戴维来 王新和:东北亚地区安全治理的困境与出路

选择字号:   本文共阅读 1206 次 更新时间:2018-09-12 21:17

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戴维来   王新和  

内容提要:当前,东北亚地区安全问题丛生,安全局势复杂多变,安全风险迫在眉睫。朝核危机正持续升级,领土争端纷繁复杂,区域内大国博弈未知鹿死谁手。一方面,本区域地缘政治形势处于变动之中,大国力量对比正发生深刻变化;另一方面,结构性安全矛盾依然十分突出,面临无解的困局。如何化解安全困境、实现安全治理、促成地区和平稳定,已成为刻不容缓的课题,亟需各方真诚面对,着力解决。

关 键 词:东北亚地区  安全治理  朝核问题  地缘政治


毋庸置疑,东北亚是当今世界上安全局势最危险、最复杂、最紧迫的地区之一。当前,朝核危机日益加剧,台海紧张局势再现,领土争端旷日持久,渔场纠纷时有发生,各种潜在矛盾伺机待发。如何形成大国共识、推进安全治理,使东北亚地区实现持久和平、稳定繁荣,成为当前迫切需要解答的重要问题。


一、东北亚安全治理面临的突出问题


当前,全球治理已经成为国际社会的共识,而作为全球治理的重要内容,安全治理特别是地区安全治理问题突出。安全治理,可被界定为通过多边和特定国家之间以公共和私人部门、正式和非正式的安排,对安全问题进行协调、管理、规制的专门性体系,实现特定的安全结果。①安全治理的核心问题在于无政府秩序的存在。在无政府秩序的世界中,国际社会缺乏类似于国家主权那样的最高权威,使得安全与生存成为国家的首要关切,以保卫国家领土完整和主权不受侵犯。军事能力的强弱决定了一个国家能否有足够的力量来保护自己、实现生存。国家之间的力量对比变化,意味着权力平衡与失衡在国际体系中将会反复出现,导致秩序和混乱力量之间的不断冲突。近年来,全球性问题、区域性冲突、国家动荡、社会矛盾以及个人身份危机等不同层次问题的出现,使得安全局势趋于复杂化、多元化。

东亚是与西欧、北美并列的世界三大最重要的经济发达区域,地区人口和国内生产总值均超过全世界的五分之一②,无论是发生安全危机还是摩擦冲突,都将产生全球性的影响。然而,与经济的繁荣发展相反,地区局势却复杂严峻,存在重大隐患。主要有两大表现:一是朝核问题愈演愈烈,二是领土争端持久不息。这些问题长期发展,交织到一起,造成一种无解的困境。

半岛安全局势陷入长期恶性循环。朝鲜半岛局势是世界面临的最长期和最严重的问题之一。几个世纪特别是二战以来,朝鲜半岛一直是东北亚权力平衡的支点。它处于中国、日本、美国和俄罗斯重要国家利益的交汇处,往往成为大国冲突与竞争的焦点。联合国安理会1993年第一次通过了关于朝鲜核问题的决议,当时敦促朝鲜不退出《不扩散核武器条约》,然而无果。24年后,尽管国际社会作出了广泛努力,但挑战依然无法解决。作为21世纪唯一进行核试验的国家,朝鲜在从2006年10月9日至2017年9月3日的11年中,先后进行了6次核试验,其中2次据称是氢弹试验。此外,朝鲜还进行了上百次的中远程导弹试射,竭力发展军事进攻能力。与此相对应的是,美韩日方面部署高端武器,开展大规模军演,强化盟国合作,加强军事威慑,进行武力威胁,尤其是超越防卫需要部署“萨德”反导系统,更是加剧了东北亚地区的安全困境。在《朝鲜停战协定》签订60多年之后,朝鲜半岛依然战云密布,朝鲜不断进行核导试验,美韩更是“磨刀霍霍”,多次声称如果朝鲜伸手去扣碰核武器的扳机,将对其进行先发制人的打击。在双方都在玩弄战争边缘游戏的情况下,当前半岛事态发展可能面临三个紧迫风险。其一,朝鲜开发核导项目不断取得进展,朝鲜在未来一段时间内其核开发进展将超过预期,核武库有望迅速扩大。其二,朝鲜半岛的战争威胁逐步升级为大规模冲突的周期性紧张将持续,短期内这种紧张局势难以缓解,特别是可能发生误判、错判事件。其三,朝鲜核武器有越来越多的库存,将不仅对地区安全构成潜在威胁,若寻求大规模杀伤性武器或技术出口,也将破坏国际防核扩散体系。

