刘守英:乡村振兴与城乡融合——城乡中国阶段的两个关键词

选择字号:   本文共阅读 4660 次 更新时间:2017-10-23 15:30:57

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刘守英 (进入专栏)  

   10月18日,中共中央总书记习近平在十九大报告中,对农业、农村、农民问题着墨颇多,并有不少新表述。

   报告首次提出,实施乡村振兴战略;并提出,“要坚持农业农村优先发展……建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。“优先发展”“城乡融合”“农村现代化”,这些概念都是首次见于中央对“三农”工作的部署。

   报告还敲定了多年未决的一项争议。2008年中共十七届三中全会就农地承包问题提出,稳定农村土地承包关系并保持长久不变。此后,政策界就长久不变的实现形式,提出了不同的观点。有人主张应该“永久不变”,把地给农民,彻底了结此事;有人主张仍设定承包期限,延长三十年、五十年、七十年等观点兼而有之。习近平在报告中宣布,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。

   十九大报告对农业、农村、农民工作的新表述,体现了中共中央政策思路和理念怎样的转变?如何理解中央对农地承包期限问题的决定?财新记者第一时间采访了中国人民大学经济学院教授刘守英。

   刘守英表示,过去说“三农”,实际上,对农村的公共政策,基本是围绕工业化、城市化对农村的需求来制定的,农村成为城市粮食和工业原料供应基地,农业的发展即是农村的发展,导致整个乡村的价值被忽视。十九大报告提出乡村振兴战略、农村现代化,反映了中央对农村定位的再认识,对乡村价值的重视。

   而从“城乡统筹”到“城乡融合”,“建立健全城乡融合发展体制机制”,也体现了政府主导下“以城统乡”思路的转变,更强调城市和乡村,两个板块共生共荣,共同发展。

   财新记者:中国经过三十多年快速的工业化和城市化,乡村“空心化”、衰败不堪,近年来成为广为关注的社会现象。这次,十九大报告提出“乡村振兴战略”,该如何理解?

   刘守英:乡村振兴,这是一个战略性的提法。为什么提这个概念?我们过去对农村的公共政策,基本上是围绕工业化和城市化对农村的需求来制定的——城市需要农村提供粮食和原料,这样基本就变成了以工业化和城市化为导向的农业战略,整个农村的发展就变成了农业的发展。农民的主要功能是提供农产品。由此导致整个乡村、村庄被忽视了。我们讲的“三农”,基本上就变成“农业”的“农”,“农民”的“农”主要是被带着的,讲怎么增收。并且,农业又窄化成粮食农业,农业就没得搞,人都往外跑。城市导向农村公共政策的结果就是村庄凋敝。城市化带来一部分村庄衰退、消亡是正常的,但在当下中国,整个村庄普遍破败,有的地方死寂一样地没有希望,这是不正常的。

   实际上,中国乡村问题是农业、农民、农村三者缺一不可的。后来开始搞“新农村建设”“美丽乡村”,才开始有村庄的概念,但整个村庄向何处去的问题仍没有解决。

   其中,必须要面对的是乡村现代化问题。过去,乡村的现代化是被无视的,政策花了那么大的功夫,主要一头围绕农业和农民增收,另一头围绕要素怎么快速地配置到城市,乡村本身如何现代化,没有被提到议事日程上。乡村的现代化不解决,乡村何处去的问题就无法解决。

   十九大在原来提“农业现代化”的基础上,提出了“农业农村现代化”,这里就有了乡村现代化的概念。施行乡村振兴战略,是对原来对村庄重视不够的弥补,体现了中央对农业农村定位的再思考。

   这个定位不再是,农村仅仅是为了服务于城市,农业仅仅是为了服务于工业。乡村要振兴,还需要乡村治理等一整套制度的跟进。村庄的治理制度该如何完善和支撑乡村文明、乡村稳定和乡村发展?十九大报告对农村政策的总体表述,落到乡村振兴,既顾及到我们现在乡村的现实,也预示着我们下一步要调整相关制度。

   财新记者:我们注意到,十九大报告提出,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。中共十六大提的是城乡统筹。从“城乡统筹”到“城乡融合”,是否意味着政策思路和理念的调整?

   刘守英:城乡统筹这个概念,可能不大能准确概括现在和下个阶段的城乡关系和发展了。城乡统筹,主要解决的是“城市有、农村没有”、两个差距太大的问题。应该说,十六大以来统筹城乡发展成绩还是显著的,对城乡之间公共资源均衡分配功不可没,城乡之间公共政策差距在缩小。

   但是,在“城乡统筹”中,政府占主导,市场力量不足。这最后导致的结果是用城市去统农村,并没有改变城市高度繁荣、农村衰败的局面。

   城乡统筹没有解决城市与乡村两个空间平等发展的问题,农民没有利用土地等资源,充分发展经济,平等参与工业化、城市化的权利,农村自身产业窄化;整个要素的双向流动,包括土地、资本、劳动等,没有建立起来。甚至,这一城市中心的理念下,我们对城乡板块相互需求、共存共生共荣的认识也不足,导致城市文明统领乡村文明,一样化,只有一个文明。“城乡统筹”并没有使城市跟乡村两个板块协调起。

   城乡融合的核心是城市和乡村文化共存共荣,相互依赖需求。“建立健全城乡融合发展体制机制”,要解决的就是政府在“统”方面太强,市场作用偏弱,要打破政府单一主体,打破城乡二元体制、发展农村要素市场。这是一次阶段性的转型。城乡统筹是高度城市化的提法,没有改变不平等的基础,是“我给你一点”。

   财新记者:你提到,这是一次阶段性的转型,这是否意味着,目前的城乡发展态势和城乡问题,已经到了可以而且必须做此调整的阶段?

