马雪松 冯修青:新中国民主政治的制度化:历程、优势与启示

选择字号:   本文共阅读 1089 次 更新时间:2022-05-09 10:33

进入专题: 新中国   民主政治   制度化   人民民主  

马雪松   冯修青  


【摘要】:新中国民主政治的制度化历经初步探索与经验积累、恢复重建与改革发展、全面深化与丰富完善三个阶段,民主政治的主体范围得以扩展、活动领域得以丰富、实践途径得以创新。新中国民主政治的制度化的优势表现为,坚持和运用民主集中制原则来有效整合社会价值规范并凝练改革发展共识,巩固中国共产党的政治领导核心地位并在法制化的权力格局中实现民主治理绩效,创新协商民主实践形式与运行模式并丰富民主政治的决策及监督机制,发展民主政治制度的建设成果并推进其有机衔接及协调配合。新中国民主政治的制度化要求在经验总结和现实反思中全面审视民主政治发展定位,在营造安定有序的改革环境中更好实现顶层设计与基层创新的上下联动,在坚持和完善人民当家作主的制度体系中不断发展社会主义民主政治。

【关键词】:新中国;民主政治;制度化;人民民主


民主是政治实践的重要形态与政治研究的核心议题,民主政治的制度化对于政治体系良性运转具有深远意义。呈现制度形态并发挥制度功能的一系列实体、规范与程序,构成了政治生活的秩序状态、权力结构与行为背景,并在演进当中约束及引导民主政治参与主体的交往行为与共享观念[1](p18)。新中国民主政治建设在发挥民主集中制的规范作用与预期功能中,提高权力运行、利益分配与决策制定的科学化水平,为发扬与巩固人民民主提供政治条件与制度基础[2](p28-29)。新中国实现了新民主主义社会向社会主义社会的历史转变,民主政治的基本制度格局初步确立。改革开放以来,党和国家制度建设深入发展,邓小平同志在十一届三中全会主题报告中提出“民主制度化”这一时代命题[3](p146)。十六大报告正式作出“社会主义民主政治制度化”的重要表述,此后党的历次全国代表大会报告都重申了民主政治制度化。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导集体高度重视全面深化改革与制度建设的有机联系,强调“摆在我们面前的一项重大历史任务,就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4](p104-105)。十九届四中全会将制度建设确立为会议主题,阐述我国国家制度与治理体系在党的领导、人民当家作主与依法治国等方面的显著优势,这体现了民主政治制度化的突出意义与关键作用,并为完善民主政治建设指明前进方向[5]。从政治学角度来看,新中国民主政治的制度化涉及民主政治的主体范围、参与领域及作用方式的制度建设进程,其中规则与组织意义上的双重制度建设对权力运行、利益分配与决策制定的影响尤其值得关注。基于新中国政治发展的历史经验审视民主政治制度化,不仅可以把握中国民主政治建设的内在机理与发生逻辑,还为探索新时代民主政治建设的未来走向与发展前景赋予必要思考契机。

一、新中国民主政治制度化的发展历程

民主政治的制度化是适应国家政治建设与发展诉求的长期过程,其实质是在社会主义制度框架下不断扩展民主政治的主体范围、丰富民主政治的活动领域、创新民主政治的实践途径。中国共产党集中统一领导新中国民主政治建设,贯彻落实民主集中制,以组织与规则双重制度形式构建出极具适应性、凝聚性与独特性的制度格局,并依据不同时期的阶段特征和现实条件强调民主政治建设的优先任务。

(一)民主政治制度化的初步探索与经验积累阶段

在中国共产党领导下,新中国确立了人民民主专政的国家性质,并在吸取马克思主义基本原理、党的根据地建设与社会主义国家建设经验基础上,建立起社会主义民主政治的制度发展体系。新中国成立初期民主政治的理论纲领及实践模式,同新民主主义革命时期中国共产党政权建设及建国方略具有内在延续性和时代发展性。革命时期,中国共产党践行并发展民主集中制,在强有力的指挥体系统领下,创建“三三制”抗日民主政权体制而持续巩固群众基础。新中国成立至中共八大召开期间,中国共产党按照民主集中制原则组建国家机构,初步探索民主政治的制度化建设并积累下宝贵经验。

