刘松山:设置跨行政区划法院检察院,需十分慎重

选择字号:   本文共阅读 309 次 更新时间:2018-04-04 17:04:26

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刘松山 (进入专栏)  

  

   随着司法改革的不断推进,设置跨行政区划法院检察院问题,已被提上议事日程。修改宪法之前,有的观点提出,是否要修改宪法设置这类法院检察院。宪法没有作相应修改。宪法修改之后,如何通过制定和修改相关法律,来设置这类法院检察院,以及这类机关与人民代表大会制度的关系,又受到关注讨论。笔者觉得,是否有必要以及如何设置跨行政区划法院检察院,是涉及国家政权体制的大事,有必要认真研究,十分慎重,这里谈些个人意见。

  

   一、跨行政区划法院检察院的说法是否科学,值得研究

  

   现在,有一个新说法,叫跨行政区划的人民法院和人民检察院。但仔细捉摸下来,这个说法是不是准确,就值得研究。按照宪法和法院组织法、检察院组织法、地方组织法以及几个诉讼法等法律的规定,我国的各级法院和检察院本身就是跨行政区划设立的,县区一级的法院检察院是跨乡镇一级行政区划设立的,地市一级的中级法院和检察院是跨县区一级行政区划设立的,省一级高级法院和检察院是跨地市一级行政区划设立的,最高法院和最高检察院是跨省一级行政区划设立的,是全国最大的跨行政区划法院和检察院。也就是说,现有各级法院检察院本身就是跨行政区划设立的,是宪法法律规定的名符其实的跨行政区划法院检察院,为什么还要提出一个跨行政区划法院检察院的新说法呢?建议有关方面对这个说法是否准确,是否符合宪法法律的规定,加以研究。

  

   党的十八届三中全会提出,“探索设立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。与行政区划适当分离的司法管辖制度,同跨行政区划设法院检察院还不是一回事,因为不设置打破原有行政区划的跨区划法院检察院,司法管辖与行政区划也可以适当分离。但十八届四中全会决定提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”,这就明确提出一个跨行政区划的法院检察院问题。当然,四中全会提出的跨行政区划法院检察院,与前面所述宪法法律中的已经跨行政区划设立的各级法院检察院还不是一回事,但如果不对四中全会的这个说法做清晰界定,特别是将这个说法与现有各级法院检察院的行政区划特点加以区分的话,在理论实践中就可能出现一些意见分歧,甚至可能引起对跨行政区划理解方面的混乱,建议有关方面对这个问题加以研究。

  

   与跨行政区划法院检察院相联,还有一个说法,叫跨行政区划案件。最高法院在第四个五年改革纲要中就提出了一类案件,叫“跨行政区划的案件”。什么叫跨行政区划的案件?按照现有的司法管辖制度,很多案件从发生的那一刻起,依据宪法关于行政区划的规定和几大诉讼法关于审判管辖的规定,就已经是跨行政区划的案件了,那么,最高法院在这个改革纲要中所说的跨行政区划的案件,与宪法法律已有规定中的跨行政区划的案件有什么区别呢?有无必要在原有跨行政区划案件之外,再提出一种新的跨行政区划案件的说法?

  

   二、建议对是否必须设跨区划法院检察院,加以研究

  

   现在,有关方面对跨行政区划设法院检察院十分重视,并在积极论证和推进,最高法院设立了好几个巡回法庭,一些地方也已探索设立了跨行政区划性质的法院。比如,有的地方就将原来的铁路运输法院加以改造,设立了新的法院,也即跨行政区划的法院。

  

   但注意分析有关权威文件的表述可以发现,是不是必须设立跨行政区划的法院检察院,明显是有讨论余地的。比如,上述十八届三中全会、四中全会对是否要设这类特殊法院检察院,所用的表述是“探索设立”,而中央深改组第七次会议所用的也是“探索设立”,最高法院在第四个五年改革纲要中对跨行政区划法院使用的也还是“探索设立”四个字。以上这些表述是不是可以说明,从党中央到中央深改组,再到最高法院,对是否必须设立一种新型的跨行政区划法院检察院,都是十分慎重的,没有十足的把握,没有把话说满说定,而是把着眼点放在“探索”二字上。也就是说,在探索中发现问题,也可以停止改革实践,不设这类法院检察院。建议有关方面准确理解文件的表述及其精神,在探索实践和论证过程中,一旦发现设立这类法院检察院存在不少问题和障碍,就及时停止,并向中央报告。

  

   三、建议对跨区划设法院检察院能解决什么问题,加以研究

  

   现在,有关方面提出要设立跨行政区划法院检察院,主要理由就是,要在诉讼比如行政诉讼程序中,排除地方因素的干扰。换句话说,就是要通过设立这类法院检察院,在司法活动中去地方化。但这个理由无论在理论还是实践中,似乎都受到不少怀疑。长期以来,导致司法不公的根本性原因,究竟是法院的地方化还是其内部的行政化,或者还有其他的重要原因,似乎没有研究回答清楚。建议有关方面对影响法院审理案件公正性的各种因素进行分类实证研究,最好拿出全面、具体的数据说话,找出最关键的原因,以便在改革的设计中对症下药。设法院检察院是涉及国家政权体制变化的一件大事,不能说有地方因素干预案件审理,就得出法院审理中的地方化结论,进而要求跨原来的行政区划再设法院检察院。

  

   实际上,随着网络信息时代的来临,加上交通日趋发达,干预案件公正审理的因素恐怕日趋复杂化了,利用行政区划设置法院检察院,来排除案件审理中的地方干扰,已经是传统办法,其作用恐怕越来越有限。举个例子:我们即使在海南的三沙和新疆的阿勒泰之间、在西藏的阿里和黑龙江的漠河之间,设一个跨行政区划法院,也未必能避免干扰,因为几千里之外的一个短信微信就能介入案件审理了。所以,在信息和社会关系十分发达的时代,设什么样的跨行政区划法院检察院,作用恐怕都有限。

