陈小沁 潘子阳:全球安全倡议与上海合作组织安全治理

选择字号:   本文共阅读 3190 次 更新时间:2024-05-12 21:16

进入专题: 全球安全倡议   上海合作组织   安全治理   公共产品  

陈小沁   潘子阳  

 

摘要:国际安全形势正处于变乱交织的十字路口,中国郑重提出全球安全倡议,为完善全球安全治理、践行真正的多边主义提供了安全公共产品。全球安全倡议与上海合作组织具有高度耦合性,落实全球安全倡议是上海合作组织提升安全治理效能的应有之义。百年变局下欧亚地区安全公共产品的供求失调,增加了地区安全治理的系统性风险。作为落实全球安全倡议的先行示范平台,上海合作组织从机制对接、安全共识、大国关系和热点问题着手,持续优化地区安全治理体系,提升了安全市场的有效供给。在全球安全倡议的建设性引领下,欧亚地区正在从“治理失衡”到“协同共治”演进,逐渐形成了推动倡议落地见效的上海合作组织路径。

【关键词】全球安全倡议;上海合作组织;安全治理;公共产品;欧亚大陆

 

百年未有之大变局下全球安全治理失衡,中国展现了维护国际秩序、供给公共产品(Public Goods)的大国责任担当,全球安全倡议的提出正是为了回答全球安全怎么办以及向何处去的重大时代命题。2022年4月21日,习近平主席在博鳌亚洲论坛上郑重提出全球安全倡议,倡议超越了狭隘的霸权安全、均势安全与零和安全,追求共同、综合、合作、可持续的全球安全为破解全球安全治理困境提供了中国产品。2023年2月,中国政府正式提出《全球安全倡议概念文件》,明晰了以“六个坚持”为主体的核心理念与原则、20项重点合作方向和五大合作平台机制。全球安全倡议作为中国全球安全观的系统阐发,对维护全球安全的基本前提、根本遵循、重要原则和实施路径等进行了高度凝练。在全球安全倡议框架下中国发布《关于政治解决乌克兰危机的中国立场》关于阿富汗问题的中国立场》等多项文件,为政治解决热点问题、维护世界繁荣安宁贡献中国方案。

全球安全倡议有助于引领全球及地区安全治理,学界对此进行了充分研究。一是关于全球安全倡议的基本内涵、理论价值与实践路径的研究,讨论了倡议相对于经典安全观、传统安全倡议和西方安全理论的超越性;二是关于全球安全倡议性质、提出动因与核心原则的研究指出了倡议是全球安全领域的公共产品;三是用全球安全倡议来指导、回应和解决具体安全议题的研究,例如,建构中国周边安全新架构、中国调解沙特伊朗复交等。既有研究从理论与实践、全球与周边、安全与发展等多个维度阐述了全球安全倡议的丰富内涵,但较少讨论国际组织及安全机制与全球安全倡议的协同共治,也没有进一步论述欧亚地区的安全治理与全球安全倡议的适切性。

在此基础上,本文尝试回答:全球安全倡议如何缓解欧亚安全治理的失衡局面?完善安全治理面临哪些风险挑战?地区性国际组织如何构筑全球安全倡议示范区?厘清和回应上述问题,有助于扩展全球安全倡议的应用场域,为维护欧亚战略稳定贡献中国方案。作为中国与周边国家创设的世界上幅员最广、人口最多的综合性区域合作组织,上海合作组织(以下简称“上合组织”)应在营造全球安全倡议实验区,走共建共享共赢的亚洲安全之路中发挥建设性作用。2023年7月4日,中国国家主席习近平在上合组织成员国元首理事会第二十三次会议上强调,中方愿同各方一道落实全球安全倡议,提升上合组织安全合作水平,坚持通过对话协商化解国家间分歧矛盾,推动政治解决热点问题。在新阶段,全球安全倡议引领上合组织优化安全治理、筑牢地区安全屏障,把上合组织打造成团结互信、安危共担、互利共赢、包容互鉴的典范,全球安全倡议与上合组织的接续发展具有内在统一性。

有鉴于此,本文选取了上合组织作为推动全球安全倡议落地生效的关键平台及治理机制,先是从公共产品的供需平衡维度揭示了全球安全倡议与上合组织的耦合性,讨论了在欧亚地区践行全球安全倡议的风险挑战,并从制度层面分析了上合组织推动全球安全倡议落地生效的实践路径。