实际上,朝鲜在近年的导弹及核试验之后,它不再承诺无核化。从目前的形势看,朝核问题几近无解。一是朝鲜放弃核武器的可能性不大。2002年5月,朝鲜公布新修订宪法全文,将拥有核武器明确写入了宪法,“把我们祖国变成不可战胜的政治思想强国、核保有国、无敌的军事强国”③。由此看来,把朝鲜作为拥核国家上升到最高的法律地位,与政权合法性捆绑在一起,已无可能去核。并且,朝鲜始终拒绝就去核问题进行谈判,称自己永远不会放弃核计划。二是美国排除了与朝鲜进行任何谈判的可能,除非朝鲜首先冻结其核武器及导弹计划。自朝核问题出现以来,美国大部分时间都试图通过谈判来解决该问题,从1994年朝美核框架协议谈判,到2003年六方会谈,克林顿和小布什尝试过,但收益很小,外交谈判过程中朝鲜核能力越谈越强。最终,美国拒绝会谈,认为朝方是假会谈、真核武,会谈只不过是拖延时间、获得好处的幌子。三是因代价无法承受,难以通过战争手段解决。朝鲜半岛再次爆发战争是巨大的灾难,战争不仅仅是一系列直接的技术或政治问题,它还涉及整个东北亚地区数以百万甚至千万计人的生命,尤其是在区域冲突中使用核武器,对无辜平民造成附带损害的可怕后果根本无法避免。事实上,尽管特朗普坚持认为军事行动是有可能的,但白宫前首席策略师史蒂芬·班农(Stephen Bannon)曾承认,对朝鲜核威胁没有任何军事解决办法,除非找到办法表明首尔的1000万人不会在常规武器打击的头30分钟内死亡。④因此,从以上三点可以看出,和平谈判之路几乎被双方堵死,而武力解决又代价太大,事态一步一步趋向危局。

领土争端持久不息。东北亚地区领土争端主要有三对,长期以来都无法得到解决。一是钓鱼岛争端。钓鱼岛自古以来就是中国的固有领土。然而,近代以来,日本恃强凌弱,强行侵占中国钓鱼岛。二战后,钓鱼岛本应随台湾及其附属岛屿一起归还中国,但美国却将钓鱼岛私相授受,交给日本“管辖”,日本借机派出军队赴钓鱼岛巡逻。2012年9月,日本政府把钓鱼岛所谓“国有化”之后,中日钓鱼岛争端急剧发酵,几近摊牌边缘。日本调整其西南离岛军事部署,强化对中国的战力遏制。而中国海监、海警力量以史无前例的力度加强对钓鱼岛的维权巡航,实现对钓鱼岛及其附属岛屿附近(领海)海域巡航的常态化。中日围绕钓鱼岛的尖锐对立将长期化。二是独岛(日本称竹岛)争端。独岛面积虽不大,却牵动着日韩两国的敏感神经,该岛如今由韩国实际控制管辖,两国都宣称对其拥有主权,矛盾不时激化。三是南千岛群岛(日本称北方四岛)争端。该群岛争议是日俄双方之间长期悬而未决的问题,双方因此至今还没有缔结和平条约。目前,俄罗斯占有这四个岛屿。东北亚地区一系列领土争议的持续存在,让该地区面临重大的安全隐患和冲突风险。这些情况客观上反映了亚太地区安全形势的不容乐观。