其一,推行民主政治建设的党政机关相继成立。中国人民政治协商会议共同纲领将中华人民共和国的国体规定为人民民主专政,以规则型制度形式架构出人民民主的制度安排,肯定了人民代表大会、政治协商会议以及民族区域自治的重要意义。中央人民政府人民监察委员会与中国共产党中央纪律检查委员会于1949年先后设立,有效推进了公共权力合理运用与公职人员依法履职。

其二,民主选举、民主协商的制度框架初步建立。在民主选举层面,1953年选举法贯彻普遍性与平等性的选举理念,全国范围内的首次普选也于同年举行。1954年宪法界定了公民基本权利与国家机关职权,进一步落实民主选举的原则与目标要求。在民主协商层面,人民民主统一战线是中国共产党领导中国人民取得革命胜利的重要法宝,汇集了工人、农民、城市小资产阶级、民族资产阶级等多个社会阶级的利益与需求,在中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督的过程中为民主协商提供组织保障[6](p34)。

其三,民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度。新中国成立初期,中国共产党通过修订党的章程、条例及准则,加强党风建设与执政能力建设,健全党的领导、组织与选举等民主机制,塑造“有纪律的、有马列主义理论武装的、采取自我批评方法的、联系人民群众的党”[7](p1480)。中国共产党依据民主集中制原则,明确中央与地方、上级与下级党组织的职权范围,开展党内批评与自我批评,并就精简党政机构、提高党员标准及保护其民主权利、加强中央地方与基层党组织建设等内容作出明确指示。

新中国成立初期对民主政治的初步探索,积累了提升民主政治制度化水平的丰富经验,为社会主义民主政治制度建设布局的全面展开、民主政治主体范围的拓展、执政党权力行使的规范化奠定基础。然而,由于当时人民群众相对缺乏民主参与经验,总体文化知识水平普遍较低,等额选举与协商相结合、无记名投票与举手表决并存仍是民主选举实践所采取的主要形式与方法。1954年宪法在对中国人民政治协商会议共同纲领的部分条款加以吸收的同时,却相对忽略了国家机构之间的横向监督。

(二)民主政治制度化的恢复重建与改革发展阶段

十一届三中全会作出改革开放的重大决策,党和国家工作重心转移到经济建设领域。社会主义民主政治在经历挫折后得以恢复调整,党和国家领导人在总结经验的基础上大力推动民主政治的制度化改革。邓小平同志在十一届三中全会主题报告中指出,要实现“民主的制度化、法律化”,逐步提升法律权威,高度强调了民主制度化的关键作用[3](p146)。十六大以来,我国民主政治建设坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,为民主政治的系统运作指明发展方向。民主政治建设的制度化由此进入新时期,并在恢复制度效能、创新民主实践形式与加强党的领导方面取得令人瞩目的成就。

其一,社会主义政治制度的原有功能得以恢复。人民代表大会制度作为贯彻人民民主的根本制度安排,对于人民当家作主与国家长治久安意义重大。改革开放以来,县级及县级以下人民代表大会的代表由选民直接选举产生,人大代表的差额选举在全国、省、市、县、乡镇五个层级内得以推行,民主选举的程序合法性得到进一步巩固。爱国统一战线扩展了民主政治的包容性与整合度,中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,也是执政党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的重要平台。1982年宪法明确规定人民政协将“长期存在和发展”,后者对于社会主义民主政治的作用也在十五大报告中得到重点阐述。十七大召开后,人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度与基层群众自治制度,共同构成中国特色社会主义政治制度体系。