一、全球安全倡议与上合组织安全治理的耦合性

作为新兴大国向国际社会供给的安全公共产品,全球安全倡议既是对当前欧亚安全碎片化的系统修复,也为优化重塑欧亚安全治理体系提供路线指引,从而推动公共产品的供求关系更趋均衡。上合组织的具体实践与全球安全倡议的精神本质高度契合,其安全实践体现了全球安全倡议的“六个坚持”,其发展进路与全球安全倡议的重点合作方向一致,并有着扩散新兴安全规范的制度偏好(institutional preference),有潜力成为贯彻全球安全倡议的先行示范平台。概而言之,全球安全倡议、上合组织与欧亚安全治理的关系是:安全公共产品的供给匮乏导致了欧亚安全治理的失衡,全球安全倡议是供给欧亚安全治理关切的公共产品,上合组车水诊坛织通过落实全球安全倡议有效缓解了欧亚安全治理的困境。

(一)全球安全倡议推动欧亚安全公共产品供需再平衡

1.全球安全倡议是天然的安全公共产品

保罗·萨缪尔森(Paul A. Samuelson)在1954年提出“公共产品”的概念,指的是任何个体对该产品的消费都不会因为其他个体的同等消费而发生效用上的降低。公共产品兼具非排他性(nonexclusive)和非竞争性(nonrival),非排他性指的是产品一旦被生产出来就可供所有个体进行消费,非竞争性指的是每个个体的消费都不减少或不影响其他个体的消费量。曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)使用“国际公共产品”(Intemmational Public Goods)概念分析国际合作的激励问题。查尔斯·金德尔伯格(Charles P, Kindleberger)首佀“霸权稳定论”(Hegemonic Stability Theory),认为霸权国承担了向国际社会提供公共产品的职能,从而实现了国际社会的稳定与繁荣。英吉·考尔(Inge Kaul)对“国际公共产品”作了经典定义,即收益(或成本)跨越不同国家、世代和人民的产品。

2023年9月13日,中国发布的《关于全球治理变革和建设的中国方案》指出:“安全是人类最基本需求,也是最重要的国际公共产品。”安全公共产品,是指在全球或地区提供一种和平稳定状态或国家间安全状态的产品,主要有安全倡议、安全机制和安全条约等形式。国际无政府状态并不意味着无秩序,维护国际安全可以使得所有成员受益。任何国家在享受安全的同时,并不妨碍其他国家的安全受到保护,要排除某个国家从国际安全中受益也几乎不可能。由此,国际安全具备了非竞争性和非排他性。然而,由于霸权国家追求自我效用最大化,推卸全球安全治理责任,搞针对特定国家的排他性小圈子,导致了国际公共产品供给缺失的“公地悲剧”(Tragedy of the Commons)。

2023年9月26日,中国发布的《携手构建人类命运共同体:中国的倡议与行动》指出:“全球安全倡议是国际公共产品,服务的是全世界人民的利益,维护的是全世界人民的安宁。”全球安全倡议是致力于实现各国普遍安全的可行思路与现实举措的安全公共产品。从规范层面提高了霸权国家破坏和平的成本,有利于形成遵守国际规则的安全氛围,以弥合不断加重的和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字。全球安全倡议秉持安全不可分割理念,追求共同、综合、合作、可持续的安全境界,为引领全球安全治理体系变革、破解全球安全赤字、构建人类命运共同体供应了高质量安全公共产品。

2.全球安全倡议积极引领欧亚安全治理变革

百年未有之大变局与欧亚安全治理变局相互激荡,安全市场的供求失调导致欧亚安全治理失衡(见表1)。地区安全市场上充斥着低水平的安全公共产品,行为体的安全自助十分普遍。大国指责小国的“搭便车”行为(Free-Rider Problem),小国担忧大国的干预,体系内出现了“集体行动的困境”(Collective Action Problem)。为了实现供求侧的动态均衡,需要提高地区内主导性大国供给公共产品的行动能力与供给意愿。从低供给、高赤字的“治理失衡”到高供给、低赤字的协同共治,既需要主导国系统修复现有的安全体系,又需要为优化重塑安全体系提供路线指引。作为新兴大国主动供给的国际公共产品,全球安全倡议积极修复、引领和塑造欧亚安全治理体系。

一方面,全球安全倡议是对欧亚安全碎片化的系统修复。欧亚地区安全问题的联动性跨国性、多样性突出,安全碎片化问题凸显。域外大国的霸权主义、单边主义与干涉主义抬头,霸权国为了追求所谓的绝对安全,拉拢、分化与打压地区大国主导的安全合作机制,使得地区安全结构的阵营化、集团化趋势显现。与此同时,传统安全威胁与非传统安全威胁交织网络空间斗争加剧,滋生宗教间和宗教内部矛盾的极端主义思潮仍然存在,引发地区国家政局动荡和国际关系紧张的风险上升,维护地区安宁、促进共同发展的任务依然紧迫。全球安全倡议积极应对欧亚安全碎片化趋势,以建立共同、综合、包容、透明、不可分割与可靠的安全和稳定增长的安全架构为目标,以上合组织为代表的安全合作机制为实践平台。

