张景华:新型城镇化进程中的税收政策研究

选择字号:   本文共阅读 1351 次 更新时间:2014-05-11 19:39

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张景华  


城镇化不仅是中国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的新增长点。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨曾说,21世纪对全人类最具影响的两件大事,一个是新技术革命,另一个则是中国的城市化。二者是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。[1]城镇化的实质是人口和经济活动在空间上从农村向城市的聚集过程。[2]2012年中国城镇化率达52.58%,但户籍城镇化率只有35.16%,1.63亿外出农民工和0.73亿城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。①如表1所示,我国城镇化起步较晚、起点低,但目前正处于城镇化加速的阶段,略高于中等收入国家平均水平,已经超过印度,城镇化发展的空间巨大。中国的城镇化有“全城镇化”和“半城镇化”之分。农村人口转移到城镇,实现农民到市民的转变是城镇化的核心。新型城镇化是“以人为核心的城镇化”,从“城镇化”到“新型城镇化”,从“物”回到“人”,是集约、智能、绿色、低碳的城镇化。新型城镇化正成为中国经济增长的新动力。新型城镇化是一个复杂的系统工程,会带来经济和社会的深刻变化,需要各项配套改革去推进。公共财政是新型城镇化的重要支撑。税收政策的运用具有重要引导、调控作用。新型城镇化进程中的税收支持问题是一个重大的理论和实践问题。近年来国内外学者对城镇化做了大量研究,但是研究新型城镇化方面的文献较少,对促进新型城镇化发展的税收政策的研究更是寥寥无几。本文以新型城镇化进程的税收政策为研究对象,以期对推进新型城镇化提供参考。

 

一、税收与新型城镇化紧密相连

(一)税收是促进城镇化发展的重要手段

税收不但通过组织收入为城镇建设筹集资金,而且发挥资源配置职能促进城镇化的健康发展。因政府课税纳税人对其经济选择和经济行为做出的反应是通过收入效应和替代效应来体现,而且这两种效应是在微观层次上的主要效应形式,二者之和构成了税收对微观经济主体的总效应,始终贯穿于对劳动投入的分析之中。即税收通过收入效应和替代效应作用于劳动力的流动。随着劳动力的地域转移,从第一产业转移到第二、三产业,这表现为城镇化水平的提高。为了承载更多的城镇人口,城镇需要增加固定资产投资,导致资本存量上升。城镇劳动力和资本存量的增长,使得劳动力和资本在产业间和产业内部的重新配置,表现为产业结构优化和企业的优胜劣汰。人力资本提升、产业结构优化和投资规模扩张都会促使城镇经济增长,并促进税收增加,从而完成城镇化的税收支持模式,如图1所示。随着城镇化建设步伐的加快,产业不断集聚和升级,企业生产方式和居民生活方式发生变革,一批相适应的新型服务业应运而生,原有的服务业规模也将扩大,税源渠道得到拓宽,进而促进税收总量的增长。也就是说,税收为城镇化建设提供了强有力的支持,而城镇化建设又反作用于税收。

城镇化是实现现代化的必由之路,是全面提高综合国力和人民生活水平的基本条件。当前城镇化过程中,形成了多元化融资渠道,而其中有很大一部分资金来源于税收,税收为城镇化发展提供了资金保障。税收作为推动城镇化建设的一个有力杠杆。近十年间,国家采取了大量的、多种形式的税收优惠措施,支持农业、能源、交通、外贸、金融、房地产、科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护、资源综合利用等各项建设事业的发展、改革以及特定区域的发展(如西部开发、东北振兴等),几乎涉及所有税种。[3]特别是统一内外资企业所得税,初步实现城乡税制统一,将生产型增值税转型为消费型增值税,择时实施燃油税费改革,简化了税制,降低了税负,避免了重复征税。尤其是2008年以来,通过采用直接优惠和间接优惠方式实施的减税措施累计已有70多项,涉及十几个税种,每年减税规模达数千亿元[4],给我国经济注入了强大活力,实现了工业化、城镇化和扩大内需之间的良性循环。作为巨大的内需潜力,我国的城镇化促进了生产要素集中集聚和资源优化配置,加快了经济发展方式转变,成为推动城乡一体化发展的强大助推器。