其二,协商民主与基层民主的制度化水平明显提升。社会主义民主政治涵括基层民主、协商民主、网络民主等多种形式,民主政治的制度化必须确保顶层设计对新型民主实践的制度化保障。基层民主恢复与创新是民主政治制度化的突出特征,发端于新中国成立初期的城市居民自治,在改革开放后大放异彩,出现了社区居民议事会、社区协商会、社区居民代表大会等新形式。相较于城市居民自治,村民自治起步时间较晚但发展迅速。1982年宪法规定了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位,村民在农村基层广泛参与村务公开、民主评议村干部、监督村委会工作汇报等民主实践。社会主义协商民主的开展也是民主实践的新趋势,人民群众通过民主恳谈会、民主协商议事会等协商活动,在基层公共事务中充分表达自身意见,进一步推动我国协商民主向基层纵深发展。

其三,党内民主是推进人民民主的重要途径。中国共产党加强自身建设并发扬党内民主,为民主政治的制度化提供推动力。纪律建设是规范党员行为的基本要求,改革开放后的党内民主建设增强党员及党员领导干部的纪律意识,在坚持党的路线、巩固党的领导核心地位这一根本前提下,贯彻民主集中制的组织原则,严格制定并落实有关党风、党性、党员权利以及党内外监督的相关条例。中国共产党在新时期推行党内差额选举,实行集体领导与集体决策制度,提出干部选拔的“四化”标准,巩固“总揽全局、协调各方”的领导核心地位。在基层党组织建设层面,中国共产党建立基层领导干部两推一选与公推直选等选举方式,“基于基层选举‘两票制’有机结合党内民主与人民民主”[8](p7)。

改革开放后的民主政治建设焕发活力,各项民主制度效能不断强化,民主政治建设领域在基层民主创新和党内民主促进下逐渐扩展。但此时民主政治的制度化水平仍有较大提升空间,社会主义民主政治建设所依托的经济、政治、文化和社会体制发展尚不充分协调,民主政治的某些运行程序仍存在不系统、不连贯之处,民主政治的成果转化机制也需要健全相应规章制度以保障其持续运作。

(三)民主政治制度化的全面深化与丰富完善阶段

十八大以来,中国特色社会主义进入新的历史时期,全面性与深入性相匹配、系统性与侧重性相协调是民主政治制度化改革的新要求。与此前民主政治的制度化进程相比,十八大之后的民主政治建设是在全面深化改革的战略部署下展开的。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,前者为现代国家建设与治理设定主要方向,后者为制度创新发展与制度绩效提升赋予鲜明指引,而党的建设则是统领这两大任务的关键所在。中国共产党以加强制度改革与巩固民主治理为导向,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,将民主实践的新成果和新思路内化为社会主义民主政治发展的积极因素。在此期间,“明责、履责、督责、问责、容错”的体系化权力规范链条不断优化,政治体制改革中的民主治理意蕴更为突出,选举、决策、管理、监督的制度化水平大幅提升。

其一,全面从严治党是全面深化改革的根本保证,中国共产党在现代国家治理进程中规范权力运行意识,健全权力运行制约与监督机制,为民主政治的制度化提供坚实的领导核心。在强化意识层面,党中央作出全面从严治党的重大战略部署,党风廉政建设与反腐败斗争成为现代国家治理的重要环节,权力行使的责任意识、纪律意识、制度意识等在机制安排下转化为执政实际行动。在党风建设层面,中国共产党通过修订党内法规与相关条例,制定党员特别是党员领导干部的作风标准,健全党员纪律处分与问责纠错等惩戒机制,推行权责清单与“找准廉政风险点”等防范机制,构建纪律监督、监察监督、派驻监督与巡视监督相统一的权力监督新格局[4](p388)。在维护党中央领导权威层面,十九届四中全会阐述了强化党的领导制度体系的系统思路,指出完善党中央决策议事协调机构职能,健全重大决策落实机制与请示报告制度,形成中央组织、地方组织与基层组织上下贯通、执行有力的严密组织体系,将党的领导贯彻到党和国家所有机构履职全过程[5]。全面从严治党在遵循严格性的同时也保持弹性与灵活性,在问责过程中划分不予问责、从轻问责与从重问责的具体情形,提高监督执纪工作的精准度。

