孟勤国:再论法定经营权

选择字号:   本文共阅读 38 次 更新时间:2018-03-23 17:37:55

进入专题: 经营权  

孟勤国 (进入专栏)  

  


   关于国营企业制度的改革(下简称改革),我在1988年发表过两个基本观点。一是主张改革思路应为“对大型和有关国计民生的中型国营企业实行两权分离,将其余国营企业包租卖转使之成为集体所有制法人。"(《也论法人所有制》《中青年经济论坛》1988年第4期),二是对两权分离作了新的解释:“两权分离是所有者经营者主体及其职能的分离,不是所有权派生出经营权。”(《论所有权能的单一性》《广西大学学报》1988年第2期)。因此,“国营企业经营权是而且必须是一种独立的法定经营权,(《论法定经营权的独立性》《文汇报》1988年8月25日第4版“1988年全国民法经济法年会述评”,《法学评论》1989年第4期)。简言之,我的观点是,大中型国营企业的改革出路,从财产关系上看,在于坚持和完善法定经营权制度,经过三年多的实践,这个问题越来越显得重要,值得深入探讨。

  

   一、放权让利缺乏深化改革的潜力

  

   从1978年党的十一届三中全会提出扩大企业自主权起,国营企业制度的改革经历了两个基本阶段。80年代前期,以国务院批转国家经委《关于扩大企业自主经营权试点工作情况和今后意见的报告》和国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》等政策文件为依据,改革着眼于“逐步实行政企分工,扩大企业自主权,使企业成为相对独立的社会主义经济单位。”(参见全国五届人大四次会议政府工作报告)。采用了简政放权与经济责任制相结合的方法。1984年10月党的十二届三中全会公报拉开了第二阶段的序幕,明确提出“所有权经营权可以适当分开”即后来普遍所说的“两权分离”,以期“使国营企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展的能力,成为具有一定权利和义务的法人。”在出现了沈阳防爆器械厂破产,武汉发动机厂被集体租赁等重大事件后,“两权分离”在l986年后逐渐以承包租赁作为基本形式而在全国范围内实行,直至今天。

  

   就改革的思想而言,第二阶段无疑比第一阶段深刻得多。人们开始使用商品生产者、经营者、法人等主体术语,不再囿于“社会主义经济单位”之类的模糊提法,说明对国营企业应有的独立主体地位已有认识上的深化。“两权分离”的目的在实质上表现出改变国营企业依附于政府的状况的倾向,而且承包租赁合同至少在形式上体现了这种努力。显而易见,第二阶段的深刻性在于人们已在不断地探索如何造就国营企业自主经营、自负盈亏的经济运行机制。

  

   但是,必须看到的是,尽管“两权分离”提出了明确和正确的目的,在改革思路上,第二阶段仍是第一阶段的延伸。两权分离以“适当”作了限定修辞,使得经营权始终处在所有权所能控制的位置,由于国家所有权实际上是由政府代表和行使的,政府因而有了以所有权人的名义控制经营权进而控制国营企业的理论依据,而这种控制在实际生活中很难与政府的行政控制区别开来,这就决定着经营权进而决定着国营企业只能具有相对独立的地位。而所谓相对独立,说到底不过是一种较为自由的依附而已。承包租赁形式上固定了政府对国营企业控制的力度和范围,但由于政府可以苛刻的合同条款,选择承包租赁人,控制水、电、原材料、销售渠道等方式强加自己的意志给对方,政府对国营企业的控制在客观上不会受到削弱。因此,与第一阶段扩大自主权一样,“两权分离”及其承包租赁仍是政府向国营企业的单向放权,放多少权让多少利仍然取决于政府的主观意志,一切的决定权都在政府手中,这就意味着政府对国营企业的控制的性质从根本说没有什么改变。改革,至今都是一种放权让利。

  