(二)税收与新型城镇化之间存在高度相关

新型城镇化是一项系统工程。新型城镇化有“新”要求,重在提高质量,最终需要解决一个根本问题:农村人口向城镇的转移,以及转移人口的真正市民化。

首先,以工业化驱动的城镇化与税收相关。工业化是城镇化的动力,城镇化是工业化的依托。而工业化必然会受到资本、土地、劳动等生产要素的制约,也会受到税收政策导向的影响。税收支持什么、限制什么,也自然会影响城镇化与工业化的规模与水平。新型城镇化的根本动力来源于产业集聚,新型城镇化是坚持以人为本,以城乡统筹、“产城”互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。因此,新型城镇化需要强化城镇产业支撑,完善城镇功能,提升城镇的承载力、吸引力和带动力。没有产业的发展和支撑,城镇化将会是“空心化”,就可能出现所谓的“鬼城”、“空城”。只有足够的产业集聚,才能吸纳庞大的农村剩余劳动力,“乐业”才能“安居”。因此,应通过税收减免、税收优惠等方式,给予能实现经济发展的集约型方式和生态环境的可持续发展的产业更多地支持。

其次,城镇建设与税收相关。城镇建设主要是指城镇基础设施和公共服务设施建设。城镇化是人口、资本、技术、产业、资源不断向城镇集聚的过程,这一集聚过程也必然是基础设施和公共服务设施在城镇集中化、规模化的过程。因此,城镇建设是城镇化的基础性工程,在城镇化进程中,城镇建设要与城镇化相适应,基础设施和公共服务设施建设规模和水平随着城镇化发展速度和质量的提高而提高。加快推进城镇化需要大量资金。在迅速推进城镇化的2006-2011年期间,我国城市基础设施投资占GDP的比重平均为2.86%,占全社会固定资产投资的比重平均为4.66%。②如果要将城市升级为环境友好、文化有活力以及社会宜居的城市,需要更大的投资。除了限制人口自由迁徙的户口制度因素外,经济上的因素也严重阻碍着城镇化的进程。这些因素包括:城市基础设施不足;教育资源短缺;公共医疗条件差、设备不足、医疗人员短缺;社会保障制度不健全、不可持续;城市环境污染,自然资源短缺;城市住房短缺;地方政府财政困难。这些都多少具有公共品的性质,主要需要政府提供。新型城镇化的核心是人的城镇化,强调人的需求,民生为本,不仅要求公共服务覆盖城镇户籍人口,而且要覆盖城镇常住人口,实现城乡统筹发展。因此,未来城镇建设面临着庞大的基础设施和公共服务设施需求和义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、最低生活保障等基本公共服务需求。城镇基础设施、公共服务设施以及教育、医疗、社会保障、住房保障等公共服务需要充分的财力支持,税收的政策导向也将会起到“风向标”作用。

再次,生态文明建设与税收相关。随着工业化和城镇化的进程,人口膨胀、交通拥堵、资源紧缺、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”接踵而至。生态文明要引领城镇建设。推进世界上规模最大的城镇化就必须破解资源和环境约束,加强城镇生态文明建设。这就要求城镇建设必须把保护和改善生态环境、治理环境污染、提高环境质量放在首位,加强环境基础设施、公共交通设施、城镇管网设施和节能减排设施等建设,满足资源节约、环境友好、适宜人居的绿色、低碳城镇需要。税收在推进生态文明建设中具有重要的引导和扶持作用。只有通过生态资源配置的税收调控、形成促进生态文明建设的绿色税收体系,才能使我们不断向着生态文明社会和“美丽中国”目标迈进。

因此,在未来新型城镇化进程中,税收与之紧密相连。财税改革作为新一轮改革的重中之重,新型城镇化面临一系列社会经济利益的重大调整。适应新型城镇化的发展趋势,可通过税收制度与税收政策,来界定中央和地方政府的关系,才真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化,使人才、资金、资源向中小城镇流动,解决“有产业进镇”和“有资金建镇”的问题。只有使农民工在城镇有稳定的就业、有保障性住房、有基本的公共服务,才能缩小我国的城乡差距,才能释放巨大的消费潜力并拉动内需。

 