另一方面,全球安全倡议为重塑欧亚安全治理体系提供理念指引。全球安全倡议规划了面向未来的欧亚安全秩序,既是重塑地区安全治理的路线指引,也是构建各国休戚与共、利益相连的命运共同体的思想引领。欧亚地区存在真假多边主义之争,以长臂管辖、单边干涉与零和博弈为特征的伪多边主义甚嚣尘上,部分域外大国仍保留浓厚的冷战思维,以战略竞争为名策动地区安全问题,用“离岸平衡”(offshore balancing)分化地区国家间关系,通过制造事端及“颜色革命”保留介入筹码。与伪多边主义有着本质不同,全球安全倡议践行真正的多边主义,维护以通行的国际规则为基础的安全秩序,倡导共商、共建、共享的安全治理观,重构以联合国为核心的多边安全体系,为推动地区安全治理朝着更加公正合理的方向发展提供路线指引。

(二)落实全球安全倡议与上合组织接续发展的耦合性

践行全球安全倡议与上合组织接续发展具有高度耦合性(见图1)。前者是后者进行治理实践的路线蓝图,后者是前者达致协同共治的机制载体。上合组织在区域层面落实全球安全倡议,其组织的安全合作与互信机制对欧亚安全治理产生了良好的正外部性(positive externality)。在全球安全倡议的系统引领下,上合组织以高水平安全保障高质量发展,形成的“中俄引领+小国参与”的合作格局契合“大国引领+协同共治”的理想模式,超越了由霸权国家“自上”发起、主导公共产品的西式路径。尤其是作为世界上最大的综合性区域组织,上合组织对全球安全倡议的接受、倡导和传播,有利于在欧亚地区形成以中国倡议为主体的新兴安全规范,提高中国在国际安全治理中的话语权。

第一,上合组织与全球安全倡议的核心理念、原则高度契合。一是上合组织践行全球安全倡议的核心理念,共同安全体现在上合组织尊重和保障各成员国安全,综合安全体现在统筹传统安全与非传统安全,合作安全体现在通过对话协商维护安全,可持续安全体现在以可持续发展促进可持续安全;二是上合组织践行全球安全倡议的基本前提,坚持尊重各国主权领土完整,主权平等和不干涉内政是国际法基本准则与地区安全基石;三是上合组织践行全球安全倡议的根本遵循,坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序践行真正的多边主义;四是上合组织践行全球安全倡议的重要原则,坚持尊重各国合理安全关切,强调地区安全不可分割性,即自身安全与共同安全、传统安全与非传统安全、权利与义务、安全与发展不可分割;五是上合组织践行全球安全倡议的必由之路,坚持通过对话协商以和平方式解决国家间争端;六是上合组织践行全球安全倡议的应有之义,坚持统筹维护传统领域与非传统领域安全。

第二,上合组织发展方位与全球安全倡议的重点合作方向一致。一是上合组织推动构建和平共处、总体稳定、均衡发展的大国关系格局,倡导大国带头遵守《联合国宪章》的宗旨原则,探索相互尊重、和平共处、合作共赢的大国关系,坚持对话不对抗、结伴不结盟的大国相处之道;二是上合组织积极推动地区热点问题的政治解决,主张兼顾各方利益和诉求,通过对话协商解决分歧,支持国际社会在不干涉内政的前提下,以劝和促谈为主要方式,以公平务实为主要态度,以标本兼治为主要思路,政治解决乌克兰危机等地区热点问题;三是上合组织统筹传统安全与非传统安全,欧亚地区传统安全与非传统安全相互交织、相互渗透及相互转换,上合组织不仅在打击“三股势力”、加强人工智能治理及打击跨国犯罪等非传统领域安全方面发挥重要作用,还积极支持地区国家应对传统安全的“非传统化”问题,反对将恐怖主义与特定的国家、民族与宗教挂钩。