其二,人民代表大会制度更加凸显人民性的价值底蕴,民主治理理念在政治制度体系保障下融入现代国家治理进程。十八大报告指出,我国政治体制改革是发扬中国特色社会主义民主的重要举措,人民代表大会制度是实现人民民主并将党的主张经由多重程序转化为国家意志的根本制度安排。在庆祝全国人民代表大会成立六十周年的讲话中,习近平总书记指出,人民代表大会制度对于营造充满活力又安定有序的国内形势具有重要作用,并就加强人大重要领域立法、法律实施、监督工作与联系群众等方面作出部署。人民代表大会制度维护了中国共产党的执政领导地位,强化了执政党对现代国家治理全局的引领和把握。十八大以来,人民代表大会制度的履职工作、代表比例、人员构成、职责划定等方面不断健全,建立了论证、评估、决议、听证系统化履职工作体系。基层人大建设采取规范化、程序化且富于操作性的具体措施,通过建立履职档案、实行民情日记、增加专题询问与提升基层人大代表比例等举措,全面推进了人大代表的常态化述职履职建设。

其三,社会主义协商民主、基层民主等领域创新制度与机制载体,为我国民主政治制度化凝聚起更为广泛的民心与人力。在协商民主建设层面,发扬社会主义协商民主是巩固和发展爱国统一战线的必要基础,社会主义协商民主包含政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商七种协商渠道,可实现各民主党派、无党派人士、党外知识分子、少数民族人士、宗教界人士、新的社会阶层人士等界别的广泛协商。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道与专门协商机构,丰富并拓展了双周协商座谈会、调研协商座谈会以及专题协商座谈会等协商形式,协商内容、协商主体与运作机制在人民政协履职过程中不断明确,民主党派中央直接向中共中央提出建议制度也愈益完善。在基层民主建设层面,基层民主选举制度与选举程序日渐规范化,人民群众在民主管理与民主决策过程中贯彻协商精神,探索以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度,基层民主在范围广泛性与程序真实性方面得到制度保障。

二、新中国民主政治制度化的独特优势

新中国民主政治的制度体系既包含宪法、法律、章程等规则型制度形式,也涵括根本政治制度、基本政治制度与重要政治制度等组织型制度实体建设,从多个领域与环节构建出由宏观至具体的制度框架。这一制度化进程可发挥社会主义民主政治的突出优势,体现人民当家作主的实质内核,规范社会主义民主政治的权力运行、利益表达与决策制定过程,反映人民民主的本质要求。

(一)坚持和运用民主集中制原则,有效整合社会价值规范并凝练改革发展共识

民主集中制作为中国共产党的根本组织原则,能够有效整合多种社会价值规范,协调民主政治预期目标与现实情况之间的张力。价值规范反映着客体的“属性与功能”对主体需要的满足,将其贯彻到特定原则与标准中可指引社会目标的实现[9](p3)。我国民主政治制度化的一个优势在于将民主价值整合进民主集中制与各项制度实践,通过平衡民主政治运作中集中与民主的关系进而推动政治体制改革。

在利益格局多元与思想意识多样的现实背景下,自由、平等、正义、法治等价值规范内化为人民民主建设理念并融入民主制度的实际运转之中。民主的具体内涵虽然尚未得到准确界定,但“不同国家的民主会有不同的形式与运用程度”却日益成为普遍共识[10](p723)。改革开放以来,中国共产党依据社会价值规范的一致性与多样性特征,领导和团结全国各族人民发扬人民民主,贯彻人民平等、人民共享与社会正义,奠定人民与社会全面发展的价值基础[11](p62)。一方面,人民民主是社会主义民主政治一以贯之的价值追求,爱国统一战线的包容性、人民群众政治参与途径的丰富性都是其在民主实践中的鲜明体现。另一方面,中国共产党坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,通过健全“国家最高权力为人民所有、‘政治精英’对全体人民的负责并受其监督、社会财富由人民共享”等现实机制,建设人民民主价值规范的制度载体[12](p23)。

