田飞龙:基层协商作为民主政治新动力

——评陈剑主编《中国基层协商》
选择字号:   本文共阅读 180 次 更新时间:2018-06-22 12:22:06

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   协商民主在中国特色民主政治光谱中具有非常独特的地位,是对作为政体形式的人大民主的有效补充、丰富与发展。协商民主与人大民主共同构成中国式人民民主的规范体系。与有着明确宪法与法律地位的人大民主相比,协商民主如何获得自身确定性的制度依托与实践性的比较优势,一直是一个悬而未决的问题。如果不能聚焦推进协商民主的制度化并使之有机嵌入国家治理体系,这样一种中国特色的民主形式有可能长期处于功能压抑及制度碎片化的状态。有鉴于此,从十八届三中全会到2015年协商民主中央文件及十九大专节论述,协商民主的宪制性地位及其制度层次日益清晰:其一,与人大民主并列,成为中国独特民主形式;其二,确立了"广泛、多层、制度化"的发展策略。根据2015年的协商民主中央文件,"多层"的协商民主被梳理为七大层次:政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。协商民主早已超出"政协"的原初范畴,而成为"广泛"存在于国家治理体系中的"多层"民主。

   然而,顶层设计的完成并不意味着协商民主制度化的真正落实。协商民主需要更多地"接地气"才能在中国民主政治的大地上适应性地成长成熟。长期致力于协商民主理论与实践研究的著名学者陈剑教授敏锐捕捉到了协商民主制度化的真正着力点,选择"基层协商"作为研究课题,组建专门团队,采取多点比较的田野调查方法,充分挖掘中国基层协商民主的"土特产",提炼归纳其中的本土经验要素,呈现基层协商对民主政治发展的新动力机制和开阔的实践前景。同时,陈剑教授也非常注意对中央文件精神及协商民主宏观理论加以"简化"阐释,使之与具体的基层协商民主实践之间产生一种"规范与事实"的往返交融,通过相互检验与调适,探索基层协商民主的稳健、可持续发展模式,并以此典范性进一步推动中国协商民主的"广泛、多层、制度化"发展。这些丰富的经验素材及初步的理论分析,尤其是可共享的多点经验模式与方法,呈现在陈剑教授最新主编出版的《中国基层协商》一书中。

   该书秉承了陈剑教授学术研究的固有风格,不是一种学究式的概念推演与理论批判,也不是对经验样本的简单采集和汇报,而是试图提供一种介乎宏观理论与微观实践之间的解释性框架:一方面用于说明中国基层协商的实证状况,其中包含探索创新,也有着制度性甚至实践性的局限;另一方面则用于检验协商民主顶层设计的可靠性及可修正性。这本书立足于"公民手册"的定位,属于启蒙范畴的"公民科学"读本。

   全书的逻辑架构与行文排布对读者非常友好:其一,通过序论简明扼要地解释基层协商在协商民主体系与国家治理现代化整体架构中的地位与作用,凸显了协商的民主本质及程序理性;其二,第一到六章属于基层协商的分论,区分农村基层、街道、城市社区、企事业单位及社会组织的专门领域协商,不仅在理论逻辑上从"基层"范畴对中央文件中的若干协商领域加以科学整合,而且分享了这些领域中非常鲜活的实践案例;其三,第七章显示了本书的"问题导向",聚焦分析基层协商在群体性事件治理中的功能和制度化意义;其四,第八章属于总结性章节,对中国基层协商的整体发展状况与趋势进行宏观论述与对策建议;其五,附录部分从美国、日本、巴西、瑞典四国的基层自治经验比较中,呈现基层协商的普遍意义及其自治民主内涵。

   陈剑教授聚焦基层协商的民主研究,有着对基层自治的强烈价值关怀与制度重构意识。这样的问题意识源自改革40年来中国基层治理中"村民自治"一定程度的"治理失败"。村民自治在人民公社体制向基层自治体制转型过程中曾经起到非常重要的制度性作用,被视为中国基层改革的重大发明。村民自治的法律架构非常具有民主理想主义色彩,以直接民主为原则,包含了"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的全过程民主要素。村民自治设计者还一度期待这样的基层民主可以逐步成熟上推,带动整个国家的民主转型。然而,这是作为实验性事物的"村民自治"不能承受之重。改革40年,村民自治由全过程民主的规范预期衰退至"贿选+村委会主导"的行政化管制,村民自治也没有能力抵制上层行政权力的渗透、控制与侵蚀,村民自治未能发展出真正稳健而体系化的基层民主。源自村民自治"治理性失败"的农村群体性事件及规模巨大的上访案件,正在成为中国基层治理的巨大秩序隐患。村民自治遭遇了中国体制与民主的结构性困局:其一,以乡镇行政权力为主的行政主导;其二,以党支部权力为主的基层党的领导;其三,以"留守型社会"为特征的"半社会"残缺结构;其四,以村委会为中心的自治民主扭曲结构;其五,公民参与能力及协商知识的结构性匮乏。因此,如何现实、理性和建设性地为中国基层治理注入新的动力,为公民进行"制度性赋权",就成为包括村民自治在内的基层治理现代化的主导性课题。中央也在一定程度上意识到需要将"民主协商"明确添加到上述的"四大民主"体系之中。这样看来,通过在基层治理中引入"协商民主",聚焦基层协商实现经验分享与制度性赋权,可以成为新的改革历程中民主政治的重要动力源泉。