第三,上合组织是全球安全倡议推进地区安全治理的关键平台。一是以强化安全合作、完善安全治理为发展方向,2022年9月,在上合组织撒马尔罕峰会期间,习近平主席向与会名方阐明了全球安全倡议的重要意义,强调上合组织在打击“三股势力”、毒品走私、跨国犯罪等安全挑战的战略作用,并指出上合组织积极应对信息安全、生物安全、空天安全等新兴安全问题;二是为落实全球安全倡议、保障全球发展倡议筑牢安全屏障,上合组织先后签署反恐怖主义公约、反极端主义公约、禁毒合作协议、合作打击犯罪协定等多个安全合作文件,成立地区反恐机构、定期举行联合反恐演习、推进反恐情报信息交流,为共建“一带一路”、推进全球发展倡议提供安全保障;三是加强与联合国及地区组织的对话协作,上合组织推进与联合国及其机构的对接,强化同亚洲相互协作与建立信任措施会议(以下简称“亚信会议”)、“中国+中亚五国”等目标相近的多边机制的协作,并在时机成熟时举办全球安全倡议高级别活动。

第四,上合组织在构建全球安全倡议实验区方面具有独特优势。一是欧亚安全治理失衡、低效、不可持续,该地区是落实全球安全倡议的理想实验区。美西方大搞阵营化、集团化推行“颜色革命”,欧亚安全风险积聚,地区还发生阿富汗政治变局、吉尔吉斯斯坦第三次非正常政权更迭、哈萨克斯坦一月事件等重大安全事件。二是作为全世界最大的地区性国际组织,上合组织可以提高全球安全倡议及其规范的“战略信誉”(strategic credibility)。新兴安全规范被代表性的地区组织所接受,不仅将在地区形成以该规范为主体的共有规范,还将在全球层面产生“规范扩散”(norm diffusion)的“样板效应”。上合组织在欧亚地区推广普遍安全、共同安全与可持续安全的规范,提倡不可分割的安全观,实现了对美西方零和安全、同盟安全与绝对安全的规范超越。三是上合组织有着落实“上海精神”、新安全观、人类安全共同体、全球安全倡议等新兴安全规范的制度偏好。上合组织的前身“上海五国”机制,成功解决了中国、俄罗斯与中亚三国的边界问题。上合组织在成立之初就明确了反恐主张,建立起多层次安全合作机制,推出了“和平使命”联演和“和平号角”军乐节,并就信息安全、能源安全、生态安全等展开合作。上合组织在欧亚安全协作中有着弘扬“上海精神”践行新安全观等安全规范的制度偏好,走欧亚共同安全之路。

二、上合组织参与欧亚安全治理的风险挑战

随着百年变局向纵深演进,欧亚安全市场的需求侧与供给侧失衡,现有的安全体系、安全模式与安全理念难以应对急剧变化的地区安全问题,这是近年来欧亚不确定、不稳定风险上升的根源所在。具体体现为地区治理机制错位、安全诉求异质、大国竞争抬头及热点问题难解,全球安全倡议在引领地区安全治理变革的过程中面临一系列的风险挑战(见图2)。

(一)安全机制的拥堵与缺位

欧亚地区安全机制建设的困境主要表现为低水平机制重复建设、高水平机制供给不足的矛盾局面。冷战结束后,欧亚地区涌现大量的安全治理机制,逐步建立了亚信会议、集体安全条约组织(以下简称“集安组织”)、上合组织等。然而,欧亚地区特定议题领域的治理机制拥堵现象较为突出。从地区内部看,中亚国家在大国之间奉行“多元平衡”(multivectorism )外交政策,积极加入各类地区安全合作机制,从而获得发展帮助并营造良好的外部环境,导致中亚地区出现治理机制拥堵的“意大利面条碗效应”(Spaghetti Bowl Effect)。受外部因素影响,地区主导国家和地区外大国通过构建地区机制扩大影响力,却导致了特定议题领域的“机制重叠”(institutional overlapping)现象,影响了地区安全治理绩效。

与此同时,欧亚地区的高水平安全治理机制缺位。有效性是衡量治理机制现代化的重要指标,取决于行为体可以在多大程度上减轻或消除其治理问题。现有的地区治理机制在问题解决、组织能力等方面存在缺陷,导致其治理有效性不足。一方面,单一大国主导的安全机制逐渐弱化。大国承担着提供公共产品的职责,如果违约卸责,则有可能导致地区治理机制停转,即陷入“金德尔伯格陷阱”(The Kindleberger Trap)。俄乌冲突后俄罗斯与中亚国家关系出现微妙变化,俄罗斯的相对衰落及战略重心的转移,使其主导的集安组织无法满足中亚国家的安全需求。同时俄罗斯主导了集安组织决策,这使得组织的代表性与合法性受到一定质疑。另一方面,多边地区安全论坛的组织行动力不足。亚信会议致力于构建增进地区安全稳定的多边信任措施,最初效仿欧洲安全与合作组织,强调共同安全价值观,而欧亚地区有着多元多样的安全诉求,亚信会议难以凝聚为大多数成员国接受的安全认同。同时,亚信会议以小行为体驱动安全治理,但小国主导难以解决地区安全难题。