民主集中制可在维护中国共产党权威地位的前提下协调民主与集中的关系,在民主与集中实践路径中持续贯彻民主政治价值规范。中国共产党自成立伊始便坚持民主集中制的重要原则,并在治理实践中探索民主集中制的现实运作规律。民主集中制是民主与集中的辩证统一,其强调在不同发展阶段达到民主与集中的“动态结构性均衡状态”,并将民主视作最终价值旨归[13](p3)。民主与集中的协调关系表现为,民主导向与集中领导成为培育价值理念与达致价值共识的有效途径。一方面,民主作为中国政治生活的固有底色,是对传统民本、仁政等政治思维的创造性转化,民主政治建设可巩固公共权力合法性的民意基础,并为催生新的价值观念厚培土壤。另一方面,权力的相对集中是党和政府调动各方面积极性的必要保障,发挥民主集中制的集中功能可推动价值规范向改革共识的转变。中国共产党按照民主集中制规划政治制度布局,构建“中央与地方、政府与市场、国家与社会三重权力格局”,在全社会范围内凝聚最广泛的资源与共识,将社会主体的不同利益纳入国家政治发展议程[14](p273)。

(二)巩固中国共产党的政治领导核心地位,在法制化的权力格局中实现民主治理绩效

民主政治的制度化以中国共产党为领导核心,宪法法律规定了各治理主体的职责权限,为落实现代民主治理绩效确定权力基础。权力体系位于国家建设与社会发展的核心地带,政治制度体系的完备以及国家治理现代化的开展都依靠中国共产党领导地位的明确与巩固。权威反映着社会不同层面对于执政党执政合法性的肯定与支持,是“政治体系中最为重要的影响力形式”[15](p57)。我国民主政治权力体系的制度化优势体现为中国共产党在执政过程中集中力量领导并推进社会主义民主政治改革。中国共产党的权威领导地位是中国人民在革命、建设与改革中长期探索和艰苦奋斗的必然结果,各治理主体在中国共产党领导下参与社会主义建设事业,这不仅是我国政治体制的优越性所在,而且是完善国家治理过程与增强民主治理实效的必然选择。

在国家治理体系与治理能力现代化进程中,不同治理主体共同促进民主政治的制度化,并在多重程序保障下提高现代民主治理绩效。善治是现代国家治理的理想状态,这一关键目标依靠公众“与政府一道助推公共权威与公共秩序形成”,借此推进顶层设计与基层探索的有机结合[16](p43)。改革开放以来,中国共产党充分整合社会利益与意见,民主价值在治理主体的界定与治理过程的优化中不断落实。在主体明确方面,各参与主体之间的界限日渐明晰,人民群众以及各社会组织在民主政治过程中激发参与意识与能力,形成政府、市场与公民等多主体协同治理的良好局面。在过程完善方面,民主政治的价值理念在全社会范围内广泛传递,公共权力与公民权利在多种民意协调机制的作用下相互配合。中国共产党鼓励公民进行有序的政治参与,民主治理过程中的“纠偏机制、平衡机制、官员激励与问责机制、腐败治理机制”等成为国家治理达致善治目标的有效制度工具[17](p163)。

(三)创新协商民主实践形式与运行模式,丰富民主政治的决策及监督机制

社会主义协商民主是我国民主政治制度化的突出优势,不仅可对选举民主加以必要补充,更与决策机制和监督机制共同构建民主政治发展的制度化体系。良好的制度设想落实为制度实践并产生制度实效,需要发挥机制运转与规则设置的双重作用。各类民主机制既承载国家与公民对于民主政治宏伟蓝图的现实期望,更通过相互衔接而巩固民主政治的制度化成果。

