史啸虎:农村集体建设用地制度的改革方向

选择字号:   本文共阅读 1106 次 更新时间:2018-09-06 16:43:28

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   前注:自十八届三中全会提出农村集体建设用地与国有土地同地同权改革原则以来已经过去五年了,但迄今前者也只允许在若干城市用于租赁房建设。这表明这项改革几同停滞、几无进展。原因何在呢?其实,除了地方政府已经到手的巨大的土地利益成为改革障碍之外,我们迄今仍没有找到一种既符合现有意识形态又具有可操作性的改革路径。此文拟从法律与实践上分析这个问题。

  

   五年前的十八届三中全会公报涉及“三农”的地方共有三处,即“以城带乡”、“赋予农民更多的财产权利”以及“建立城乡统一的建设用地市场”。而三中全会《全面改革决定》第十一条还专门谈及“建立城乡统一的建设用地市场”问题,并且说“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

  

   可遗憾的是,这个决定颁行已有五年了,而决定中的这项改革原则尽管有很多试点,但迄今除了前不久允许若干城市的集体建设用地可以用于租赁住房建设外,也没见到那个地方的集体建设用地与政府用地一样可以公开招拍挂并被用于商品房建设。也就是说,我们各级政府均未能真正兑现十八届三中全会《全面改革决定》规定的“农村集体建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价”的改革承诺。

  

   造成这种情况的问题很多。有法律问题,也有政策问题,但是更多的恐怕还是政府的既得土地利益在发挥作用。因为如果十八届三中全会这一改革决定付诸实施了,政府每年到手的那几万亿土地出让金不就减少了?这是明摆着的事情。要想让政府放弃到手的这么巨大的土地利益,除非房地产泡沫破裂,出现经济危机。现在的实体经济几乎都被房地产经济绑架了。由于税负很重,很多地方企业做了很多年,还不如买几套房倒卖的利润多。看来,房地产泡沫的破裂确实为期不远了。这也就是说,农村集体建设用地制度改革将很快进入实质性阶段。

  

   当然,这也是一种设想。但我不管这些,还是想就“建立城乡统一的建设用地市场”这句话对照我国现有的法律说几句话。应该说,“建立城乡统一的建设用地市场”这句话是确定了改革方向,但要想真正实施,就得首先建立起完善的而不是破碎的土地产权制度。

  

   众所周知,与国有土地所有人是抽象的国家不同,在我国农村范围内存有无数的所谓集体,可见集体应该是具体的。既然如此,那就需要首先确实这个集体是谁?谁能代表这个集体的成员行使其土地的所有权?可是迄今,无论是《宪法》还是《土地管理法》,几乎所有现行法律都没有说清楚这个土地产权所有人的问题。

  

   比如,《土地管理法》认为,“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。这里虽然说到了村集体经济组织,但这个集体经济组织是一个什么样的经济组织?是企业、公司抑或是合作社?我们的所有法律并没有说清楚。最近颁行的《民法总则》也说到在没有设立村集体经济组织的地方,村民委员会可以代行集体经济组织职能,但村委会只是一个自治组织法人,它如何经营管理农村集体土地资产?

  

   《宪法》和《土地管理法》都颁行于上世纪八十年代,历经数次修订,但迄今仍未确定集体土地所有权的行使人,致使农村集体土地产权主体始终处于不明确的状态。土地所有权的长期虚置使得潜在市场价值数以百万亿元计的农村土地无法资本化和财富化,而作为农村集体成员的广大农户又因长期缺乏土地财产权而陷入愈益相对贫穷的困境之中。造成中国日益扩大的城乡差别和贫富悬殊以及内需长期萎缩的制度上的根源就在这里。因此,我们必须通过推行农村集体土地产权制度的改革来解决这些问题。这个问题不解决,那又怎么进行集体土地产权制度改革呢?如果连集体土地的产权所有人都不知道,那又如何建立城乡统一的建设用地市场呢?