(二)安全诉求的多元与异质

欧亚地区行为体的安全诉求具有多样性和异质性,且治理政策的多重取向加剧了地区安全的治理赤字。近年来,欧亚地区安全冲突频发,经济复苏乏力,单边主义、保护主义、民粹主义在部分国家有所抬头,自身安全与共同安全、传统安全与非传统安全、安全权利与安全义务、安全与发展之间的鸿沟不断拉大。欧亚地区的部分国家缺乏相互间信任,地区性安全组织的集体认同建设不足,地区安全共同体、命运共同体意识的培育滞启,导致地区国家无法妥善应对“颜色革命”、恐怖主义、大国竞争等安全问题。同时,美国与中亚五国的“C5+1”会谈等地区合作机制,利用了该地区安全诉求的差异性,强化了域外国家对欧亚事务的干预,一定程度上分化了地区国家的立场,降低了安全治理的效能。

作为欧亚安全治理机制的代表,上合组织多轮扩员后其成员国在安全诉求上的多元与差异有所显现。一方面,上合组织成员国的区域定位具有多样性。继吸纳巴基斯坦、印度、伊朗为正式成员国、白俄罗斯签署加入组织义务的备忘录之后,上合组织覆盖区域既有中国、俄罗斯和中亚国家,也有南亚、中东与东欧国家,在增加组织的代表性、包容性与公正性的同时,组织的区域定位更加模糊,不利于形成集体认同。另一方面,上合组织成员国的安全诉求具有差异性。中国对上合组织的认同度最高,将其打造为维护西北地区安全、参与欧亚安全治理提升国际影响力的新型政府间国际组织;俄罗斯积极参与上合组织来对冲美西方影响力,同时不希望上合组织冲淡集安组织权威;中亚国家希望上合组织维护其政权安全,并平衡中俄的地区影响:印度希望在组织内对中国与巴基斯坦进行“制度制衡”(institutional balancing),并提升其欧亚影响力;伊朗和白俄罗斯则希望打破西方封锁,缓解被经济制裁与安全挤压的焦虑。除中国外的其他成员国对上合组织的集体认同存在工具主义倾向,限制了组织安全治理的效能,尤其是中俄印三大国对组织的安全诉求存在一定差异,或将导致组织治理权威的碎片化。

(三)大国关系的竞争与博弈

百年变局下欧亚地区战略格局加速演变,大国的竞争博弈加剧了地区安全治理困境。反恐政策的双重标准威胁地区安全稳定,军备控制与核裁军进程倒退增加了核扩散风险,经济制裁工具化威胁地区国家经济安全,人工智能武器化与新一轮军事革命加剧了地区军事冲突风险,地区国家选边站队的压力增大,战略自主空间遭受挤压。与此同时,地区安全治理体系难以适应百年变局下大国战略竞争的新常态。安全治理机制难以保持制度的兼容性,部分西方大国将治理机制私物化,推动安全机制的阵营化转向,加紧构筑遏制新兴大国群体性崛起的小集团。为此,亟需建立满足大多数地区国家期待、体现公平正义原则的地区安全治理机制。

当前欧亚地区的大国战略竞争、阿富汗变局与俄乌冲突相互交织,美国将中国、俄罗斯和伊朗视为其战略竞争对手,欧亚地区有重回地缘政治竞争的态势。美西方用冷战思维审视上合组织,将其视为俄罗斯控制“心脏地带”(Heartland)的战略工具。同时,中俄两国在上合组织的发展定位上存在一定分歧。俄罗斯将上合组织视为其恢复大国地位、施展大国抱负的重要依托,意图将上合组织打造为与北约进行战略竞争的工具,通过整合“后苏联空间”(The Post-Soviet Space)来缓解美西方的战略挤压。中国则坚决反对上合组织成为大国对抗的工具,认为上合组织是践行新安全观、体现“上海精神”及维护欧亚地区安宁的重要机制。面对美西方与俄罗斯在上合组织覆盖地区的竞争博弈,如何处理大国关系是关切组织发展的关键事项。上合组织自成立之日起,就不是反西方的安全机制,不针对第三方、不搞军事对抗,更没有推崇非此即彼、阵营站队的传统。

