镇化、统筹城乡发展、新农村建设、乡村振兴之名掀起的“大拆大建运动”、强制圈占农民土地、强行拆除老百姓住宅以及发生在重庆的“唱红打黑”、河南的“平坟运动”、江西的“砸棺行动”等等社会现象,其实质就是地方当政者缺乏最基本的产权观念和法治意识,公然侵犯老百姓财产权利。要提高全民族的现代文明素养,实现中华民族伟大复兴,最急迫最关键最突出的任务是要切实增强各级领导干部的财产权利观念和现代法治意识,全面提高各级领导干部的现代文明素养。通过提高各级领导干部的现代文明素养从而提升全社会的文明程度,加快建成有效保护产权的现代法治国家、法治政府、法治社会,不仅是我国实现长治久安和繁荣兴盛的迫切需要,也是中国走向世界从而对人类文明作出更大贡献并得到世界普遍尊重和认同的战略需要。

  

   一是重点对各级领导干部和公务人员进行现代公民教育和法治培训。要在国家和北京市级层面,将公民教育全面纳入国民教育体系,真心实意地培养现代公民,建设现代政治文明。各级党校和行政学院在加强对各级领导干部进行全面从严治党教育培训的同时,要将全面依法治国列入培训的重要内容,将各级领导干部和全体公职人员作为普法的优先对象和重中之重,切实增强各级领导干部和全体公职人员的产权观念和法治意识,使他们懂得尊崇宪法、尊重公民基本权利等基本的现代文明常识。没有具备现代产权观念和法治意识的领导干部,就是不合格的领导干部。缺乏现代产权观念和法治意识的领导干部,就可能成为侵害公民财产权利的违法犯罪主体,这是对国家长治久安和社会和谐安定的重大破坏。

  

   二是坚持“一反思二借鉴”。要深刻反思照搬苏联模式侵害财产权利的惨痛教训以及市场化改革以来破坏财产权利的典型案例,认真吸收和借鉴中华优秀传统文化中尊重和保障财产权利的历史资源,吸收和借鉴现代法治国家尊重和保障财产权利的有益做法,提升全社会尊重和保障财产权利的思想意识,拓展财产权利保护的历史视野和世界视野。

  

   三是确立以保护产权为重点的新发展观。产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。要改变长期以来单纯追求经济增长而忽视产权保护甚至破坏产权的发展观念和方式。任性的权力与放纵的资本是对财产权利的严重破坏与现实威胁,要重点加强对权力的制约监督和对资本的节制规范,从根本上扭转片面追求经济增长而漠视基本权利、破坏生态环境的发展模式,确立依法有效保护基本权利、保护生态环境的新发展观。新发展观就是要在树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理论的基础上,更加突出和体现保障产权等公民及法人基本权利的发展观,就是更加突出和体现维护社会公平正义的发展观,就是更加突出和体现促进人的自由而全面发展的发展观。

  

   (二)构建现代产权制度,把全面深化农村集体产权制度改革作为头等大事

  

   建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,是市场经济存在和发展的基础,也是维护和发展农民财产权利的基础工程,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要产权支撑。自20世纪50年代我国照搬苏联模式建立集体所有制以来,虽然经过40年的改革,但我国农村集体产权仍然存在归属不清晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅的问题。维护和发展农民财产权利,迫切需要深化农村集体产权制度改革,构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。本文所说的农村集体产权是涵盖全部集体所有制的产权。2016年12月26日中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》是深化农村集体产权制度改革、维护和发展财产权利的重要文件,需要进一步得到贯彻落实。在此基础上,我们还需要进一步解放思想,深化对集体所有制的认识和改革。通过强制农业集体化运动建立起来的集体所有制,具有社区性、封闭性、模糊性、不平等性等诸多特点,是一种十分独特的产权制度安排。几十年来,为了改革集体所有制,已耗费了众多专家学者的心血和当政者的精力,但至今仍未能建立起现代产权制度。愚以为,如果我们立足于切实维护和发展农民财产权利,坚定地走人间正道而不是热衷于歪门邪道,就可以按照现有政策制度框架与跳出现有政策制度框架两种思路去认识和改革集体所有制。

  

