马勇:皇族内阁:合理的安排,致命的选择

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马勇 (进入专栏)  

   甲午战争以中国失败而告终,究其原因,就是一个不曾发生近代转型的中国,面对一个完成了近代转型的日本,因而中国的失败,不是武力不如人,不是经济不如人,主要的就是中国没有像日本那样进行转型,将一个“前近代”王朝转变为现代国家。

  

十年一梦

  

   没有实现近代转型的国家责权利混沌不分,帝国最高领导人不论是慈禧太后,还是光绪帝、恭亲王,他们无不夙夜在公,勤勉工作;各位大臣如翁同龢、李鸿章,也无不竭尽全力,避免失误,力争胜利。但是假如我们对照中日双方最高决策当局、执行层面的差异,就很容易理解“夙夜在公”并不是事必躬亲的理由,事必躬亲更不是胜利的必然前提。没有好的体制,君臣都累,且不易成功;一个好的体制,各司其职,治大国若烹小鲜。于是我们看到,甲午战后,改革、维新、强军、富国、新民,需要变革的事情多如牛毛,但其牛鼻子,无疑属于怎样重建一个面向世界的政治架构,合理配置权力,让先前无所不在的皇权有个大致边界,而不是继续让皇上表演独角戏。

   在战后第一轮改革思潮中,康有为发现中国的症结在于体制封闭,上下隔阻,上有德音而不宣,下有呼号而莫达。天在上清帝第二书中指出,“夫以一省千里之地,而惟督抚一二人仅通章奏,以百僚士庶之众,而惟枢轴三五人得见天颜。然且堂廉迥隔,大臣畏谨而不敢尽言。州县专城,小民冤抑而末由呼吁。故君与臣隔绝,官与民隔绝,大臣小臣又相隔绝,如浮屠百级,级级难通;广厦千间,重重并隔。”怎样才能消解这个难题?康有为建议,仿举方正直言之士为议郎,分班轮值,上驳诏书,下达民间,实际上是要建构一个议院体制。

   “设议院以通下情”(《上清帝第四书》),显然不是举方正直言极谏之士那样简单,而是一项综合改革,是体制大调整,既是对皇权的补充,也是对皇权边际的限制。至胶州湾事件发生,康有为在上清帝第六书中将这层意思说得更明白:“近泰西政论,皆言三权:有议政之官,有行政之官,有司法之官。三权立,然后政体备。以我朝论之,皇上则为元首,百体所从;军机号为政府,出纳王命,然跪对顷刻,未能谋议,但为喉舌之司,未当论思之寄。若部寺督抚,仅为行政之官,譬于手足,但功奔持,岂预谋议。且部臣以守例为职,而以新政与之议,事既违例,势必反驳而已,安有以手足而参谋猷哉?近者新政多下总署,总署但任外交,岂能兼营商务?况员多年老,或兼数差,共议新政,取决于俄顷,欲其详美,势必不能。若御史为耳目之官,刑曹当司法之寄。然而新政之行否,实关军国之安危。”为克服这些弊端,康有为提出创设法律、税计、学校、农商、工务、矿政、铁路、邮政、造币、游历、社会、武备等十二局以为变法执行机关,实际上,将国家行政事务从皇权作了适度剥离。

   康有为创设新政机关等建议引起强烈反响,支持者以为此乃政治架构改革正路,中国终将走上分权制衡的宪政架构,所以此后更有张元济请废翰林院、都察院,岑春煊请废卿寺、裁局员等建议,而且引起光绪帝关注,并有渐次推行的意思。反对者流言纷纭,咸谓康有为变乱成法,尽废内阁六部及督抚、藩臬司道。甚者如恭亲王奕䜣,“弥留时,上(光绪)入视,张目语曰:“闻有广东举人主张变法,当慎重,不可轻任小人也。”(《戊戌履霜录》,《戊戌变法》资料丛刊卷一,358页)

   变更大清体制确实事关重大,必须谨慎从事,但鉴于甲午战败,学日本变法维新,就必须让政治专业化,必须划清权力边界,必须为皇权寻找一个职业经理人团队,像日本内阁伊藤博文、陆奥宗光那样享有内政、外交全权。这当然不意味着对体制的颠覆,更不意味着满洲贵族放弃了大清帝国的权力垄断。然而满洲贵族推导的结果却是:制度局立,军机处废;军机处废,大清终将不再为“我满洲人”所有。(《康南海自编年谱》,51页)政治专业化、职业经理人团队,一个享有国家治理全权的行政中心构想,在一部分满洲贵族看来,就是“保中国不保大清”。(《光绪朝东华录》,4205页)