(四)热点问题的复杂与难解

欧亚地区内部的“两线多点”安全问题凸显,海洋性强国构筑的“规锁”(confinement)包围圈逐渐收紧。一方面,该地区同时面临南北两线与域内多处安全风险的挑战。欧亚北线是俄罗斯与北约军事集团的对峙及俄乌冲突,南线是阿富汗问题与“三股势力”的威胁。域内多点冲突是由于边界划分、民族问题、历史遗产和资源纠纷等引发的安全问题,主要有纳卡问题中亚国家的边界冲突与水资源争端、塔利班与中亚国家及伊朗的边界纠纷等。另一方面,欧亚地区还面临美西方从外部构筑的“小多边”机制(minilateral)的战略围堵。美西方升级美日印澳四方机制(QUAD),扩充美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS),并打造排他性质的亚太经济、科技和贸易联盟。美西方不仅构筑了环欧亚包围圈,还策动欧亚内部的安全难题,让欧亚内部与外部的安全风险相互共振,增加了地区安全与发展的不确定性。

阿富汗问题与乌克兰危机是欧亚地区两大典型性安全难题。阿富汗政治变局后“三股势力”有向中亚、南亚地区回潮外溢的风险。重新执政后的阿富汗塔利班政权面临严峻的人道主义危机,阿富汗地区局势震荡将威胁上合组织成员国安全。阿富汗与上合组织成员国中的巴基斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、伊朗接壤,藏匿在阿富汗的“三股势力”“泛突厥主义”有可能通过巴基斯坦、中亚国家散播到中国新疆地区。而延宕已久的乌东问题演变为俄罗斯与乌克兰的直接军事冲突。美国挑动盟伴与俄罗斯的矛盾,持续推进北约东扩,以达到挤压俄罗斯生存空间、强化大西洋伙伴关系的目的。俄罗斯则认为,更加碎片化与多极化的世界符合其战略利益,更凸显其大国地位。对上述国际战略形势的判断,构成了俄罗斯整合“后苏联空间”及发动“特别军事行动”的现实根源。

三、上合组织完善欧亚安全治理的实践路径

面对欧亚地区政治变动与安全治理困境,上合组织有序推动扩员进程、加紧组织内部整合、完善地区安全治理,形成了推动全球安全倡议落地落实的上合组织路径(见图3)。全球安全倡议引导上合组织为欧亚地区供应高质量的安全公共产品,塑造地区安全治理的前进方向,构筑地区可持续发展的安全屏障。如果说欧亚地区是全球安全倡议理想的实验区,上合组织则是推动构建倡议实验区的先行者、改革者与建构者。上合组织正加紧与其他地区组织道,如集安组织、欧亚经济联盟及亚信会议,共同成长为欧亚地区新安全架构或地区秩序的重要部分。

(一)以真正的多边主义强化多层安全机制的衔接

上合组织以真正的多边主义推动不同治理主体的协同共治。《上海合作组织宪章》确立了组织对外交往的法理依据,宪章第二条规定“本组织不针对其他国家和国际组织”,第十四条规定“本组织可与其他国家和国际组织建立协作与对话关系”。上合组织始终坚持《联合国宪章》和《上海合作组织宪章》的宗旨原则,与联合国及其机构展开对接合作。2004年12月2日,上合组织获得联合国大会观察员地位。2010年4月5日,上合组织秘书长和联合国秘书长签署了《关于上合组织秘书处与联合国秘书处合作的联合声明》。2023年9月1日,联合国大会表决通过了第77/107号《联合国同上海合作组织的合作》决议。根据联大通过的8份与上合组织合作的决议,上合组织秘书处除了与联合国毒品和犯罪问题办公室、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会和联合国反恐怖主义办公室持续合作外,还与联合教科文组织、世旅组织和移民组织建立了伙伴关系。

与此同时,上合组织积极加强同地区组织及治理模式的对接,构建广泛、开放、互利、平等的欧亚协作空间。一是加强同独联体的对接合作。2005年签署的《上海合作组织秘书处与独联体执行委员会谅解备忘录》指出,在安全领域打击“三股势力”,在经济领域促进商品流通便利化,在人文领域促进教科文合作。二是加强同集安组织的对接合作。2007年签署了《上海合作组织秘书处与集体安全条约组织秘书处谅解备忘录》,双方就保障地区安全稳定、打击恐怖主义和杜绝跨国有组织犯罪等达成共识。三是加强同亚信会议的对接合作。2014年签署了《上海合作组织秘书处与亚洲相互协作与信任措施会议秘书处谅解备忘录》,双方就解决地区冲突、巩固不扩散基本制度和打击“三股势力”等重大问题达成一致。此外,上合组织积极探索与各级发展倡议和治理机制的联动。“一带一路”倡议和“大欧亚伙伴关系”是欧亚地区重要的发展倡议,上合组织作为可靠的地区合作机制推动二者有效对接。

