James Bacchus:世贸组织会终结吗?

选择字号:   本文共阅读 144 次 更新时间:2018-08-27 23:49:53

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James   Bacchus  

  

摘要

  

   在许多人心中,世界贸易组织的重要性存在疑问。去年十二月在布宜诺斯艾利斯召开的第十一届世界贸易组织部长会议并未达成新的多边或者双边协定,甚至并未就往届会议的最后宣言达成一致。由此许多人怀疑这是否是世界贸易组织终结的开始。

   布宜诺斯艾利斯的会议预期目标很低,部长们完成了这些预期目的。特朗普政府针对世贸组织复杂的议题内容和外界日益增强的怀疑对世贸组织进行了的口头攻击,并体现在美国贸易政策的执行上。随着其他成员国努力寻求推进贸易自由化和国际经济一体化的发展之路,美国在世贸组织中的传统领导地位正在丧失。

   然而,尽管存在一些悲观的言论,但仍有人认为现在不是世贸组织终结的开始,而是初始阶段的结束。布宜诺斯艾利斯会议的很多方面有明显迹象表明,世贸组织成员寻求贸易问题诸边解决方案,而这些方案最终可能成为完全的多边解决方案。多边贸易协定必须永远是世贸组织的最终目标。但实现多边主义的途径不止一种。从一些(但还不是全部)世贸组织成员之间的协议开始,逐渐转化为完全的全球协议,似乎是21世纪多边主义最有希望的路径。

   数字贸易、服务贸易、渔业补贴、环保产品、投资便利化等问题的谈判和制定协议的时机已经成熟。通过诸边途径实现多边主义,才能确保现在是世界贸易组织起始阶段的结束,而不是终结的开始。

  

引言

  

   世界贸易组织去年12月举行的第11届部长级会议是世界贸易组织终结的开始还是起始阶段的结束?贸易谈判代表离开了阿根廷的布宜诺斯艾利斯,他们对以规则为基础的世界贸易体系的未来感到困惑。会议后的新闻标题有些丧气。一家媒体写到,“世贸组织可能已经到了瓦解的边缘。”还有人解读为:“如我们所知,这是世贸组织的终结,特朗普感觉良好。”《经济学人》(The Economist)的评论也许是最乐观的:“世贸组织仍然墨守成规。”在公众的心中和许多政治和外交圈子中,世界贸易组织在全球贸易中的中心地位是非常值得怀疑的。

   会议的预期目标很低并且大体上实现了。这次会议未能提出当今世界急需的解决长期恶化的问题的办法。此次会议根本没有多边结果。成员们甚至未能就往届的会议宣言达成一致。许多人认为美国贸易代表罗伯特?莱特希泽(Robert Lighthizer)能够出席会议即是一个重大成就——尽管他在对其他代表发表演说后就早早离开了,这在很大程度上取决于他和唐纳德?特朗普(Donald Trump)总统认为世贸组织是错误的。对造成过度捕捞和非法捕捞的渔业补贴进行限制的协议是世贸组织长期追求的多边结果之一,在此次会议中依然并未成型。同样,2015年提出的已经近乎终止的环保产品贸易自由化诸边贸易协定,几乎没有在布宜诺斯艾利斯被提及。

   在一个受到美国和其他国家似乎要从国际合作机构退出到“经济民族主义”的保护主义和重商主义的威胁的世界中,世贸组织的未来的不确定性引起了严重关切。这种关切因特朗普对进口钢铁和铝征收了新的关税,并宣布就其他产品征收关税的行为而加剧。其中一些关税的所谓征税基础是国家安全,但实际上所有这些措施背后针对的是中国(以及其他国家)在贸易规则上的作弊行为。世贸组织要求所有所有成员国在采取任何贸易行动之前,应当将所有与条约范围有关的贸易争端纳入世贸组织多边争端解决机制进行裁决。然而,美国单方面地在这个问题上采取行动即在回避世贸组织的这一要求。