二、东北亚安全困局的根源


当前,东北亚地区安全局势严峻,并不是近期才凸显出来的,而是地缘政治环境和安全困境演变、域外大国战略调整、民族主义政治等多种因素共同影响的结果。

一是东北亚地缘政治环境发生巨变。地缘政治是分析一个地区的重要性与国际政治现象成因的重要因素。目前世界上有三个重要的地缘政治区域:东北亚、中东和东南亚,其中最重要的是东北亚地区。中国快速崛起成为世界第二大经济体,再加上军事力量、政治能量不断增强,改变了地区权力平衡,亚洲的安全秩序和东北亚地缘政治正在经历深刻的重塑过程,美国对东北亚地区的主导优势正在削减。中国的邻国以及更远的国家面对这一事实,正在重新思考国家利益,相应调整自己的立场,适应正在进行的变化。无论是亚太再平衡还是印太战略,都表明美国一直在将更多的外交、政治和军事资源往亚太地区转移,试图挽回其日渐衰落的地区影响力。中日不仅是经济竞争者,更是地缘政治对手,日本曾经是该地区的主要经济力量,面对中国作为经济和军事大国的崛起,日本显然十分焦虑,正谋求军事力量正常化。韩国对于中国崛起,积极拥抱与美国的同盟关系,奉行安全上向美一边倒的路线。在这样的大背景下,大国地缘政治竞争更加激烈,地缘政治环境变得更加脆弱和复杂。国家对地缘政治的敏感性变得更为强烈。

二是安全困境持续存在。东北亚安全问题特别是半岛问题很大程度上是因为存在安全困境,这是国际体系无政府秩序的产物。在安全困境中,如果A国/国家集团打算增加安全,通常是通过获取武器来实现,B国/国家集团将变得疑虑和担心,反过来增强自己的军事能力,当两国/国家集团之间发生军备竞赛,安全紧张局势就会升级。半岛局势之所以陷入恶语相对、轮番升级的恶性循环,正是因为直接当事方不断加深的敌意和安全感、信任感的缺失,双方都认为对方不可信、不可靠,换句话说就是存在安全困境。斯坦福大学政治学教授詹姆斯·费伦(James D.Fearon)尖锐地指出,朝鲜的大问题不是“我们不能相信他们,而是他们不能相信我们”⑤。从法律上看,韩国和朝鲜仍然处于战争状态。1953年,朝鲜战争双方签订的协议只是停战并不是和约。对方仍是敌人,对立难以化解,战争可能随时重启。哥伦比亚大学教授罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)认为,安全困境的基本问题是,当涉及他们的安全时,即使是正常的国家也有点偏执。⑥从朝鲜防御的角度看,美韩经常发出先发制人打击的威胁,联合军事演习、部署反导系统,形成了巨大的军事压力和心理攻势。正如杰维斯指出的,国家试图增加安全的许多手段降低了他人的安全。⑦美韩表面上是为了增加自身的安全,但朝鲜认定美韩这些动作大大降低了自身安全,认为只有拥有核武器和导弹才能真正确保自身安全,从而阻止美国攻击或颠覆其政权。在朝鲜看来,核武器是其政权得以生存的最佳保证,伊拉克、利比亚的遭遇就是活生生的反面例子。约翰·霍普金斯大学教授蓝普顿(David Lampton)认为,核武器是朝鲜追求的终极安全保障,他们不会放弃武器。这既是政权的保障政策,也是其政权合法性的支撑。⑧核武器某种意义上是穷人的武器,比维持一个庞大的军队更便宜,而且保证不会被入侵。