  

   因此,建立城乡统一的建设用地市场,首先需要做的还是推行农村集体土地产权制度改革。至于怎么进行农地产权制度改革呢?要回答这个问题,那就又回到我发表的很多文章的论点和建议上去了,即彻底改革现行集体土地产权制度。这种改革之所以叫彻底,是指其首先应将土地所有权与其使用权(承包权和经营权)合而为一以形成完整产权(像现在这么三权分置改革恰恰是搞反了),然后在组建合作社基础上使集体土地产权股权化,按照《物权法》按份共有原则根据一定比例在合作社和社员即农户中进行分配和持有。我这么说是有法律依据的。比如:

  

   一,宪法第八条说,“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。”可见根据宪法,集体土地所有权的最主要载体不是合作社还会是什么?

  

   二,《物权法》第五十九条规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”这里首次明确集体成员拥有本集体所有的土地等不动产。该法第九十四条又规定,对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。

  

   我认为,上述说法是一种集体土地所有制改革的最佳法理路径,也可能是现有制度下唯一一种可被各方面所接受的一种农地产权制度改革方案。我们现在需要做的是解放思想,鼓励农民组建各类土地合作社并将土地所有权与其派生出来的其他所有权利,尤其是土地承包经营权,即土地使用权,合成一个完整的土地财产权并让农民在土地合作社中按照其份额享有这些完整土地产权。

  

   有人可能会担心这么做是搞私有化。但这是误解。按份持有土地合作社的土地所有权不仅是符合现有法律规定的,也不会更没有改变土地产权属于集体经济组织所有的性质。所以根本无须担心这种产权改革方式是在搞所谓的土地私有化。

  

   当年国企产权制度的改革也是这么做的,即将数以万计的国有企业以转让或出售部分国有资产及其债权债务等方式改制成国有控股或参股企业或民营企业,受让对象绝大多数就是原国有企业的职工和管理人员。回顾国企改制历史人们会问,国有资产改制都能最后确权并将完整产权归企业职工所有,那为何集体土地产权制度改革就不能将集体土地产权也让集体经济组织的成员农户所享有呢?

  

   当然,国企改革也存有很多问题。其中最大失误就是产生数千万的下岗职工。全民所有制企业的产权不仅没让全民享有,甚至连全民所有制企业的职工也有相当一部分被下岗,无缘持有改制后的国企股权。结果造就了一大批城市失业人群和贫民。因此,我们在这次集体所有制土地产权改革时,必须牢记这一历史教训,绝不能重蹈国企改革的错误,让任何一个农民或农户因我们的农村土地产权制度改革的失误而无法享有完整的集体土地产权。

  

   只有当农村集体土地产权明晰地法人化(即为农村土地合作经济组织所持有)和自然人化(即为合作社成员——农户所持有)时,农村集体建设用地也才能真正做到与国有土地同价同权。当然,也只有这样做才有可能达致三中全会改革决定所确定的建立城乡统一的建设用地市场的改革目标。与此相对照可见,我们现在的农村集体建设用地入市改革显然步入了一个改革误区。

  

   农民拥有完整土地产权即可以此作为抵押进行银行贷款或入股合作社,甚至出售,提高农民的融资能力和财产的资本性与流动性,为农民的创业和投资提供了更多机会,而富裕起来的农民也有资本扩大他们的自由迁徙范围,脱离农村,定居城市,促进城镇化的发展。

  

   不仅如此,农民拥有完整的土地产权便会成为农村土地财富的拥有者。他们将会迅速扩大我国的中产阶层数量,极大地提升国民的消费能力,拉动经济的发展,而困扰我国数十年的收入和财富分配不合理、城乡和贫富差距巨大以及内需长期不振而导致的产能极度过剩等现状也将因此而不复存在。中国将步入一个健康的经济社会可持续发展阶段。

  

   自上世纪五十年代以来,我们在无数次地提出建设新农村并屡遭失败后近年又一次提出了振兴乡村的战略设想。可是我们只要稍微想一想即可得知,历史上那么多次提出建设新农村战略均告失败的原因究竟何在呢?不就是因为乡村的主人——农民只有土地使用权而没有自己耕作和生活其上土地的完整产权吗?如果我们不能真正做到地权还农,还会有所谓的乡村振兴吗?答案显然是不会的。

  

   总之,彻底改革现行农村土地产权制度,让农民按份共有获得并享有农村集体土地的完整产权,这才是实现农村集体建设用地与国有土地同价同权并建立城乡统一建设用地市场的必由之路,也是振兴乡村的唯一途径。

  

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本文责编:川先生
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