二、新型城镇化进程:全面考量税收

随着资源环境制约日益加剧,靠资源粗放式消耗推动城镇化发展模式不可持续。其中,土地粗放式利用尤为明显,使得城镇化建设陷入征地矛盾和土地财政紧张的怪圈。城镇化过程中要提高建设用地的效率,从土地存量上下工夫。高投入、高耗能、高排放支撑了高速工业化,高速工业化推动了高速城镇化,高速城镇化促进了消费结构“富裕化”,消费结构“富裕化”又加剧了生态环境与生存状况的急剧恶化;随之而来的还有农民工困境问题等。由此衍生出来税收制度改革问题,将是中国必须面临的挑战。“农民变市民问题”是城镇化进程中的主要问题,对税收政策和税收管理提出了新的挑战。

(一)现行税收管理体制下事权财权不对等

由于长期以来分税制存在财力、财权与事权不统一的问题,制度的缺陷不但限制了地方发展的能力,也扭曲了地方发展的方式,土地财政一系列问题应运而生。地方财政在整个财政收入中的比重不断下降,而财政支出在整个财政支出中的比重不断上升,地方财政自给率过低,如2007年地方财政自给率有61.5%,到2011年只有56.7%,如表2所示,造成中央与地方之间城镇化建设事权与财权不对称。而随着“营改增”进程的逐步推进,营业税未来征税范围将进一步缩小或完全被增值税替代,解决上述问题的急迫性正在进一步上升。虽然目前原归属地方的营业税在“营改增”后仍被认定为地方财政收入,但这仅是一个过渡时期方案。从长远来看,地方仍面临地方自有财源与自主调控经济能力将被削弱的问题。在目前的财税体制和公共服务体制下,各级地方(城镇)政府作为公共服务的主要提供者,无论是对户籍制度改革,还是提供城乡一体化的公共服务方面,均缺乏财力,也没有足够动力。土地城镇化可增加地方政府财力,人口城镇化却加重地方政府负担,因此,地方政府更愿意进行土地的城镇化,而不愿意去追求人口的城镇化。农民变市民的身份转换体现为公共服务体系的建立完善以及财政覆盖范围的相应拓展。公共服务和财政的供给能力是新型城镇化进程所面临的最大制约因素之一。[5]作为财政收入主要来源的税收收入,在着眼于解决“半城镇化”的问题时不得不保持一个相对较高且持续稳定的增长速度。当前收入分配形势异常严峻,实施结构性减税并由此增加居民收入占GDP的比重,已成社会的共识。所以,只能寻求两者之间的某种平衡。由此可见,公共服务的均等化和财政的均等化,首先并主要体现在新型城镇化的进程中。基于同新型城镇化对接目标的税制改革将成为推动新型城镇化进程的重要力量。

(二)对土地财政的过度依赖

“分税制”改革后,受限于地方政府财权与事权的不匹配,土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源,但也造成地方政府的“土地财政依赖症”。2011年地方政府国有土地使用权出让收入3.32万亿元,占地方财政收入的63.12%,占同期GDP的比重为7%。③土地出让收入除用于地方征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出外,主要用于城镇建设支出、廉租住房保障支出等,2011年全国用于城市维护建设的财政性资金11781.17亿元,其中来源于土地出让转让收入达6585.51亿元,占55.9%,④土地出让收入成为地方城镇化建设融资支柱性来源。土地出让制度对统筹城乡发展、推进城镇化建设发挥了巨大的作用,但财政性投入严重依赖土地收入,这已成为制约城镇化可持续发展的瓶颈问题。一是地方在财政收支压力下,诱发过度出让土地,消耗土地资源,形成了粗放式的土地经营模式,导致一定程度上“土地城镇化”而非“人口城镇化”;第二,土地财政难以持续。土地资源具有稀缺性,土地的开发利用要符合可持续发展要求。出让收入增长较快,但长期主要依赖土地收入维持城镇化建设不可持续,尤其是一些大中城市进入了“后土地财政”时代,因拆迁成本的上升、土地出让收入的减少,地方政府土地出让金净收入正逐步下降,迫切需要财政转型,寻求替代财源来支撑城镇建设。随着城镇化的加快,税收和土地收入难以满足城镇建设资金需求,各地进行了大量的债务性融资。银行贷款以地方融资平台公司为举债主体,但政府负有大部分还款责任,加剧了财政支出压力,造成地方政府债台高筑;第三,将40—70年的土地批租收入一次收取和使用,推动地价带动房价上涨,加剧了房地产的“泡沫化”,既影响代际公平,又影响城镇化住房保障。