   关于放权让利,不能孤立地评点其优劣,不同历史条件下不同内容的放权让利,有着不同的实际效应。改革初期,没有放权让利,改革就可能无法启动,在当时连法人概念都很陌生的条件下,企图一下子解放国营企业于政府严密控制之中,无异于梦想。而且放权让利的实惠开始时也一定有某种吸引力,如现已无足轻重的奖金在当时就很刺激了一阵子职工的劳动热情。所以,问题只能像《改革》杂志第3期评论员文章那样:“今后不能再靠放权让利了。这种说法是否符合实际情况?”在原有的放权让利所产生的效益已经滑坡的事实面前,是采取改变和扩大放权让利的方式或内容,还是另辟蹊径,寻找新的改革思路?深化改革,依靠什么?在这个问题上,我认为,确实不能把希望寄托在放权让利上。

  

   首先,放权让利在客观上是有一定限度的,简明地说,政府不可能长久地一味地放权让利。现在的政府都是有自身利益的,从中央政府看,在整个经济体制和政府职能没有什么根本变化的条件下,需要保持一定程度的中央集权,维护相应的中央利益,以保证宏观调控力。从地方政府看,财政包干等政策所产生的“诸侯”利益从来是十分突出的问题。这就使得政府不能不将放权让利与自身的利益联系起来,在有利于自己时,在放权让利上表现得大方一些,相反,则迟疑观望甚至千方百计截留或回收权利。过分集中已直接影响产值利税时政府对放权让利的热心,与财政或其他形势严峻时政府进行治理整顿的坚定态度,往往成为鲜明的对照,最大限度的放权让利是政府对国营企业实行从严控制的开始,这是一个几经证实了的规律,一些厂长经理在十年改革后的1990年抱怨十个自主权只剩下半个。或许会使一些人颇感费解,其实这只是放权让利的放——收——放的循环中的一环,是很合乎情理的。直率一点说,如果不是放权收权,哪有那么多的权与利没完没了地可放可让,放放收收的基础,就在于放权让利本来就是政府的自由行为,能放能收,可放可收,不受任何其他意志的制约或约束。因而,如果以放权让利去深化改革,其结果必然是使改革处于进进退退的徘徊境地,1991年国务院搞活大中型国营企业而制订的十二条有相当一些是1985年国务院批转国家经委、体改委《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》已有过的,很能说明问题,如果继续搞放权让利,若干年后再来一次讨论增强大中型国营企业的活力问题,决不应当为此吃惊。

  

   另一方面,国营企业不可能从放权让利中争取到应有的独立主体地位。独立主体地位,不是一种名义上的规定,必须有一定的财产实力。构成独立主体权利基础的必须是一种统一的、稳定的、有法律保障的权利,这种权利的存在使得社会认可其权利主体具有独立性,从而允许其独立进入产品的生产和流通,所有权的商品经济意义正在于此。放权让利所产生的权利,在不同地方不同部门甚至同一部门地方的不同国营企业,都有很大不同,有的经营权广泛到几乎可以自行其是的程度,营权狭小到只有招收合同工的权利,有些方面的经营权完整而系统,有些方面的经营权零碎而杂乱,而且这些权利不具有稳定性,今天有不等于明天有,不知什么时候,政府一个红头文件就可使得国营企业两手空空,没有统一标准,政府给多少算多少,得失非由国营企业自己所能预料,这一切使得国营企业从放权让利中得到的权利没有独立存在的实质意义,因而也就不存在着独立自主的可能性。实际生活中的国营企业也很少对此抱有幻想,所持的态度多是实用主义的,有权就用,无权就算。在中国,国营企业的短期行为已到了普遍化的程度。这与放权让利一方面使国营企业有了某些自由行动的机会,一方面又没有保证机会公平持久的政策导向有着直接的关系,放权让利造成了政府对国营企业既有所失控又能主宰的局面,因此,以放权让利去深化改革,从改革的根本目的看,实无异于缘木求鱼。

  

