刘松山:人大主导立法的几个重要问题

选择字号:   本文共阅读 886 次 更新时间:2018-02-12 01:04:27

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刘松山 (进入专栏)  

  

   内容摘要:人大主导立法有利于促进民主立法,提高立法质量,但主导具有行政权的特点,与人大行使权力的规律不甚相符。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。在克服部门利益和发挥引领推动作用等立法中,如何把握人大主导的内涵与界限,需要慎重研究。不宜将委员长会议、专门委员会和常委会工作机构在立法中发挥作用等同于人大主导立法,这些主体行使职权的边界,需要研究规范。在立法活动中,人大固然是人民意志的代表机关,但“一府两院”等立法参与主体也从不同侧面代表了人民意志,不能将人大设想成民意的唯一代表机关,进而不适当地强调人大主导立法。

  

   关键词:人大主导 部门利益  委员长会议  专门委员会  工作机构  组织协调  组织起草

  

   党的十八届四中全会提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用。不仅如此,修改后的立法法还明确规定,全国人大及其常委会加强对立法工作组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。这就把四中全会决定的内容法律化了。党的十九大报告再次提出,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。四中全会决定和十九大报告的精神,以及立法法的相关规定,不仅是立法工作中的一个新命题,也是人民代表大会制度政治体制中的一个新命题,需要全面准确地理解和执行。几年来,理论实践中对人大主导立法问题展开了热烈讨论,见仁见智,但其中不少关键性问题并未引起足够注意并形成共识。而对这些问题在认识和执行中一旦发生分歧和偏差,不仅会对立法工作带来损害,也会对我国根本政治制度造成损害。

  

   一、如何理解“主导”的基本范畴和法律定位

  

   在人民代表大会制度体制下,依照宪法法律规定,人大及其常委会在立法体制中处于核心地位,全国人大及其常委会行使国家立法权,有立法权的地方人大及其常委会行使地方立法权,人大及其常委会对法律法规的草案进行审议表决,委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构,在立法过程中依法行使职权,可以说,在党的领导下,人大及其常委会以及委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥极其重要的作用,这是勿庯置疑的。但是,能否说这些主体在立法中发挥作用就是人大主导立法?进一步看,人大能否主导立法?如果能,又如何科学理解这一提法的含义?

  

   可能是受掌握资料所限,据笔者查阅,从改革开放到2011年有关方面宣布法律体系形成的三十多年中,党和国家机关的各类权威文件以及领导人讲话中,并没有出现人大及其常委会在立法中发挥主导作用这一提法。这一说法是近几年才提出的。较早以权威身份公开提出这一说法的是全国人大常委会副委员长李建国。2011年11月,他在第十七次全国地方立法研讨会上的讲话中,专门用了一个标题,叫“充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用”,并用一个段落的内容对这一问题做阐述。[1]一个月后的12月,全国人大常委会委员长会议通过的2012年常委会工作要点中,出现了发挥人大主导作用的提法,[2]但2013年4月委员长会议通过的2013年常委会工作要点,又没有出现这一提法。[3]这一年10月,张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上,[4] 11月,王晨副委员长兼秘书长在全国地方立法研讨会上,先后提出了人大及其常委会主导立法问题,王晨还做了系统阐述。[5]2014年9月,在第二十次全国地方立法研讨会上的讲话中,王晨再次强调了人大及其常委会在立法中的主导作用。[6]此后的同年10月和2015年3月,人大主导立法先后被写进了十八届四中全会决定和立法法修正案。

  

   与上述内容相联,还有一个信息值得注意:在2011年的地方立法研讨会上,李建国说:“我们要按照中央要求,思考如何更好地发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。[7]李建国的这句话透出三个含义:一是,人大主导立法的说法,是中央的要求,也即党中央首先提出的(中央在什么情况下,以什么形式提出的,笔者尚未见到公开的资料);二是,人大及其常委会实际已经在发挥主导作用,现在需要的是更好发挥这一主导作用;三是,如何更好发挥人大的主导作用,是一个新课题,需要各方面共同思考。

  

   从上面的叙述可以发现,人大主导立法提出的时间不算长,但党中央和全国人大常委会对这一问题十分重视,并将它写进四中全会决定、立法法和十九大报告。这样,发挥人大在立法中的主导作用,就成为新的历史时期加强立法工作的一个新的重要举措,对做好立法工作至关重要。但是,理论和实践中需要研究回答几个重要问题。

  

   (一)如何把握“主导”的几个基本要素

  