   一是关于改革集体所有制。按照现有政策制度框架,改革集体所有制的重点内容有:第一,改变重国有、轻集体以及重城市、轻农村的二元思维和政策体系,实现土地的集体所有制与国有制的法律平等地位,在符合规范和用途管制的前提下,集体土地可以依法平等进入市场,与国有土地同地同。城乡建设需要使用土地,根本不需要实行城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩政策是典型的轻农村、重城市的思维方式,是对乡村土地发展权利的制度性剥夺,必须尽快废止城乡建设用地增减挂钩政策。第二,对承包地实行“三权分置”,依法且平等保护土地的集体所有权、农户承包权、土地经营权。明确和界定“三权”的权利内容和权利边界,赋予农民对承包地享有占有、使用、收益、处分的完整权能,重点是要保障农民对土地所有权的权利体现,保障农户对承包土地长久不变的权利,第二轮承包期到期后自动延长30年,乡村干部不得打乱重分土地。要尊重农户自愿流转土地的权利,特别是要制止和惩治强迫农民流转承包土地的行为。依法获得土地经营权的权利人的各项权利应当得到有效的平等保护。第三,探索宅基地实行“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产所有权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地所有权归集体所有,并不意味村集体或集体经济组织可以随意收回农民的宅基地所有权,也不意味村集体或集体经济组织可以擅自处置宅基地。保障宅基地农户资格权,就是保障农户作为集体经济组织成员享有分配和占有宅基地的权利,任何组织和个人不得非法剥夺。应当实行房宅一体政策,农户依法有偿转让住房时,宅基地使用权一同转让。农户对宅基地的资格权,是指作为集体经济组织成员的农户,在该集体经济组织内享有申请获得并依法分配使用宅基地的身份资格的权利。农户对宅基地资格权,既有初始分配资格权,也有继受占有资格权。农户初始分配资格权就是农户在集体经济组织内初次申请获得宅基地分配资格的权利,农户继受占有权就是农民在集体经济组织内部通过依法继承或转让住宅而获得的宅基地占有的权利。现行的宅基地有关政策限制农户将住宅(住房和宅基地)转让给本集体经济组织成员以外的人,因而非本集体经济组织成员不拥有宅基地的资格权、占有权。但从长远看,这种限制宅基地自由流转的政策制度需要改革和废除。第四,继续推进集体经营性资产股份合作制改革,将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据,依法赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对已经完成集体经营性资产产权制度改革的乡村,要继续深化改革,降低或取消集体股,健全民主管理,规范收益分配,赋予股权完整的权能。对尚未开展集体经营性资产产权制度改革的乡村,要有序推进产权制度改革,保障和实现农民享有集体资产的各项权益。

  

   如果跳出现有政策制度框架,我们还能够打开更加广阔的改革发展思路。解放思想天地宽,保护产权日月长。我们应当立足于实现中华民族伟大复兴、着眼于国家持续繁荣和人们自由幸福的战略目标,重新认识土地所有制的价值。古今中外,向来是得民心者得天下,而不是得所有制者得天下。所有制从来就只是国家实现治理目标的手段而不是长治久安的保障。应当突破苏联模式对土地所有制的观念束缚,实行土地所有制多元化,建立公有制为主体、其他所有制为补充的土地制度。我们要纠正一个习以为常的错误观念,就是误以为世界上实行土地私有制的国家都是百分之百的私有制,其实实行所谓土地私有制的国家也有大量的公有土地。世界上根本不存在纯而又纯的土地私有制国家,而是普遍实行土地的多元所有制。要取消城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有的规定,在宪法中统一规定土地属于全民所有。这种全民所有是指国家主权意义上的全民所有。在此基础上,在土地法中明确以国有所有权为主体、基层社区所有权以及法人所有权、农户所有权为补充的土地所有权制度体系。此外,在现行土地集体所有制条件下,农民集体是集体所有制的所有者,集体经济组织或村民委员会只是集体所有制所有权的代表,而不是集体所有权的拥有者和垄断者,作为集体经济组织成员的农民才享有全部集体土地的所有权。无论从集体所有制的形成历史还是现实占有状况来看,都应当将农民的承包土地和宅基地视为民法意义上的准所有权予以保护。

  

二是关于改革征地制度。按照现有政策制度框架和改革试点方向,改革征地制度的重点内容有:第一,明确公共利益的范围。根据宪法,国家因公共利益的需要可以征收或征用集体土并给予补偿。但国家立法至今没有明确公共利益的范围,在实际工作中,不管是国家公共利益的需要还是非公共利益的需要,政府一律启动征地权强制征收集体土地。这是贯彻落实宪法不到位不尽责的重要表现,是国家立法缺位的重要体现。要加快有关征地制度的立法工作,(点击此处阅读下一页)

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