(三)现行税制体系中税种结构失衡

中国现时税收收入的绝大部分,来自于间接税。以2012年为例,在全国110740亿元的税收收入中,包括个人所得税和企业所得税在内的直接税收入占比不过为25.13%,其中,真正针对居民个人征收的个人所得税收入占比仅为5.26%。⑤直接税占比低而间接税占比高,两者间的配置极不均衡。中国的税收主要依靠生产和流通环节的增值税、营业税以及企业所得税,而个人所得税覆盖面非常狭窄,基本上可以称作是工薪税。间接税隐含在商品和服务价格之中,通过税负转嫁而最终落在所有消费者身上,但在表面上是由生产或经营这些商品和服务的城镇企业所缴纳,也多被视为是在这些企业工作的城镇居民缴纳。基本上没有直接税来体现农民工对地方财政收入的贡献。于是,这便在某种程度上割断了外来人口与税收缴纳之间的必然联系。这造成地方政府明显偏好投资工业企业,因为那是税收的主要来源,而忽略为本地居民的服务,更不用说吸引外地人口的流入。人口增加,尤其是非本地户籍人口增加,并不能直接带来税收的明显增长,反而会明显加大本地政府公共服务的压力(交通、教育、医疗等),地方政府会把农民工当做负担。因此,多数地方政府缺乏动力,不愿主动为非户籍人口提供公共服务,反而在落实公共服务均等化等方面对农民工采取排斥的态度,常常为流动人口的安居设置种种障碍。从市民角度而言,农民工进城被认为是分享、挤占其赢得的公共服务资源。同时,地方政府即使想增加公共服务,也往往财力不足。人口增长带不来税收增长,而地方政府预算的一个重要来源是上级政府的转移支付,但教育、医疗、社会保障等公共服务均按户籍人口配置资源。而直接用于城建的税收只有城市维护建设税,是一个附加税种且规模小,全国城市维护建设税占城市维护建设资金收入的比重不断下降,2011年仅为11.4%。⑥随着城镇化的快速发展,城市维护建设税越来越不适应城镇建设的需要。

(四)税收征管效率的制约

随着城镇化的推进,不仅居民向城镇聚集,并且产业不断向城镇聚集,这就使得税源、税基、课税对象和纳税人都向城镇集中。[6]减少征税过程的消耗,不断提高税收征管效率,使税收更多地转换为公共服务,这不仅是治税效率原则的重要体现,也是实现征税根本目标的要求。这就要求税务机关加强税收征管,降低征管成本,促进征管效率的提升。只有通过税收征管机制的革命性变化,才能实现。这当然也并非易事。因为影响税收征管效率的因素非常多,主要有经济社会环境、税制因素、税务人员因素、征管技术水平等方面。经济全球化和信息社会化已成为当今世界经济发展的大趋势,城市的集聚效应日益显现,地方税收税源构成和征税环境发生了很大的变化。在经济运行中,出现了经营多元化、收支隐蔽化、分配多样化、核算复杂化等特点,税源控管难度不断增大。诸多难题都在挑战现行税收征管机制。

 