(二)以安全不可分割原则凝聚地区安全共识

上合组织秉持安全不可分割原则,尊重各国合理安全关切。安全不可分割原则将国家安全视为非排他性、非竞争性的公共产品,认为主权国家的安全被分割会引发一系列的安全问题。上合组织的章程与“上海精神”充分体现安全不可分割原则。2021年9月通过的《上海合作组织二十周年杜尚别宣言》强调,上合组织成员国坚持平等、共同、不可分割、综合、合作可持续安全,反对冲突和对抗,积极构建多极化世界秩序。2022年11月发表的上合组织成员国政府首脑(总理)理事会第二十一次会议联合公报指出,反对通过集团化、意识形态化和对抗性思维解决安全问题,统筹应对传统领域和非传统领域安全威胁。与此同时,上合组织成员国的自身安全与欧亚地区的共同安全不可分割。有学者指出,上合组织坚持的四个核心原则与欧亚国家的安全诉求一致,即反对域外大国干预、尊重各国主权、强调联合国和多边主义、以和平方式解决争端。今后,上合组织成员国将继续与地区国家一道,共倡对话协商解决地区冲突,反对美西方的安全竞争及“颜色革命”,强化地区安全认同,营造公道正义、共建共享的安全格局。

上合组织强调成员国是不可分割的安全共同体,从价值规范、战略互信、决策执行和争端解决层面凝聚安全共识。一是以“上海精神”为核心价值观构建命运共同体。“上海精神”尊重成员国的合理安全关切,激发了中小国家参与地区治理的主人翁意识,维护了共同安全。同时,安全与发展不可分割,对接“一带一路”倡议,发展“小而美”的民心项目,提高民众对“上海精神”的接纳,增进成员国的组织认同。二是通过制度建设增进成员国的相互信任。有学者指出,多轮扩员后上合组织的集体认同有所减弱,组织强化了制度化的成员国元首峰会,机制化落实元首共识,通过自上而下的方式增加彼此信任,且信任关系已外溢到军事互信领域,形成了事实上的多元安全共同体。三是优化组织的决策与执行机制来增进制度认同,“协商一致”原则制约了组织的决策效能,既要完善中小国家的利益表达渠道,又要形成关键决策的多数通过机制,还应就重要安全议题成立专门小组及应急机制,尤其是针对成员国共同关心的突发安全事件,将组织的机制建设重点从“协商一致”转变为“行动优先”。四是探索化解成员国安全分歧的争端解决机制。扩员后成员国间的分歧与争端显著增加,可以灵活采用政治方式、国际仲裁方式和混合方式解决其内部争端,探索建立争端的预防机制、管控机制和解决机制,并推动争端解决机制在上合组织内的制度化,推动其在各成员国国内合法化等。

(三)以大国协调合作构建新型大国关系格局

上合组织积极促进欧亚地区的大国协调和良性互动,推动构建和平共处、总体稳定、均衡发展的大国关系格局。以中俄为代表的新兴大国坚持平等互信,不结盟、不对抗、不针对第三方,以及求同存异的相处之道。上合组织是构建新型国际关系的典范,始终按照相互尊重和平共处、合作共赢的原则处理对美关系。同时,地区国家并不希望参与到大国战略竞争中来,更不愿在霸权国家与新兴大国之间选边站队。自成立以来,上合组织始终是欧亚地区安全的维护者、发展的贡献者。上合组织从不参与所谓的大国战略竞争,更不是反西方的安全联盟。与之相反,美西方在欧亚地区持续策动“颜色革命”,挑起上合组织成员国间的矛盾。实际上,上合组织成员国覆盖了多元文明和多种发展道路,美国的反恐盟友巴基斯坦、美日印澳四方机制中的印度都是上合组织成员国,从成员构成上体现了上合组织的非对抗性和包容性,说明上合组织不会也难以成为“东方版北约”。

在上合组织有序扩容的背景下,中俄的战略协作及对组织的引领作用愈发重要。2023年3月,习近平主席访问俄罗斯期间,中俄两国一致决定深化“中俄新时代全面战略协作伙伴关系”,这是百年变局下中俄关系的新方位,为上合组织的接续发展注入强大的领导动能。俄罗斯专家认为,中俄两国在公平和紧密协作基础上构建新的国际秩序,依托于上合组织,中俄两国共同推进世界多极化进程,倡导更加公平正义的全球发展观,使得各国可以共享《联合国宪章》所规定的发展权利。上合组织奉行独立自主的和平外交,与欧亚各方势力与国际组织保持友好关系。上合组织始终秉持“建设性介入”(constructive intervention)的立场参与地区安全治理,致力于推动构建和平共处、总体稳定、均衡发展的大国关系格局。