   康有为、张元济等政治体制变革的构想因1898年秋天突发政变而终止,改革重启已经是义和团战争结束后,那时的中国在经历一系列动荡后元气大伤,不论流亡的梁启超等人如何张扬宪政好处,清廷在实际操作层面非常谨慎,所谓新政改革并不触及任何体制性调整。日本式宪政架构,宪政架构中的责任政府,只是在知识精英层面有一些讨论。十年一梦,如何促进清帝国向现代国家转型,谁也不知道究竟应该怎样做。

  

一场大辩论

  

   假如不发生日俄战争,清帝国只能沿着新政路径,谨慎避开政治领域的改革,专心于教育、司法、地方自治等非核心政治。

   日俄战争是中国变局的关键。1905年五大臣出洋考察,一个基本共识就是日本建构了一个不一样的政治体制。据袁世凯幕僚张一麐回忆,南通张謇曾致信袁世凯,以大久保相期,而自居于小室信夫。一日,张一麐入见,“力言各国潮流均趋重宪政,吾国若不改革,恐无以自列于国际地位。且满汉之见,深入人心,若实行内阁制度,皇室退处于无权,可消隐患。但非有大力者主持,未易达到目的。”袁世凯对张一麐的说法并不依然,他认为,“中国人民教育未能普及,程度幼稚,若以专制治之,易于就范;立宪之后,权在人民,恐画虎不成,发生种种流弊。”袁世凯很难理解施行内阁制度的好处,更难想象让皇室退处无权的可能。(《心太平室集》卷八,38页)

   形势比人强。1906年六月底七月初,考察各国政治大臣端方、戴鸿慈上《请定国是以安大计折》,以为中国自与东西洋各国交往以来屡屡失败,其因不是东西洋各国恃强凌弱,而是因为中国内政不进步,与世界差距太大。“世界政体,厥有二端,一曰专制,一曰立宪。专制之国,任人而不任法,故其国易危;立宪之国,任法而不任人,故其国易安。”在端方、戴鸿慈看来,立宪国成功秘籍在通过宪制安排,君主长安而不危,神圣不可侵犯;议会成为沟通政府与民众的平台,政府之行动,人民通过议会可以知之;人民之意志,政府亦可以通过议会而获悉。上下之情相通,合谋以求一国之利益。在君主立宪国,国事因此而得理,国家因此而得安。端方、戴鸿慈者明白建议朝廷尽快确立立宪原则、时限、步骤,“明宫府之体制”,为皇权划出一个边界,让政府、议会、司法,像其他立宪国家那样各司其职,自主作业。

   七月初六日(8月25日),戴鸿慈、端方再上一折,对责任内阁制有细致分析:

   “查东西洋各国无不有责任内阁。责任内阁者,合首相及各部之国务大臣组织一合议制之政府,代君主而负责任者也。盖中央政府,实一国行政之总枢,一切政策从此出焉。各部莫不相谋,则政策万难统一。故各国每由君主自擢首相,由首相荐举阁臣,一切施政之方,由阁臣全体议定,然后施行。而得失功罪,则阁臣全体同负其责。所以必以阁臣负其责者,一则使之忠于职位,无敢诿卸以误国;一则虽有缺失,有阁臣任之,则天下不敢怨君主,所谓神圣不敢干犯者此也。中国内阁昔为枢要,今如闲曹,比之各国固不同矣。军机处虽有类各国之内阁,然对于上仅备顾问,对于下则未受责成,考其职权,只略如各国之枢密顾问院耳。若夫各部尚待,实可称一国行政长官,而各部相离,毫无联络,彼此政策平时既未尝与闻,遇事或转相矛盾。且所掌者不过薄书期会,所争者不过意见参差。其稍有实权者,或遇应办之事,应拨之款,必须相助为理,通力合筹,又因素不相谋,以致各不相顾。机关阻遏,名实俱乖。若不合议一堂,共谋大局,则虽有开诚布公之念,恐必无同心协力之时,殊不足以收实效。各国所以合各部为内阁,以阁议为一国政纲之所由出,正为此也。且军机处职在出谋发虑,各部臣职在宣化承流,虽皆上秉圣谟,实不啻躬亲庶政,奉行一有不当,小民难免怨咨,谴责尚未能施,宫廷已先受过,揆之各国责任内阁之义,殆有未安者矣。”(《清末筹备立宪档案史料》,369页)