三是美国东亚战略的变化调整。美国因素是东北亚地区安全局势复杂多变的重要原因。美国虽然在地理上是域外国家,但长期以来深度介入亚洲各项事务并保持强势存在,其政治和军事目标一是防止任何国家成为与美国敌对或对抗的霸权;二是维护美国的主导性影响力,保持在该地区的强大军事投射能力;三是推动亚太民主政治进程。⑨为保持主导权力,美国不支持东北亚多边安全对话,对中俄等亚太大国充满战略不信任,对区域安全体系建设持怀疑态度,因为它一直担心多边安全机制的制度化将制约其行动自由。相反,美国一再强调以美国为中心的双边防务关系是亚洲安全的基础。以朝核问题为例,从克林顿、布什政府的接触战略,到奥巴马政府的战略耐心,再到当前特朗普政府的极限施压,都体现了美国主导半岛事务的意志,东亚安全局势发展要围绕美国的利益展开。特朗普就任美国总统以来,朝核问题成为他外交议程中的头号考量。特朗普本人对朝鲜问题表现出格外的关注。实际上,早在2000年,特朗普就曾提出,在朝鲜构成真实威胁之前,他会毫不犹豫地呼吁对朝鲜发起外科手术式打击,就像以色列对伊拉克那样。⑩成为总统后,2017年8月初,特朗普称朝鲜将会遭遇从未见过的“烈火和愤怒”(11)。对内阁成员誓言“我们会摆平朝鲜,有能力摆平朝鲜”(12)。11月,特朗普首访东亚,朝核问题成为与贸易问题并列的两大最重要议题,在半岛最前线他虽然没有像先前那样威胁对朝采取先发制人的打击,但仍然强调如果朝鲜的核威胁仍然持续下去,他发誓要毫不犹豫地用武力来对付挑衅。(13)内阁高官紧随特朗普步伐,美国国务卿蒂勒森在2017年3月出访东亚时宣称,战略耐心的政策已经结束了。正在探索一系列新的安全和外交措施,包括军事行动在内,一切选项都在桌面上。(14)美国国防部长马蒂斯9月警告可能对朝鲜的威胁发动“大规模的军事回应”(15)。美国政军高层对朝鲜发出战争式的威胁,在韩国部署“萨德”反导系统,直接推升了朝鲜半岛的紧张局势。在采取军事威胁的同时,美国仍然试图通过进一步孤立和施压迫使朝鲜就范。无论是联合国安理会还是美国单边对朝制裁,力度越来越大。比如,2017年8月,联合国安理会一致同意对朝鲜实施由美国起草的第7轮制裁决议,将使朝鲜每年减少至少10亿美元的外汇收入,约占其外汇收入的1/3。(16)然而,这些制裁所收到的效果却是朝鲜一次又一次的强势反弹,实际上并没有起到作用,反而导致朝鲜半岛更加不稳定,面临更大的危险。

四是民族主义政治推波助澜。民族主义政治往往是导致国家关系紧张的重要原因。中日、俄日、韩日领土争端始终无解,一方面是主权争议难以化解,另一方面是因为东亚各国都有着十分强烈的民族主义情绪以及中韩等国对日本侵略历史的深刻记忆和对其否定历史的憎恨。正如《金融时报》所指出的,在东亚,历史留下的旧伤疤从未恰当愈合,使相互竞争的民族主义都具有内心深处的情结。(17)在强烈民族主义的影响下,彼此之间的行为显得缺乏信任、相互存疑。这样,无法避免的民族主义政治强化了安全困境,给东北亚地区安全秩序布下阴云。(18)朝鲜和韩国是典型的民族主义国家,半岛夹在中国和日本之间,长期处于从属地位,因此其民族情结较其他国家尤为敏感。作为现代大国的“标配”和身份象征,核武器对朝鲜提振民族自信心和自豪感起到稳定器的作用。


三、东北亚安全治理的前景和方向


目前种种事态表明,东北亚地区的安全困境与安全问题基本无解,未来可能有若干种走向,一是美国接受朝鲜成为国际核武器俱乐部的正式成员;二是美国单方面发起军事打击,以摧毁或延缓朝鲜的核能力;三是实施更严厉的制裁、放出更多的狠话、举行更频繁的军演,对朝鲜进行震慑;四是外交谈判乃至达成和平协议。综合判断,使用武力代价太大,和谈暂无太多可能,任其发展下去,由小摩擦引发大冲突是个大概率事件。因此,推进东北亚地区安全治理极为紧迫,需要形成一个合理的解决方案。