  

   现在,司法监督制度在不断加强完善,排除案件干扰、保证司法公正的各类法律制度以及党纪政纪都有了。而且,监察法已经制定,各地都设立了监察委员会,这个机构对保证各级法院公正司法十分关键,仅把监察权充分行使起来,干预案件审理的地方因素恐怕就能基本消除。所以,能够把现有制度用好用足解决问题,就不宜再跨行政区划设法院检察院。

  

   四、跨区划设法院检察院的理论基础是什么,需要慎重研究

  

   跨行政区划设法院检察院,需要做基础性的理论阐述,说出道理来。这里面我们当然可以说出不少的理由。其中,有两个恐怕是基础性的:一是,为了维护司法公正,需要跨行政区划设法院检察院;二是,司法职权的特殊性质,需要我们设立这样的法院检察院。但这两个理由能不能站得住,是不是很充分,恐怕是有很大讨论余地的。

  

   笔者认为,为了维护司法公正,就跨区划设法院检察院,实际是在为司法不公找外因,把司法不公归于外在因素的影响。外因当然不可否认,但按照马克思主义哲学的基本原理,内因才是事物发展的决定性因素,这个原理大概也适用于司法不公。具体到一个案件的审理,导致司法不公的外因,恐怕也只有通过内因才能起作用。这样,要不要跨区划设法院,包括整体性的司法改革,有一个十分重要的认识基点,就是要从内因还是外因出发来研究和解决问题。如何认识内因和外因的关系,很关键。建议有关方面从马克思主义哲学的基本原理出发,在对导致司法不公的内外因进行深入研究的基础上,再看看要不要跨区划设法院检察院。

  

   为什么要跨行政区划设法院检察院?恐怕还有一个十分重要的认识基础,就是认为司法职权在性质上属于中央事权。以这个理论为基础,就会认为,即使宪法确立了以行政区划为基础的地方治理结构,但由于法院检察院不属于地方的法院检察院,为了排除地方的干扰,就可以打破以行政区划为基础设立地方政权机关的宪法体制,在地方政权体制之外再跨行政区划设法院检察院;跨一级区划,司法职权的层级就高一层,越跨越高,最后跨到最高法院最高检察院,由最高法院最高检察院说了算。需要注意的是,这种口子一开,跨区划,就具有很大的灵活性、可变性,处理得不好,甚至难免会产生随意性,因为反正司法职权属于中央事权,地方无权干预,所以,怎么跨区划,跨哪里的区划,跨哪一层级的区划,基本都可以由法院检察院自己决定解决,或者由它们提出动议,某一级人大及其常委会作出一个决定就行了,而这个人大及其常委会与法院检察院就不必是一个行政区划的。

  

   现在最高法院在东西南北中设立了五六个巡回法庭,从理论基础上看,恐怕就是认为司法职权属于中央事权,因而最高法院可以在几个省级行政区划之间设跨区划的巡回法庭,行使中央性质的审判权。所以,有的观点就提出,中国现在实际有六七个最高法院。可以肯定地说,如果从司法职权在性质上属于中央事权这个理论出发,在全国范围内,法院检察院是完全可以不遵循宪法法律关于以行政区划为基础设置政权机关的规定,想怎么设就怎么设,想怎么跨就怎么跨,都是有很大空间和灵活性的。这可是一件值得注意的大事。

  

   与跨 区划设法院检察院相联系,司法改革中还有一个重大问题,就是以司法职权属于中央事权为理论基础,地方法院检察院正在设立法官检察官遴选委员会,推进人事权统一管理。这实际是超越行政区划的制约,把人事权逐步上收。有一种设想,认为现在条件不成熟,将来条件成熟了,全国的法官检察官都应当由中央来任免,因为司法职权属于中央事权。而且,在法院检察院组织法等法律的修改中,有关法官检察的遴选制度,都已基本确定要写进法律中,前述跨行政区划设法院检察院的设想,也已成为修改法律时的一种考虑。

  

   在我国,司法职权特别是审判权的性质究竟是什么?

  

   这实在是一个牵一发而动全身的特别重大的问题。前几年,人民日报发表评论员文章,强调司法职权属于中央事权。提出这一观点十分重要。但对于这个重大理论问题,笔者认为,可以也应当进一步论证和加以丰富,并写了一篇《地方法院检察院人事权统一管理中的两个重大问题》(《法治研究》,2014年第8期),加以阐述。

  

   从我国的宪法体制看,司法职权的中央性,最根本的恐怕应当有三条:一是,有关司法职权的事项,属于中央即全国人大及其常委会的专属立法权。二是,各级法院检察院必须“依照法律规定”独立行使职权。这个“法律”是党中央和全国人民意志的集中体现,法院检察院执行法律,就是执行党中央和全国人民的意志。这是具体案件处理中司法职权中央性的根本特点。三是,涉及全国性的重大案件,由最高法院、最高检察院乃至全国人大及其常委会来解决,这也是个案处理中司法职权的中央性特点之一。

  

但是,从其他方面看,能否将司法职权的性质归为中央事权?这里面有很多问题恐怕应当引起足够重视和认真讨论。比如,各地法官检察官执行的是全国人大及其常委会这个中央机关制定的法律,是不是意味着他们就必须由全国人大及其常委会任免?是不是在全国人大及其常委会任命全部法官检察官条件不成熟的情况下,就可以由省一级有关部门遴选任命?地方人大及其常委会任命的法官检察官就不能保证执行中央的意志吗?比如,宪法没有把地方法院和检察院放到地方政权机关这一节中规定,(点击此处阅读下一页)

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