其一,社会主义协商民主能在民主政治实践中提升人民群众的积极性、主动性与创造性,依托界别优势和审议活动而同选举民主相得益彰。协商民主植根于我国历史文化所孕育的和合、民本等经典思想,更是对传统议事、谏言等治国理政实践的创造性转化。社会主义协商民主吸纳更为广泛的社会民意,对协商的内容、主体、形式与过程加以规定,“实现自由而平等的公民通过讨论参与公共政策”,因而这一民主形式是对人大民主选举机制的必要补充[18](p18)。现行选举法规定了人大代表选举与履职可依据“地域代表制兼采职业代表制”,而社会主义协商民主可凭借其界别优势和审议活动弥补人大在代表性、履职意识等方面的某些潜在不足[19](p82)。

其二,社会主义协商民主在协商类型多样化与平台载体制度化方面兼具发展优势,可推动协商民主与民主决策、民主监督的机制衔接。社会主义协商民主包含广泛协商渠道,较为全面地覆盖了人民群众关切的现实议题,这一类型优势能够通过人民政协的平台作用固定下来,共同健全并完善决策机制与监督机制。一方面,民主决策在主体范围、程序设计与规则设置层面具备优势,促使协商民主与决策民主相互衔接可提升决策过程的透明度与民主化。改革开放恢复了此前曾一度停顿的决策体制建设,党和政府由相对偏重决策民主化的原则构建,转变为平衡处理民主决策的原则、机制与程序的关系[20](p115)。在新的历史时期,民主决策体制有效联结权力核心与权力基础,在决策之前与决策之中贯彻协商民主,并将政治协商纳入决策程序。另一方面,协商民主的独特优势也可优化社会主义民主监督机制。民主监督的现代化体现为完备的监督体系、制度化的监督内容与反馈机制。我国监督体系包含党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督与舆论监督,其与协商民主的结合催生出协商式监督等监督形式,有效促进了监督机制的信息对称与落实到位[21](p68)。

(四)发展民主政治制度的建设成果,推进其有机衔接及协调配合

民主政治的制度化优势还体现在社会主义民主政治制度格局的确立以及各项政治制度之间的相互配合。一方面,我国政体建设体现了人民民主专政的国家性质,并在反映社会变迁实践与国家改革要求的基础上,将完善人民代表大会制度设定为发展重点。人民民主专政的国家性质既明确了人民群众的主体地位,又诉诸现实制度运作对此加以落实,而人民代表大会制度作为实现人民当家作主的根本制度安排,其运行模式遵循人民民主专政的内在要求。中国共产党充分认识到政体与国体有待衔接之处,在确保“人民民主专政的国体稳定”的前提下,通过政治体制改革以提高二者的匹配度[22](p5)。另一方面,人民代表大会制度构成基本政治制度现实运行的必要前提,后者的巩固则为前者赋予相应配套保障。人民代表大会制度作为“以党内民主推动人民民主”的重要路径,为基本政治制度以及重要政治制度指示方向。各项重要政治制度也同人大制度一道推进民主政治建设发展,如中国共产党领导的多党合作和政治协商制度可补充选举民主机制,丰富中国特色民主政治形式,进而在扩大社会基础、增强党的执政合法性与维护国家稳定层面发挥有益作用。人民代表大会制度维护中国共产党的领导核心地位,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度在政治权利与公共权力的运作范围内推进民主政治改革,由此构建出国家民主政治运作的立体模式[23](p8)。此外,全国人大及其常委会制定的各类法律法规构成权力运行、制度运转与治理完善的操作准则,法律体系的健全、宪法法律与各类章程日益对接是我国目前民主政治制度化的重要表现,各类法制规范的相互配合成为民主政治有序协调的前提条件。

三、新中国民主政治制度化的发展启示

新中国民主政治建设在中国共产党领导下取得了显著治理成就,这些成功经验相继转化为民主政治制度化的独特优势,但民主实践中依然存在若干不利因素。建设社会主义民主政治不仅需要思索我国民主政治的优越性所在,还应合理审视民主政治制度化的现有不足,从而为民主政治制度化的进一步发展提供相应启示。

(一)新中国民主政治制度化的经验总结

我国民主政治制度化之所以成果斐然,关键在于坚持党的执政领导地位与人民性的价值归属,积极回应现代国家治理的现实诉求,并在社会主义民主制度体系中整合政治资源与社会利益,推进其融入民主政治的未来发展路径。