首先,保持克制为先。东北亚地区安全稳定的关键,在于安全困境问题的解决。朝鲜半岛实现和平的最大可能,就是寻求使平壤感到更加安全的办法,使其回到国际社会。当务之急是双方务必克制,不可极端化、激进化,避免滑人自我设定的“囚徒困境”中。实现克制,最重要的还是最强的那一方保持冷静、不能激化矛盾;弱的一方也不能铤而走险。弱方只要不再担心自己遭到打击破坏,就会开始专注于发展经济,一旦感到安全、取得经济成就、融入国际社会,朝鲜或许不再将核武器视为全部的安全保障。克制有助于减少敌意,这样也可以缓解东北亚安全紧绷的神经。对于领土争端,类似于钓鱼岛“国有化”这样的闹剧不要再上演,避免进一步激化矛盾。当然,克制并不是消极以对,更不是示弱,而是为寻求问题的解决营造一种有诚意的氛围。

其次,寻求共识为基。增进互信是促进共识的前提。信任是实现持久安全的决定性因素,信任能够降低交易成本,帮助行为者通过消除昂贵的执行机制的需要来管理风险。信任也可作为减震器,为处于波动中的双方关系提供稳定性。(19)寻求共识最根本的是形成和平共识,诉诸军事手段永远不会成为解决安全问题的可行之法。这些年来,防扩散政策的成功大多取决于外交、说服和胁迫,而不是直接的军事对抗。和平共识要求美国、俄罗斯、中国和日本等大国首先要达成和平解决东北亚问题的共识,如若缺乏这一共识,背道而驰,既会加剧朝核问题,也会影响其他双边和地区问题的解决。和平共识要求美国停止把朝鲜核问题当作中国的问题,错误和天真地认为中国是解决问题的关键,这混淆了事情的本源。美国现在采取严厉的新经济制裁措施和军事威胁,只会鼓励朝鲜继续发展核武器,朝着和平的反方向发展。这是缘木求鱼的表现。有了最基本的和平共识后,解决问题的办法才可能出现。

再次,管控危机为要。必须寻求新的外交和经济鼓励措施,也许中美两国的集体安全保障,对朝鲜半岛实现某种其他形式的安全具有重要意义。中美要搁置争议,制定一项长期战略,达成一系列积极合作,旨在尽可能减少朝鲜以威胁的方式利用这些武器和相关技术的能力和意愿,同时继续努力实现最终的无核化。约翰·霍普金斯大学教授傅瑞珍(Carla Freeman)提出,美中必须协调双方对这一潜在事件的应变计划,同时,中国应该考虑对朝鲜的基本安全承担更大责任,以便加强朝鲜对其主权有所保障的信心。(20)在中美俄等国领导人之间建立直接的危机管理通道,加强风险预警,确认彼此在危机中可能采取的具体行动,各方应该相互保证,还要加强行动事前通报机制,建立信任措施和谅解制度。朝鲜冻结导弹和核试验,以换取美韩暂停演习,或部分放松制裁。最终朝鲜放弃核武器计划以换取和平条约和外交承认。

最后,创造和平为大。战争不是解决东北亚安全问题的可行性手段。如何实现和平,关键是要找到一个稳定的平衡点,它可以让各方能够感到足够的安全,构建包括当事国在内的双边或多边安全对话架构,建立以具体问题为导向的特设小型多边机构。另一个潜在的解决方案是通过建立更强大的机构来减少大国之间的安全关切,形成安全与和平协议方案,逐步推动东北亚有效安全治理的制度化。例如在冷战期间,美苏之间的军控条约在一定程度上起到了稳定局势的作用。同时,要践行共同、综合、合作、可持续的安全观,摒弃冷战思维、零和博弈、武力至上的陈旧安全理念,以开放包容精神加强团结合作,接纳朝鲜而不是去孤立遏制它。朝鲜核问题的根本解决取决于其国内经济改革的成功与否。否则,即使朝鲜领导人放弃核武器,将来他们还可以在短时间内重新进行核武装。如果他们采取必要措施改革经济,一旦经济开放并开始发展,这种转变将是不可逆转的,而这将是消除核武化的根本且有效的路径。

