封丽霞:人大主导立法的可能及其限度

选择字号:   本文共阅读 181 次 更新时间:2017-11-03 10:41:37

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封丽霞  

   摘要: “人大主导立法”是我国人民代表大会制度与社会主义立法体制的根本要求,也是立法获得正当性与权威性的必然条件。观察近40年的中国立法发展,一个显豁的事实就是,人大立法权、尤其是大会立法权的虚置弱化以及由此形成的立法过程中“人民形式上有权、实际上无权”的状况。重塑当代中国立法的正当性基础和公正性品质,寻求立法的民主性与科学性、立法效率与法律实效的协调,必须从行动上回归我国宪法法律文本的各项规定,维护有立法权的人大在立法过程中的主导地位。然而,由于人大立法能力的实然状况以及诸多体制性制约因素,追求“人大主导立法”不能过于理想主义。有立法权的人大对立法过程的主导只能是逐步在具体层面、特定环节和一定限度内实现。

   关键词:人大主导;政府部门主导;立法能力

  

   “人大主导立法”作为一项新形势下推进立法民主、提高立法质量的目标要求,最早正式出现是在2011年4月《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告>的通知》(中发[2011]7号文件)当中。该文件明确提出人大及其常委会要充分发挥国家权力机关的作用,依法行使立法权,发挥在立法工作中的主导作用。[1]2014年,十八届四中全会郑重提出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将“人大主导立法”从执政党的政治主张上升为国家法律,并将其规范为新时期国家立法工作的基本要求。该法专门强调全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用。显然,提升人大主导立法工作的能力已经成为新形势下加强和改进立法工作、完善我国法律法规体系的基本着力点。

   在中国立法经历了一个超高速发展时期之后的“后法律体系时代”,为什么强调把“人大主导立法”看作是全面提升立法质量的关键?在经历了近40年的一路高歌、突飞猛进之后,中国立法强调“人大主导”的意义何在?回答这些问题,需要对新形势下“人大主导立法”的价值内涵、制度形式、实然状况以及制约因素和现实可能进行分析,并籍此获得开展人大立法工作的清晰思路。


一、人大主导立法:从立法原理到制度设计


   关于人大主导立法,首先要从思想上解决人大为什么应当主导立法的问题。这涉及到从立法原理和制度设计两个应然层面对人大主导立法的价值内涵与制度规定进行梳理。

   (一)回归人民民主的立法原理

   1. “人民立法”原则的自然延伸

   代议制民主理论的一个基本预设就是人民在自由平等的“公意”基础上将“天赋”的自由和权力让渡给国家和政府,并由代议机关按照人们的意志制定法律,同时由代议机关将执行和适用法律的权力委托给专门的国家机关行使,以此保证国家的一切合法化政治权力源于人民或者人民的委托。在此过程中,立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。为此,卢梭坚信“立法是对人民意志的记录;是人民自己为自己作出的规定。”[2]洛克说“没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令都不能具有法律效力和强制性”。[3]孟德斯鸠强调“民主政治有一条基本规律,即只有人民可以制定法律”。[4]康德从人性的角度论证立法权就是人民的权力,“立法权从它的理性原则来看,只能属于人民的联合意志。”[5]斯宾诺莎认为,“一个民治的国家,其法律之制定是经过全民的同意,服从是不存在的”。[6]马克思深受古典自然法学家的影响,对于代议机构立法也有着精辟理解,“应当使法律成为人民意志的自觉表现”、“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”[7]。

   在此,古典自然法学家和马克思主义经典作家都向我们揭示了一个道理:人民是最高主权者。在现代社会,人民主权实际上不过就是议会主权。人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。人民行使国家权力的过程很大程度上就是通过议会行使立法权、实现人民意志的过程。这就决定了,不管什么国家立法,实质上或名义上都要依靠人民代议机关这个政治主体来获得自身的正当性与公共性来源,都要以不同形式坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。在我国法治实践当中,人民是依法治国的主体和力量源泉。这种人民的主体地位和力量主要通过人大对立法过程的主导来实现。

   2. 立法获得正当性与公正性的必然要求

   从立法权力的应然属性来说,立法是人民主权的最重要体现。一切立法权的行使应以人民或人民的代表为主体。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程、反映人民意愿并将其上升为法律,行政立法权和司法解释权源于议会立法权且从属于议会立法权,亦是国家立法从整体上获得民主正当性的基础。在我国人民代表大会制度框架之下,人大由人民选举产生的人大代表构成,再由人大产生其他国家机关。人大立法对于行政立法、司法解释的统领、制约与监督,也就构成了整个国家立法的民主正当性基础。