   刘守英:是的。解决中国城市、乡村“两张皮”的时候到了。一方面,城乡的互动已经发生了。我们观察到,人口出现城乡对流,大量资本开始往乡村寻找机会。从村到镇到城,整个体系的连接性在增强,各自的功能分工日趋明显,专业化也在加深。我们提城乡融合已经到了这个阶段。

   “城乡融合”发展体制机制的核心是,人、地、资本,如何实现融合?

   一方面,对于回流的农民,要考虑回流地(城镇)的产业集聚发展,以及住房市场的供给等问题,让他们能够安家。另一方面,由于代际差异,很多“农二代”已经离土不回村了,生活方式完全是“城市化”的,政策要顺应这个趋势。

   要让农民在流入地待得相对体面。除了稳定就业,还需补齐公共服务的短板,包括给他们提供住房保障、解决“农三代”孩子的教育公平问题。“农一代”的问题是在城市有没有工作,“农二代”问题是融入城市,获得相对体面的生活。“第三代”的问题是公平的问题。如果孩子教育不解决,我们就会留下来大量非常棘手的“农三代”问题,这件事非常急迫。

   而城市化的人口能不能在城市留下来,则牵涉到土地问题,土地的配置、供应方式等,都需要相应调整。过去,城市对农民进城是没有做好充分准备的。一亿多的人口在城市中难以一种体面的方式待下来,这对城市来讲也一个很大的治理问题。

   接下来我们最大的问题就是如何合法合规地让这一批农民移民在城市体面地待下去。这群人中很少会有人去购买商品房,住房保障也很难公平地将一亿多人全部涵盖。目前,已有13个城市开展利用集体建设用地建租赁房的试点,实际上是为了解决相当大批难以通过商品房来获得住房的人的需求,包括进城务工的农民。

   与此同时,资本也在流动。城市里老的经济活动回报在下降,未来的城市发展取决于创新的经济活动,老的经济活动会往城乡交界处迁移,带来产业的空间重构。乡村的经济活动也在转型升级,农业的功能、形态、商业模式等正在发生变化,市场在扩大,吸引着资本下乡。

   中国未来很有可能的是,通过城、镇、乡村三者功能的分工,来调整城市的形态:城市就是知识密集、产业升级的地方,而乡村则是文化的、乡土的、健康的、休闲的、历史的;在城乡之间还会有连接城市和乡村的“驿站”,这个地带会产生产业重构的空间,有些会成为适合人居住的小镇。

   在产业空间重构的过程中,土地资源配置对资本在城乡之间寻求投资的方向、方式也是非常重要的。因此,亟需土地制度改革,资源配置不仅要考虑到城市,更要考虑到如何满足乡村出现的新业态,要调整城乡土地权利体系来支持城乡互动。

   财新记者:十九大报告还提出,“要坚持农业农村优先发展”。就目前的发展阶段,为什么要强调“农业农村优先发展”?这是继续扶弱,还是意味着农业农村和其他产业及部门之间的关系,需要重新思考?

   刘守英:这里的核心就是讲农业和其他产业之间的关系。虽然农业在GDP中的份额下降了,但农业和其他产业之间的关联在增加,健康、食品安全、生态等都与农业息息相关。农业对国民经济的重要性并不只是表现为对GDP贡献的大小。同时,农业农村经济活动的新变化,农业新业态、附加值的提高,乡村新产业,乡村价值的提升等等,为经济和社会发展提供了更多机会。并且,农村还有很多被制度性因素阻碍了的发展潜力。农业对整体产业的影响,农村在城乡之间的发展地位,并没有被削弱。

   城市化走到目前这个阶段,资源配置、发展的导向,在从原来的城市偏向,转向城乡平衡发展。乡村有大量发展机会,农业农村与国民经济的新关系在成型。坚持农业农村优先发展的提法,是对城乡关系再调整、新型农业发展的回应。

   财新记者:土地承包期限之争也落定了,此前有永久不变、70年、50年、30年等不同提法,最后定了30年,期限是否过短?

   刘守英:十九大报告对于承包期限问题的完整表述是“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这两句话不应分割来看。

   我们也一直在研究“长久不变”的实现形式。目的只有一个,怎么使农民和土地的关系更加稳定。这次十九大报告是将两句话并列了,原来的提法继续保留——保持土地承包关系稳定并长久不变;同时,对于社会热议且争论极大的期限问题,2028年土地第二轮承包就要到期了,要给一个说法。在目前搞无期或者延期更长时间没有形成共识的情况下,采取了一种比较现实的处理办法。

   需要明确的是,再延长三十年,不意味着三十年之后要动,前面有一句话要保证土地承包关系长久不变,这是一个前提。对于农民来讲,从一开始的承包期十五年,加了第二轮三十年,再加三十年就是七十五年,又加上长久不变,这还是起了一定定心丸的作用。在我看来,最重要的是,这个表述明确了制度的稳定性,稳定预期的核心不在于期限,在于防止公权侵犯产权。

   财新记者:30年的期限,对于资本下乡有没有影响?

   刘守英:七十五年的土地承包期限,再加上一个长久不变的土地制度,形成了未来相对稳定的预期。

   未来资本下乡的问题取决于农地“三权分置”的产权设置,包括土地经营权和农民土地承包权分离和分别保障,集体土地所有的实现方式等。农业投资问题、经营权的效果问题、农民土地承包权的保障问题,须由另一套土地权利制度来安排,期限问题解决不了这些问题。期限问题只回答土地制度要不要稳定、会稳定多久。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:村庄与城市

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