   特朗普声称,世贸组织是“凯旋门”,对美国来说是一场“灾难”。最起码,特朗普的动荡的贸易政策标志着世界贸易组织不再是世界贸易支点。在全球范围内,如果世贸组织不能继续为基于规则进行的贸易提供框架,将导致越来越多的国家效仿美国,并使世界再次充满弄巧成拙的贸易限制和各种贸易歧视行为,从而导致经济的混乱和对抗不断加剧。修订全球贸易规则的僵局在布宜诺斯艾利斯再次显现,这只会让许多世贸组织成员国更倾向于在其他方面寻找他们需要的解决方案,无助于对抗日益增长的反对贸易和正在加剧商业对抗的全球化的力量。

   然而,与此同时,尽管部长级会议未能形成任何多边成果,但布宜诺斯艾利斯仍有一些令人鼓舞的迹象表明在一些方面出现了系统性的发展。目标一致的成员国组成的小组保证将继续就各种紧迫的新问题进行诸边谈判【译者注:诸边协议(plurilateral agreement),亦称复边协议,是多边协议(multilateral agreement)的对称,多边协议要求世贸成员“一揽子”接受,只要加入世界贸易组织,就要受其约束。而对于诸边协议,世贸成员可自愿加入,加入诸边协议并不是成为世贸成员的必需条件;诸边协议只对签字国有效,其所确立的权利与义务并不当然地及于世贸组织的所有成员。】,包括数字贸易,投资便利化,化石燃料补贴规定,微型、小型和中型企业的贸易机会等等。即使是在美国目前对世贸组织充满敌意的情况下,这些保证中也有一些是真正会付诸实践的承诺。事实上,在某些方面,例如数字贸易倡议,美国似乎很可能参与其中。

   自已经是以协商为基础的多边谈判的产物的1947年《关税和贸易总协定》(GATT)以来,尽管大多数全球贸易自由化已经在多边体系下实现,但是世贸组织协议允许——甚至事实上鼓励——替代性的诸边的自由化措施在某些而非全部领域的适用。世贸组织成员国同意首先在这些领域推进贸易自由化的新协定。如果这是世贸组织起始阶段的结束而不是终结的开始,那么就必须鼓励和利用在世贸组织框架内寻求此种诸边协定的趋势,以建立世界贸易规则并使其现代化,并继续保持世界贸易组织的中心地位。

  

多边主义的逻辑

  

   在考虑世贸组织的未来时,有必要理解多边主义和不歧视的重要性。从1947年的《关贸总协定》能够逐渐演变至1995年的世贸组织的国际贸易体系的核心即是多边主义,这一主义被国际贸易谈判代表经常有时甚至是虔诚地描述为首要原则。多边主义的逻辑适用于各种国际合作,但在贸易方面,多边主义的目标始终在于在全球采取行动,减少全球贸易壁垒。

   长期以来,在以世贸组织为基础的贸易体系中,最惠国(MFN)待遇这一基本规则的实施实现了上述目标。最惠国待遇可以追溯到近一千年前汉萨同盟(Hanseatic League)波罗的海贸易商的创新。世贸组织最惠国规则被广泛误传,甚至被广泛误解。许多人认为,在降低关税或者其他国际贸易壁垒的同时,一个国家将给予另一个国家的产品比其他国家更优惠的待遇。事实上,这一基本的贸易规则的含义恰恰相反:其他国家的产品受到的贸易待遇与最优惠国家产品受到的待遇相同。要求存在最惠国待遇的国家不得对其他世贸组织成员以及类似贸易产品进行歧视。

   这一基本的贸易原则被视为世贸组织所有成员国在商品贸易和服务贸易中的一项共同义务。因此,每当一个世贸组织成员国给予另一成员国商品或服务贸易优惠时,就必须对所有其他所有世贸组织成员国作出同样优惠。通过这种方式,贸易互惠被“多边化”,这意味着所有世贸组织成员国(以及整个世界贸易体系)都能从每个贸易优惠中受益。通过这一机制,减少贸易壁垒的目标仅用了70年就在全球范围内得以实现。因此,通过《关贸总协定》首创、世贸组织进行承继的多回合的多边贸易谈判,世贸体系下所有参与者的贸易收益一次又一次地最大化。最惠国待遇的实行使多边协定比任何单方或者一系列双边或区域协定更有可能降低贸易壁垒,从而促进贸易发展。