   惟有人民代议机关主导立法权行使的过程,才能真正实现民众对于立法过程的民主参与,才能不断强化法律产品的正当性与公正性品质。就此,美国学者科恩曾进行专门阐述,“法律可能是不好的,但我参与立法的过程使我有义务承认它们的合法性并服从它们——那种义务来自这一事实:我是构成社会的成员之一,社会的法律就是我的法律,制定法律时我出过力。”[8]显然,人民通过代议机关行使立法权,使得遵守法律的主体与制定法律的主体合二为一。只有通过了人民代议机关主导的立法程序,立法才能最大限度反映人民意志,人民才有义务遵守法律。

   (二)“人大主导立法”:制度设计与规范表达

   “人大主导立法”虽然是近些年的新提法,但是我国根本政治制度与立法体制始终贯穿着这一基本原则。在我国,人民当家做主是社会主义民主政治的本质特点。“人大主导立法”则是实现人民当家做主和社会主义民主政治的基本要求与主要方式,是直接关系到根本政治制度能否得到实现的重大问题。

   1. 关于“人大主导立法”的宪法文本表达

   从54宪法到82宪法的文本表述来看,人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。我国1954年宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。全国人大是最高国家权力机关,是唯一行使国家立法权的机关,有权修改宪法、制定法律;全国人大常委会只能解释法律、制定法令,而无权制定和修改法律;国务院并不享有行政立法权,只能规定行政措施,发布决议和命令;地方各级人大也都没有地方立法权。可见,1954年确定的新中国立法体制是紧密围绕“人大主导立法”这一核心要义展开的,强调全国人大独享立法权,国务院不享有立法权。1975、1978年宪法很大程度上沿袭了54宪法的相关表述,在立法体制上沿袭了“人大主导立法”原则。

   1982年宪法第2、3条明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”、“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。第57条规定全国人大是最高国家权力机关;第58条规定全国人大及其常委会行使国家立法权;第62条规定,全国人大有权修改宪法,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;第67条规定,全国人大常委会有权解释宪法、法律,有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律、在全国人大闭会期间对其制定法律进行部分修改。

   2. 《立法法》关于“人大主导立法”的专门表述

   “有立法权的人大主导同级立法”亦是我国立法体制的核心要求,适用于全部立法领域,统摄所有的立法活动。《立法法》第51条明确规定了“人大主导立法”原则,即“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”。从《立法法》的整体架构与具体内容来看,“人大主导”原则始终是一以贯之的。

   第一,在立法权限划分上,全国人大及其常委会有权制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律。在我国法律渊源体系当中,由全国人大及其常委会行使国家立法权,有权创制与变动国家“法律”。“法律”的位阶仅次于宪法,凌驾于行政法规、地方性法规、行政规章等各种法律渊源形式之上。《立法法》第8条以列举形式将国家最重要的立法事项明确赋予全国人大及其常委会,并且强调中央政府以及地方立法机关非经授权不得就这些“中央专属立法事项”进行立法。第二,从立法起草程序来看,第53条要求,综合性、全局性、基础性的重要法律草案应当由全国人大牵头起草。即,“综合性、全局性、基础性的重要法律草案,可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”第三,从对地方人大立法的要求来看,第76条规定,“本行政区域特别重大事项的地方性法规,应由人民代表大会通过”;第89条强调,“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”。第四,在人大立法与同级政府立法二者关系上,人大始终居于主导地位并决定和引导政府立法的发展。在国家立法与司法解释的关系当中,后者必须坚守法律的原意,不得越权解释或以“司法解释”之名行“创设法律”之实。


二、人大主导立法状况的实然分析


   观察改革开放近40年来的中国立法发展,一个显豁的事实就是,人大立法权、尤其是大会立法权的弱化、虚化态势以及政府立法权的高度膨胀。在人大立法工作当中,大量存在习近平总书记所指出的“人民形式上有权实际上无权”问题。[9]我们之所以强调“人大主导立法”,很大程度上是直面当前“人大立法虚化”、“政府部门主导”以及“立法官僚化”[10]等现实问题而作出的积极回应。

   (一)立法权的行政化:政府立法对人大立法权的消解

   1.全国人大及其常委会立法对于中央政府的严重依赖

   “人大主导立法”很大程度上就是针对当前立法权高度行政化、政府部门强势主导立法的状况而提出的。有学者这样评价了中央政府立法在整个改革开放以来中国立法实践当中的地位与意义:“行政法规和部门规章,是中国立法的先行者和引导者,是它们而不是法律和地方性法规,走在了政治风向的前面。1979年至今中国法律层次的内在逻辑,如果从推动力上来说,毋宁说是由国务院及其相关部门的行政立法推动的,而不是由全国人大和地方各级人大及其常委会推动的。”[11]毋庸置疑,在全国人大及其常委会与中央政府在立法过程中的关系而言,前者对后者已形成事实上的严重依赖关系:

首先,全国人大及其常委会制定的大部分法律是由国务院相关职能部门提案并负责起草的。从最近几届立法提案和法案起草的情况来看,全国人大及其常委会制定的法律将近50%-80%是由国务院提案并由政府部门“归口起草”的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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