   在此有必要专门分析一下承包租赁。承包租赁的初衷是以确定政府与国营企业之间的权利义务关系的方式达到减少政府对国营企业的过度控制,也是为了解决第一阶段“扩权”方式过于随意、伸缩过大的问题。但是,实践中除全员承包外,承包租赁普遍采取了由政府部门发包出租国营企业给承包租赁者的做法,由此产生与其初衷背道而驰的三个结果。一是由于政府部门直接以合同当事人身份入,合同成为政府直接控制国营企业的合法形式,不仅不能减少行政干预,而且还可以收回许多原先法律政策已明确给予国营企业的自主权利。二是国营企业的主体资格及其应有的经营权被合同剥夺,成为承包租赁合同的客体,政府放权让利的得主是承包租赁者,政府与国营企业的关系转变为政府与承包租赁者的关系,使得正确处理政府与国营企业关系的改革努力化为泡影。三是产生一系列阻碍改革深化的经济和社会问题。例如,包低不包高,负盈不负亏;拼设备,少积累,经营行为短期化,职工与承包租赁者发生利益冲突和感情对立,劳动积极性受挫等。这种做法和这些后果,是“两权适当分离”的必然产物。早在1987年,一些同志就已从“一包就成,一租就灵”的喧哗声中看到了问题所在。当时已开始出现经营权独立的理论观点,一些正式文件如全国人大六届五次会议的政府工作报告明确使用“所有权经营权分离的原则。”删掉了“适当”的限制。但遗憾的是,由于政治上自由化的影响,以《世界经济导报》为中心论坛的对两权分离及其承包租赁的批评,最终发展到攻击和否定国有制的极端,从而破坏了国营企业经营权问题研究的社会气候,转移了社会的注意力,以致实践不能不继续维持承包租赁。

  

   二、法定经营权代表着一种新的改革思路

  

   1989年春夏之交的政治风波后,从客观上研究和论述政府与国营企业相互关系的文章日渐稀少。时至今日,人们在探讨如何搞活大中型国营企业时,兴奋点似乎也集中在大中型国营企业面临的涉及计划、信贷、投资、税收、市场等方方面面的具体困难之上。这些具体问题的探讨当然是必要和有益的,但问题在于,如果我们不从根本上理顺政府与国营企业的关系,具体困难能解决一时,却总是无法根治。搞活大中型国营企业不是个新问题,1985年就提了出来而且也有了许多对策,为何时隔六年又重新成为改革热点,关键就在于问题一直没有得到根本的解决。当然,要解决这一根本问题并不容易,但这正是需要下大功夫研究的理由,在承包租赁经营的弊端已得充分表现的情况下,应当重新考虑改革的思路,而已由《企业法》确立的法定经营权,我认为,是根本解决政府与国营企业关系问题的一个明智的选择。

  

   1988年4月13日公布,8月1日生效的《企业法》,应该被视为是中国国营企业经营权实践的历史里程碑。这是第一次以立法的方式明确规定国营企业在经营管理国家财产上的各种权利与义务,第一次确定,“企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”并重申《民法通则》中的规定:“企业依法取得法人资格,以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”《企业法》确立的国营企业经营权,既不是以往放权让利政策的堆砌,也完全不同于承包租赁台同形成的承包租赁经营权,而是一种新型的财产权利,由于这一财产权利是由法律直接设立并确定其内容,因而被我称之为法定经营权。

  

法定经营权不是一般意义上的经营权,就其性质而言,与两权适当分离理论中的各种经营权概念,有着原则区别。1、法定经营权主体必须而且只能是与某一部分国家财产的经营管理相关联的特定的国营企业。任一国营企业一旦依法设立,即成为特定的法定经营权主体,直至其终止之时。法定经营权随国营企业的设立、变更、终止而自动依法产生、变更或消灭。法定经营权不可转让,与其权利主体不可分离,政府也许有权消灭权利主体如撤销某一国营企业,(点击此处阅读下一页)

进入 孟勤国 的专栏     进入专题: 经营权  

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 民商法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/109054.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网