(四)以新安全观推动政治解决热点问题

上合组织以共同、综合、合作、可持续的新安全观为引领,完善应对地区热点问题的机构职能体系。撒马尔罕峰会强调,全面落实“关于完善上合组织成员国应对安全威胁和挑战机制”的决议,指明了上合组织应对地区安全问题的机构设置方向,并研究建议:一是在杜尚别设立上合组织禁毒中心;二是将塔什干上合组织地区反恐怖机构升级为上合组织应对安全威胁和挑战综合中心;三是在上合组织地区反恐怖机构基础上设立上合组织信息安全中心;四是在上合组织地区反恐怖机构基础上,在比什凯克设立上合组织打击跨国有组织犯罪中心。2023年7月4日通过的《上海合作组织成员国元首理事会关于打击引发怖主义、分裂主义和极端主义的极端化合作的声明》强调:“深化本组织执法安全合作,促进多边合作,在全球、地区、国家层面加强协调,坚持维护平等、共同、不可分割、综合、合作、可持续安全,应对传统安全和非传统安全威胁和挑战。”

上合组织成员国一致认为,要在恪守真正的多边主义和通行的国际法准则基础上,推动政治解决地区热点问题。关于阿富汗问题,上合组织支持地区国家发起的阿富汗邻国协调合作机制,支持阿富汗消除恐怖主义、暴力冲突和毒品问题,鼓励塔利班建立包容性政府。同时,明确美国是阿富汗问题的始作俑者,警惕美方图谋将军事设施再次部署到阿富汗周边地区。上合组织秘书长张明指出,上合组织始终将阿富汗问题置于安全议程的重要位置,并就阿富汗问题同独联体、集安组织等开展合作。关于乌克兰危机,上合组织国家并未随美西方起舞,而是保持着客观的中立立场,主张通过对话谈判的和平方式来化解冲突,愿意与相关国家加强沟通、妥善处理敏感问题,并为克服乌克兰人道主义危机持续努力,这符合俄罗斯在内的各方利益,只有寻求可持续安全,才能消除不安全的土壤。此外,可探索对接联合国“新和平纲领”(The New Agenda for Peace),从维护和平到预防和建设和平,为当事方对话、地区国家和区域组织调解创造条件,建立并强化早期冲突预警机制,也要避免导致过度反应、不当介入。

结语

随着百年未有之大变局加速演进,旧的安全矛盾尚未纾解,新的安全问题集体涌现,安全公共产品的供求矛盾愈发突出。尽管全球安全倡议回应了全球及区域层面的合理安全关切。但是在引领上合组织安全治理中仍面临不少挑战。一是欧亚地区的安全与发展问题依然严峻,热点问题复杂难解,经济社会发展滞后,贫困问题与暴力冲突相互交织,安全鸿沟拉大、发展赤字加剧;二是大国博弈释放出巨大的地缘政治动能,美西方在对中国、俄罗斯实施双重遏制的同时,强化对地区国家的拉拢、渗透与分化,打入插手欧亚事务的“楔子”(wedge);三是现有的地区安全治理体系独力难支,大国竞争还加剧了安全平台间的制度竞争,地区安全治理效能不足;四是上合组织的决策机制降低了地区安全合作的效率,经过多轮扩员后,上合组织的异质性增加,决策机制呈现低约束力与高否决权的特点。

上合组织正加紧落实全球安全倡议,推动构建更加紧密的上合组织命运共同体和欧亚地区安全共同体。可从以下方面突破:其一,统筹推进全球安全倡议与全球发展倡议,着力推动地区经贸制度性安排,落实《上海合作组织成员国至2035年多边经贸合作纲要》和《上海合作组织至2030年经济发展战略》;其二,激发中俄新型大国关系的潜力,为欧亚安全治理提供源源不竭的领导动力,同时积极管控新兴大国与守成大国的战略分歧;其三,推进上合组织与地区多边安全治理机制的衔接,构建以上合组织为主体的地区安全架构,通过机制整合、议题联系与安全合作让地区安全治理迸发出更强劲动力;其四,优化上合组织的决策及行动机制,可借鉴东盟“Y—X”模式来补充组织原有决策机制,如果少数成员国表明暂不参与或不反对某项决策所规定的集体行动,而其他成员国表示支持并愿意参与决策所规定的集体行动,该决策可作为上合组织的决议通过。在全球安全倡议的引领下,上合组织正在努力改善欧亚安全市场供求失调的局面。

 

陈小沁,中国人民大学国际关系学院教授;潘子阳,中国人民大学国际关系学院博士研究生。

来源:《东北亚论坛》2024年第3期

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