实现和平不易,维护和平更难。当前,国际风云际会,大国力量激荡,在复杂多变、激烈角逐的地缘竞争中,对抗没有出路,和平对话才有实现和平的可能。习近平总书记在党的十九大报告中庄严宣布,“中国始终要做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”。尽管东北亚地区安全治理困难重重,尽管东亚安全综合体错综复杂,但只要有坚定不移促进和平稳定的决心和真诚为地区化解难题的毅力,只要有中国作为负责任世界大国的戮力推动,通过各方努力,实现东北亚安全稳定的前景可期。

感谢美国约翰·霍普金斯大学尼采高级国际关系研究学院傅瑞珍教授(Carla Freeman)、蓝普顿教授(David Lampton)对本文部分观点的贡献和国家留学基金委公派出国留学的资助。

注释:

①Emil J.Kirchner & James Sperling,Global Security Governance:Competing Perceptions of Security in the Twenty-First Century,Routledge,2007,p.3.

②世界银行统计数据。http://databank.worldbank.org/data/download/GDE.pdf.

③朝鲜民主主义人民共和国外文出版社网站:《社会主义宪法》。http://www.naenara.com.kp/ch/politics/?rule.

④Josh Rogin,“Bannon is right about North Korea”,the Washington Post,August 17,2017.

⑤James D.Fearon,“The big problem with the North Koreans isn't that we can't trust them.It's that they can't trust us”,the Washington Post,August 16,2017.

⑥Kathy Gilsinan,“North Korean Nukes and the Grand International-Relations Experiment in Asia”,the Atlantic,March 18,2017.

⑦Robert Jervis,“Cooperation Under the Security Dilemma”,World Politics,Vol.30,No.2 (Jan.,1978),p.169.

⑧Peter Navarro,“the Crouching Tiger Interviews:David Lampton from A to Xi”,Real Clear Defense,April 07.https://www.realcleardefense.com/articles/2016/04/08/the_crouching_tiger_interviews_david_lampton_from_a_to_xi_109236.html201T.

⑨Gerald Curtis,“The U.S.in East Asia:Not Architecture,But Action”,Global Asia,Vol.2,No.2 2007,p.43.

⑩“Trump's ‘Fire and Fury’ Threat Raises Alarm in Asia”,the New York Times,August 9,2017.

(11)Dan Merica,“Trump on North Korea:‘We handle everything’”,the Washington Post,July 31,2017.

(12)Andrew Kaczynski,“Trump once said he would bomb North Korea's nuclear reactors”,CNN,April 5,2017.

(13)Ju-min Park & James Pearson,“U.S.policy of ‘strategic patience’ with North Korea over”,Reuters,March 16,2017.

(14)Angela Dewan,Taehoon Lee & Eli Watkins,“Mattis warns of ‘massive military response’ to NK nuclear threat”,CNN,September 3,2017.

(15)Kevin Liptak,“Trump tells North Korea:‘Do not try us’”,CNN,November 8,2017.

(16)王建刚、马建国:《安理会通过决议对朝鲜实施新的制裁》,新华社2017年8月5日。

(17)[英]菲利普·斯蒂芬斯:《特朗普脆弱自我的可怕代价》,英国《金融时报》中文网,2017年10月23日。

(18)G.John Ikenberry & Chung-in Moon,The United States and Northeast Asia:Debates,Issues,and New Order,Rowman & Littlefield,2008,p.194.

(19)Robert Jervis,Perception and Misperception in International Politics,Princeton University Press,2017,p.82.

(20)Carla Freeman,“U.S.-China Relations on the Edge of Crisis”,China-US Focus,September 18,2017.



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文章来源:本文转自《理论视野》2017年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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