   这不仅是实践问题,还是重要的理论问题。按照新版现代汉语词典的解释,所谓“主导”,可以在动词和名词两种意义上使用。作为动词的“主导”,是指“决定并引导事物向某方面发展”,而作为名词的主导,是指“起主导作用的事物”。[8]但无论是动词还是名词意义上的主导,都有几个特点:一是,在事物发展的结果出来之前,主导者对结果已经有了结论性的认知。二是,在事物发展的过程中,主导者推动和引导其他参与事物发展的主体去实现自己的认知结论,其他主体是被主导者。三是,主导行为的性质具有行政性、执行性,有发号施令的特点,在行为过程中会采取措施,要求甚至迫使其他主体服从它,否则它就无法发挥主导作用,实现对事物发展的预期目标。四是,主导是与效率联系在一起的,而效率又与权力的集中统一行使联系在一起,没有效率和很大程度上的集权,就难以保证主导作用的实现。五是,在很多情况下,主导的主体只能是个人或者有限的少数人,因为通常只有个人才能独立思考问题,形成预先结论,引导其他主体向他的方向靠拢,以保证主导作用的实现;有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考,较容易形成共识,但如果很多人同时对一个问题进行思考,就很难保证得出相同的结论,也就很难有一个共同的主导方向了。所以,我们习惯说行政主导,并将行政主导与首长负责制联系起来(比如,在特别行政区实行行政主导)。

  

   从以上几个特点可以看出,如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中,除了军事机关外,能够起主导作用的首先应当是行政机关,因为法律制定后,法律的规定就是行政活动的目标,行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进,在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。也正是为了保证这一主导作用的实现,需要在行政机关内部实行首长负责制,并在上下级之间建立领导关系的体制。但与行政机关不同,作为审判机关的人民法院就不能实现院长、庭长或者审判委员会等主体的主导,因为案件的审理应当把公正而不能把效率放在第一位,而公正的结论既不是在审理之前就能得出,也不是靠院长、庭长、审判委员会集中行使权力就可以得出的,只有经过法定的庭审程序才能查清事实,并在此基础上适用法律,得出裁判结论。所以,法院不能在案件审理之前就由院长、庭长或者审判委员会等主体预先形成裁判的结果,并由这些主体实行审判主导。

  

   那么,人大及其常委会在立法中能否实行主导?根据上述现代汉语词典对“主导”一词的解释,如果将“主导”用到立法中,就意味着立法中的某个或者某些主体,决定并引导立法的内容向某个方向发展,在立法活动中起主导作用。进一步地说,就是在立法表决之前,立法的主导者对立法的必要性、可行性以及法律规范草案的具体内容包括表决的结果,都已经有了结论性的甚至具体准确的认知了,即它已经预知立法的结果。在这种情况下,立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演,其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方,去实现主导者预期的目标。导演是一个具有很强行政色彩又时常缺乏必要约束的角色,所以,在影视艺术领域就容易出现各种潜规则。稍作对比即可发现,如果以“主导”的应有之义来理解人大在立法中发挥主导作用,那么,人大主导立法似乎就类似于一名导演在导演影视剧。如果这样,很大程度上的集权和效率,必将成为人大在立法中的重要特征。这是否符合我国人民代表大会制度的基本特点和本来之义,以及立法工作的基本规律,恐怕就值得讨论。

  

   假设以上问题得到有说服力的回答,得出人大应当也能够主导立法的结论,紧接着,还有几个关于主导的基本范畴需要讨论:

  

   一是,主导的主体是谁?基于本文结构安排的考虑,这个问题将在后文逐步展开论述。

  

   二是,主导的方式是什么?人大应当采取何种方式主导各类立法参与主体?比如,它能不能以及在大多大程度上对被主导者展进行组织协调、监督执行甚至代替它们的工作?法理依据是什么?这个问题也将在后文分别展开。

  

   三是,主导的具体环节是什么?每个环节主导的主体又是谁?笼统地讲人大主导立法,似乎没有问题,因为人大是民意代表机关,人大主导立法,从理论上讲就是人民主导立法,让法反映人民意志。但问题是,制定一件法律法规,不是人大及其常委会在一个环节、一次性就能表决通过的,更不是由人大及其常委会的一个人或者少数人就能说了算的,而是要经过提案、审议和表决三个基本的法定程序,在这三个程序之外,就我国的具体情况而言,还要经过了解民意、制定立法规划计划、起草、论证、修改、协调等多个辅助性程序。可以说,制定一件法律法规,要经过复杂的、环环相因、逐步递进、既开放又相对封闭的系统性程序,而在这一复杂程序中,参与立法活动的主体众多,每个程序的参与主体又时常具有不确定性,无论如何远不止人大和它的常委会这两个主体。那么,在这个程序链中,谁能代表人大?在哪些环节代表人大?人大要不要在每一个环节中都起主导作用?如果要,又如何起主导作用?能否笼统地要求人大起主导作用?

  

   这实在是一个有意思的问题。来自全国人大常委会的有关领导人、工作机构负责人的讲话和委员长会议的文件,最有说服力。让我们看看几份来自立法机关的讲话文件的表述。

  

   材料一:在前述2011年的地方立法研讨会上,李建国在说到人大主导立法时,先总体强调人大及其常委会要加强立法组织协调,积极推动立法规划和立法工作计划的落实。然后他说了两个具体的主导措施,一个是,在起草环节,人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入;另一个是,完善代表参与立法的工作机制,发挥代表作用。[9]

  

材料二:在前述2014年的地方立法研讨会上,王晨在论述人大主导立法时,先有一个总的概括,说立法要“历经立项、起草、审议、修改等式各个环节”,因此要“发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,切实加强立法工作的组织协调”。这给人的感觉是,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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