   更有极端建议,如袁世凯力主废军机处,将责任内阁,将皇权从责权不分的旧体制中解放出来。这是孟德斯鸠三权分立原则中国化,将浑屯不清的中国政治规范化。袁世凯的方案引起剧烈争论,相当一部分皇族、贵族以为如此改革必将最终剥夺爱新觉罗、满洲贵族的政治权力。

   为了反制袁世凯,铁良一方面反对撤销军机处,设立责任内阁,另一方面提出设陆军部统辖全国军队,不仅将军权集中于中央,控制在贵族子弟手里,而且想尽一切办法削弱、剥夺非军功贵族官员的权力,限制官吏兼差。这些主张与宪政改革方向背道而驰。

   9月30日,御史刘汝骥上一折,强调“大权旁落”,“总理大臣不可轻设”,从维护君主独裁立场反对设立责任内阁、总理大臣:

   “臣窃见载泽密陈大计折内,有君主无责任一语,臣百思之而不得其解,已窃窃疑之。继闻厘定官制大臣,有设总理大臣一人之议,是置丞相也。是避丞相之名,而其权且十倍于丞相也。欧美之伯理玺天德译为大总统,抑何弗直名之为总统乎,其谁与划此策者,臣窃期期以为不可。”刘汝骥以为,军机处是制度史一创举,“我朝受命之初,有议政王之设矣,然入则比肩长跽,出则同寅协恭,非一人所得专擅也。嗣去议政虚衔而立军机处,非独任其权也,盖犹是司出纳备顾问,义取迅速而已。”军机处是皇上的工作小组,随时与皇帝一起工作,其效率至上,为制度上所罕见。这是事实。刘汝骥的另外一个担心,是责任内阁设立,总理大臣垄断权力,架空皇帝,“把持朝局,紊乱朝纲,盈廷诺诺,惟总理大臣一人之意志是向,且群以伊、周颂之,天下事尚可问乎?窃钩者诛,窃国者侯;假王者烹,直王者赏。”(《清末筹备立宪档案史料》,423页)

   支持铁良反对设立责任内阁,反对废除军机处的,在1906年大辩论中还有御史赵炳麟、张瑞荫、石长信,内阁学士文海、吏部主事胡思敬等,他们的理由大致相近,以为“今而议立总理大臣,统一枢务,无论用亲藩,用满汉大臣,皆可恣雎自擅,窃弄权柄,启奸人窥伺之渐。若更假以兵权,如汉时吕产以相国兼统南北两军,傅翼而飞,恐生他变。”(《清末筹备立宪档案史料》,433页)

   争论并没有影响改革步伐,光绪三十二年九月十六日(1906年11月2日),庆亲王奕劻等将所核定的新官制进呈,其要点就在设立责任内阁裁撤原军机处及内阁,新的责任内阁由原来的军机处、内阁改并,内阁政务大臣共十四人,均辅弼君上代负责任。总理大臣一人,秉承圣谟,翊赞机务,平章内外政事。凡用人行政一切重要事宜,均由总理大臣承旨施行。除立法、司法各官,所有行政各官,总理大臣均由表率之责,并由督饬纠查之权。左右副大臣两人协同总理大臣平章内外政事。重组十一部,由各部大臣分任本部事宜。各部大臣与总理大臣、副大臣,均为内阁政务大臣,参知政事。内阁各大臣恭奉谕旨,皆有署名之责。番遇重要事件,由各大臣开阁议,请旨定夺。开议时,总理大臣为议长。这个方案是典型的君主立宪架构下的责任内阁体制。

   然而由于各方面意见分歧,这个方案并没有获得清廷批准。二十日(11月6日),慈禧太后懿旨宣布官制改革要旨惟在专责成,清积弊,求实事,去浮文,期于釐百工而熙庶绩。“军机处为行政总汇,雍正年间本由内阁分设,取其近接内廷,每日入值承旨,办事较为密速,相承至今,尚无流弊,自勿庸复改。内阁军机处,一切规制,著照旧行。”(《清末筹备立宪档案史料》,471页)一场大辩论,因慈禧太后“军机处不议”的裁决而销声匿迹。

  

一个本可理解的缺憾 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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