首先,我国民主政治的制度化坚持“三统一”的民主发展方向。我国民主政治坚持党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一,为公共权力实施与公民权利维护塑造坚实基础。公共权力与公民权利的协调关系是民主政治规范体系的重要议题,政治体系的良性运转必须在公共权力合理控制各方资源并对其加以制约的条件下,以硬性法则与软性规则确保公民权利充分得到保障。在中国民主政治建设过程中,人民当家作主是改革与发展的价值取向,党的领导是国家治理有序推进的核心力量,依法治国则是二者沿制度化方向前行的有效动力。

其次,我国民主政治的制度化顺应民主制度成果创新的现实诉求。回应现代国家治理要求并逐步创新制度实践形式,是实现民主政治制度化预期目标的有益选择。全面深化改革的动力来源既包含政治体制内生性因素的刺激,也源自制度安排所处社会环境的外部流变。我国民主政治的制度实践形式不断创新,各阶层的利益需求被纳入制度建设并得以维护,中国共产党在巩固执政合法性基础的同时,把握并调整民主制度改革的发展方向与演进路径,营造各主体平等参与、公正分配的良性政治局面。

最后,社会主义整体制度布局为民主制度的功能发挥奠定制度根基。制度系统有序运转需要制度子系统发挥各自功效,并促使子系统之间的功能配合与优势互补。民主政治从政治、经济、文化、社会等制度要素互动互构中,汲取民主制度体系整体运行的动力。我国民主政治以中国特色社会主义制度为载体,涉及政治、经济、文化、社会等层面的制度建设,社会主义民主政治的制度成效很大程度得益于不同领域制度的相互配合所产生的供给作用。

(二)新中国民主政治制度化的现实反思

推进民主政治建设成果凝聚为我国民主制度化的独特优势,提升民主政治建设的制度化、规范化与程序化,必须正视并反思当前民主政治建设中的现有问题,从而补齐现有短板、改善治理弱项。

首先,民主与集中关系仍有继续加以协调的空间。毛泽东同志曾依据民主与集中的辩证关系,强调“民主集中制是在民主基础上的集中与在集中指导下的民主”[24](p1057)。民主集中制作为国家政治权力的基本组织原则,内含“民主与集中有机统一”“二者缺一不可”的意蕴,可保护最大多数人的公共利益。就民主与集中的关系而言,人民民主是政治制度运作的价值归宿,更是“民主集中制在政治层面达致的重要目标”[25](p11)。民主集中制在实现民主目标并塑造相应稳定的政治过程中,可以抵制民粹主义、无政府主义等思潮所导致的消极影响。党和政府在革命时期与建设时期为统一调动社会资源与广泛调配人员,在开展民主集中制实践时较多强调集中的作用。改革开放以来,民主集中制得以恢复发展,但部分领导干部在践行这一原则时依然存在偏重集中的情况,并由此引发一些问题。

其次,利益代表的责任关系有待进一步清晰化。人民代表大会作为承载人民民主的重要制度安排,是表达人民群众根本利益诉求并将其落实于决策过程的重要机构。我国利益表达机制的现实运作一定程度上存在利益代表责任关系模糊的情况。人大代表的选举包含全国、省、市、县、乡镇五个层级,除县乡两级人大实行直接选举外,其余层级人大代表均由下一级人大间接选举产生。这种将间接选举与直接选举相结合的方式虽然切合现实国情,但由于选举层级较多,省、市一级人大在选举产生更高一级代表或形成决议时,有可能在传递过程中造成选民需求和意见的失真或失焦,并可能在人大代表履职工作监督机制不健全的情况下,导致人大代表政治责任界定不清的问题。