   由于走的是实证路线,所以陈剑教授往往能够发现和理性处理基层协商中的真正挑战与问题。比如既往的村民自治法律及理论研究中不大重视"党的领导",近年来随着基层党建的强化,"党的领导"又出现了功能越位的问题。"党的领导"到底应当在基层协商中具有怎样的地位和角色?既往的"两委矛盾"及乡镇一级的党委在基层协商中的模糊性角色,到底如何寻求符合协商民主原理的制度定位与化解?陈剑教授在书中提出,"党的领导"必然也必要地在基层协商中起到统筹指导把关的作用,尤其在讨论到基层协商"谁来牵头"时,结合实证调研及对党内部门职能的合理理解,提出由党委统战部承担这一制度性角色。这样的思考就不是泛泛地谈论"党的领导",而是涉及具体的党的部门,且在一定程度上接通激活了"协商民主"的统战渊源及其民主政治转化问题。随着《党和国家机构改革方案》的推行,党的部门权力如何与普通公权力及一般治理过程实现"法治对接",成为党建及全面依法治国领域的共同课题,将"统战部"适当定位于基层协商的主持者角色,有着探索党政依法互动融合的宪制改革意义。"党的领导"不仅仅是写入宪法总纲的国体条款规范性要素,更是人民民主的具体保障性机制。"党的领导"只有与民主过程具体结合并起到正面的保障促进作用,才能进一步支撑党的执政合法性及群众路线的责任伦理。

   除了鲜活的案例分享之外,全书提出了一些非常富有洞见的理论观点与实践操作方案:其一,对协商民主体系进行纵向分类,区分为国家层面的共识性协商、地方层面的决策性协商和基层的利益协商,认定基层协商主要是利益问题,不涉及敏感的政治议题;其二,将社会组织协商纳入基层协商范畴,扩大基层协商的制度容量;其三,将基层协商定位于一种渐进式、培育式的民主过程;其四,坚持基层协商的民主本位,反对协商的精英化和小圈子化;其五,从协商主体、议题、议程、程序及效果反馈的整体流程出发归纳设计基层协商的指导性规则。

   当然,该书也完全不回避基层协商的制度性局限。在第八章"基层协商的探索与思考"中,作者提出基层协商民主的有效性存在四点质疑:其一,对于解决实际问题的有效度不够;其二,基于协商成本的考量;其三,民主与效率冲突的担忧;其四,协商结果的约束力问题。应该说,这些问题正是长期制约中国基层民主发展的基本问题。"协商"由于过分偏向程序以及整体上"偏软"的制度定位,导致其始终处于国家正式制度的边缘地带,处于"非正式制度"的范畴,或者是法学上所讲的"软法"(soft law)。该书也特别关注到协商民主的效力保障机制问题,呼吁建立对协商意见的正式反馈与监督机制。这是非常关键的洞察。如果不能通过正式制度保障协商民主的规范效力,则协商民主始终无法走出"非正式"及"走过场"的制度阴影,即便偶尔存在个别地方领导的"开明"施政,也可能因为职务变动而"人去政息"。在中国基层民主的诸多地方创新个案中,不乏"其兴也勃焉,其亡也忽焉"的现象,制度创新的不可持续性是基层协商民主制度化的硬伤。这些问题在书中也试图给出一些解答与对策,但更像是示范性地提给全体国民的民主政治课题,需要更多层次与力量的关注与解决。

   总之,《中国基层协商》在协商民主研究与实践领域必然具有其独特的地位与价值。就协商民主宏观理论而言,本书有助于提供经验性的批判视角,亦呈现具体而微的本土协商民主智慧,以带动中国协商民主理论的"本土成熟"。就协商民主的"广泛、多层、制度化"实践而言,本书不仅分享了丰富的案例、模式及具体方法,提出了进一步需要解决的问题,更是借助中央协商民主文件及协商民主的简化原理对林林种种的基层协商案例进行了理论上的规范评估与实践性改进。本书提供的"基层协商"素材、视角、经验、方法与模式,是治理现代化及全面依法治国进程中一道亮丽的风景线。本书并不承诺解决所有的协商民主制度化难题,甚至本书并未提出真正框架性的制度改革意见,但其侧重经验实证及就事论事的理性务实风格,以及非常具有制度实用性的技术改良对策和方案,使本书更加接近一种启蒙式的"公民手册",而不是一种内参式的咨询报告。这就使得本书的生命力如同其根植的中国大地上丰富多彩、勃勃生机的协商民主实践一样,为关心及推动中国民主进步的各个阶层与各方人士所分享及使用,使基层协商成为一种可观、可感、可操作的微观民主。

   当然,关于将协商民主由方法性、碎片化、非正式的制度存在转变为一种正式的国家治理制度,以及通过正式法律对公民进行制度性赋权及规范保障协商民主的实质效力,则已超出本书旨趣与范畴,相信是陈剑教授及其团队思考协商民主由"术"返"道"时必然会触及的结构性课题。

  

   (作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授,中央社会主义学院统一战线高端智库驻站研究员)

  

  

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