   继续采用多边途径促进贸易自由化的做法可能带来巨大的全球经济回报。世界银行模型表明一个全球自由贸易协定“到2020年可以使世界经济发展总值增加5万亿美元,其中3万亿美元将流向发展中国家。到本世纪末,自由贸易协定将为全球经济发展总值带来超过100万亿美元的增长,其中大部分收益来自发达国家以外的国家。”此外,在这些数字之外,更大的经济回报可能来自于更自由贸易作为必要的经济变革的催化剂的作用。全球自由贸易将相当于全球减税,并可能有助于启动全球所需的大部分现代化进程,以应对21世纪的新挑战。

   当然,我们离实现全球自由贸易协定还有很长的路要走。尽管雄心勃勃,但多哈回合的多边谈判中隐含的自由化并未开始走向全球自由贸易。但我们比几十年前更接近全球自由贸易,因为我们长期坚持的多边方式在贸易体系中发挥了良好的作用。而现在情况发生了改变。现在有更多的国家参与到贸易系统中并成为贸易谈判参与者。现在的经济和参与者的相关利益与以往任何时候相比都不同。因此,现在世贸组织成员发现,按照他们长期遵循的程序进行多边谈判变得越来越困难。

   自1947年以来,多边贸易谈判的目的是要达成一个“单一承诺”,即在所有的事情达成协议前什么也达不成协议。此外,多边贸易谈判长期以来一直寻求达成共识,这意味着如果任何一个谈判方的正式反对都会使协议无法达成。然而,现在各成员国就单一承诺达成共识变得极为困难。2001年启动的多哈回合谈判在经历了14年的挫折和僵局之后,几乎没有达成任何目标。

   尽管存在这些真正的障碍,多边主义的逻辑仍然存在。市场准入和贸易规则的多边途径在其可以发挥作用的领域仍然是促进世界贸易发展和繁荣的最佳途径。在一些重大问题上,例如农业补贴所造成的全球市场扭曲,只有多边途径可以适用。诸边解决方法行不通。从政治上来讲,如果欧盟不接受类似的条款,美国就不可能同意削减农业补贴。如果中国不遵守类似的条款,美国和欧盟如何能在诸边协议中同意削减农业补贴?诸如此类的问题还有很多。

   此外,以一种不完全多边的方式改变贸易制度中的一般适用规则将造成根本问题。以“国民待遇”规则为例,该规则禁止对进口产品的外国生产商采取与本国同类产品生产商不同的歧视政策。如果在诸边协定中改变国民待遇,对某些国家和对另一些国家将产生截然不同的影响,这将对世界贸易往来造成什么影响?由此,世贸组织为基础的全球贸易体系的安全性和可预见性将大大低于预期。

   对于这些问题以及其他与市场准入和贸易规则有关问题,唯一的解决办法是多边途径。但是,在包括许多新兴的21世纪贸易问题在内的其他问题上,还有另一种可以解决部分的贸易问题的方法,这种方法现在可能是多边解决方案的前奏。

  

诸边主义,次优的选择

  

   与普遍的看法相反,建立世贸组织的多边协定不要求所有世贸组织贸易谈判都进行多边谈判。世贸组织成员选择继续追求一种非强制的新的多边主义贸易义务。世贸组织条约所提供的一种选择是:通过在世贸组织成员国自己选择的成员国小组内部进行谈判以设定新的诸边贸易义务。这些成员国小组本就是在寻求世贸组织规则框架内的协议的经济利益。这种选择是“超世贸组织”的,即通过成为协议签订方增加现有义务并获得附加利益。

根据世界贸易组织条约,这些诸边贸易协定产生的“超世贸组织”的利益可以通过以下两种方式之一实现。其一,这些协议可以是最惠国待遇的,这意味着它们的利益可以提供给包括那些尚未接受多边协议附加义务的成员在内的所有世贸组织成员国,(点击此处阅读下一页)

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