最后,顶层设计与基层创新发展有待进一步均衡。顶层设计与基层创新是民主政治建设的双向驱动过程,民主政治的制度化一方面要求顶层设计与基层创新共同发力,并根据不同时期主要矛盾变化而有所侧重,另一方面也要求凸显两个过程的独特性,使之成为二者互动的前提与基础。顶层设计是加强民主政治制度建设和突出民主政治改革重点的关键统领,目前民主制度体系、权力制约模式以及相关配套政策较多属于顶层设计范畴。基层创新体现为基层民主的良性运转以及基层制度、程序与规范的建立,这一实践奠定了支撑顶层设计与夯实整体民主制度的必要基础,还提供了保证基层社会稳定的动力来源。然而在现实中,顶层设计在发展速度与反馈机制设置上均领先于基层创新,基层创新在侧重点与独特性彰显上相对滞后。相较于宏观民主政治的制度化进程,基层民主制度化在政治议程中纳入时间较晚、实施速度较慢、培育基础相对薄弱。基层民主自治组织、基层工作人员选拔任用与基层治理过程所存在的行政化倾向,一定程度上阻碍了基层社会自主性与积极性的发挥。

(三)新中国民主政治制度化的前景展望

新中国民主政治建设成就反映出社会主义民主政治的优越性,并内化为政治体制改革的制度优势、组织优势与过程优势。面对纷繁复杂的国内社会环境以及加速演变的国际格局,我国民主政治建设不仅需要坚持并维护中国共产党的执政领导地位,在遵循科学化理论指导的同时,更要聚焦民主政治建设经验向民主政治建设优势的创造性转化,持续驱动顶层设计与基层创新。

首先,民主政治的制度化建设需要正确看待正反两方面经验事实,通过明确现今发展阶段的历史定位来增强中国特色社会主义道路、文化、理论与制度的信心。我国民主政治制度化是从初步探索走向逐步完善的过程,诸多成就不仅是合理吸收既往经验的结果,更有赖于党和国家对民主政治现状的清晰认知。党在革命、建设时期取得的经验和成果为民主政治的制度化建设提供基石,改革开放以来民主政治的新进展则为推进民主政治的制度化注入新的活力。我国民主政治建设进入全面深化与丰富完善阶段,为实现“更加成熟、更加定型”的制度体系建设目标需要继续解决前行道路上的一系列问题[26](p372)。民主政治建设的制度化进程要充分体现社会主义民主政治的制度优势与功能优势,增强社会主义制度自信,在民主政治未来发展中逐步消除治理弱项。

其次,民主政治的制度化建设需要更安定有序的国内社会环境,在循序渐进的改革思路当中提升市场化、民主化和法治化水平。实现民主政治制度化目标应在现有民主制度建设成果的基础上,将社会主义协商民主、基层民主、网络民主等领域的新近实践融入中国特色民主制度建设经验,进一步调适我国民主政治建设的制度化路径。民主政治建设的实际状况与发展程度同样要求政治体制改革不可操之过急,必须充分考虑我国经济社会发展的现实条件,通过不断巩固政治体制改革的现有制度成果,切实发挥社会主义民主政治的各项优势。

最后,中国民主政治建设的结构体系涉及顶层设计与基层创新,提升民主政治的制度化水平需要坚强有力的领导核心,在基层制度创新中培育民主土壤,实现顶层设计与基层创新上下联动。改革开放以来,经济体制与社会结构的变迁使民主政治建设中出现新的基层性问题,其中包括如何调配基层资源与人力以鼓励公众积极主动参与民主政治,如何在异质性程度较高的城市地区开展民主实践,以及如何保障流动人口民主参与的基本权利等。中国共产党作为领导民主政治制度化建设的核心力量,可以充分调动“最为广泛的社会资源”,并在决策过程中健全不同社会群体的利益表达机制,这是我国民主制度独特的优越性[27](p276)。推进民主政治建设的制度化不仅要维护执政党总揽全局、协调各方的领导核心作用,还要根据基层探索的实际运行不断巩固基层民主制度创新成果,实现顶层设计与基层创新的有机结合和良性互动。


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马雪松,吉林大学行政学院教授、博士生导师,中国政治学会理事;冯修青,吉林大学行政学院博士研究生。

来源:《理论月刊》,2020年第1期。


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