三、通过税制深层次改革促进新型城镇化发展

要让新型城镇化真正成为中国促内需、调结构的长期依托,就应该摈弃许多地方围绕土地做文章的城镇化模式,从改革地方税收体制入手,帮助中国实现经济和社会的长期稳定发展。

(一)建立中央和地方财力与事权相匹配的体制

现有户籍制度不但影响流动人口的城镇化,更是直接影响了不同户籍人口的收入与消费,制造就业不公平。推行户籍制度改革,取消户籍歧视是推进城镇化的关键。因此,必须进一步深化财税体制改革,进而促进户籍制度改革,使广大农民工真正融入城市,充分发掘扩大国内需求的潜力,使经济步入良性循环的发展轨道。理清中央和地方的财权和事权至关重要。财税改革的重点是调动地方的积极性,与中央一起形成合力来推动城镇化发展。要充分考虑户籍改革的成本因素,把顶层设计和地方试点相结合,对分税制进行改革,使地方政府愿意积极配合落实中央政府制定的城镇化目标,并且使地方政府不再为推动户籍改革的“代价”过高而发愁,真正有财力作保障来解决农业转移人口的市民化。一旦地方政府有了稳定的财税来源,且财税来源直接取自于当地居住就业的居民,地方政府才有更大的动力去平稳持续地推动城镇化,通过做好农民工市民化的公共服务,从而吸引更多的人来本地居住和就业,形成良性循环。另外,还要建立中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府等对农民工市民化合理的成本分担机制。既不能使地方财力无力承受,避重就轻,也不能使中央财力撒胡椒面,收效甚微。

(二)构建地方税体系

改革地方税收制度势在必行。健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,构建与新型城镇化建设相适应的地方税体系,形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。考虑建立省级政府以流转税和所得税为主体,市县政府以财产税为主体,以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种,逐步构建收入稳固、结构合理、征管高效的地方税收体系。在统一税政的前提下,赋予省级政府适当税政管理权限,培育地方支柱税源,但要保证市场统一,不得实行地域歧视政策,以防止地方保护主义。开征房产保有税等一些重要地方税种,引导资源更多地向增加生产性资本、提高生产率的方向配置,防止资金过多投向不动产,同时逐渐减少地方对土地财政的依赖。还可以引导地方政府更热心地提供公共服务、打造宜居城市,而不是靠对资源和要素的占有生财,从而促进经济增长方式的转变。房产税更大的影响在于形成地方,特别是省以下市县级财政的可持续收入来源,以帮助地方城镇化可持续发展。同时,改革完善城市维护建设税,将城市维护建设税改为城镇建设税,作为一个独立的税种,提高其收入比重,建立地方城镇化建设所需的持续财力基础。

(三)构建适合中国国情的直接税体系

处理好新形势下中央与地方财政分配关系,调动中央的宏观调控能力和地方的积极性,深化分税制财政体制改革是促进城镇化发展的必要条件。我国现行税制体系中税种结构失衡,间接税占比远超过直接税占比,与成熟市场经济国家直接税居于主体地位相比,反差相当明显。在这一税制结构下,商品与服务最终消费的税收负担难以有效降低,而所得税促进社会公平的职能也难以有效体现。因此,需要提高直接税的比例,降低间接税的比例,完善“双主体税种”的税制结构。以实行综合与分类相结合的个人所得税制和开征房产税为突破口,增加直接税在整个税收收入中的份额,构建起适合中国国情的直接税体系。使居民个人直接缴纳的税收与政府特别是地方政府提供的公共服务相对接是加快推进新型城镇化的关键所在。在城镇化进程当中,必须明确农民工也是纳税人,保障农民工纳税人的权利,使其与当地政府之间有一种直接对接的利益桥梁。

(四)向以城市市民为基准的城市征税体制转型

城镇化就是农民变身份转化为市民,从而对经济制造业、现代服务业提出新的需求,由此拉动中国下一轮经济增长。先工业化,后城镇化,因此需求拉动型的城镇化是城镇化发展的第一阶段。工业化阶段强调只对企业征税,只有少量的个人所得税。当城镇化率超过50%以后,城镇化角度下的税收调整,已经不是一般的税收调整了,而是整个税收转型。现行的税制主要是向工业部门征税,工业部门是征税基础,但同时城市又要“去工业化”,就导致了现有税收、纳税主体与社会福利享受主体的彻底分离。这就要求由工业化为基础的征税体制向以城市市民为基准的城市征税体制转型。居民的纳税要与其享受的社会福利相匹配,这是未来税制进行调整的重点。这些调整是基于城镇化的调整,只有构建地方税的体制向个人开始征税,才有可能真正的为企业减税,也才有可能建立一个与城镇化程度相匹配的收入与支出的配套福利制度。要尽可能消除农民和市民之间身份的差异,减少或消除城乡差别待遇,通过公共财政的均等化来实现基本公共服务的均等化,利用税收来解决城乡居民二元化的问题。以城镇化为基础的税制,将是一个重要的改革方向。

(五)变革税收征管机制

为应对经济发展中经济社会生活复杂化和新型城镇化给税收征管带来的挑战,税务部门要依法治税,完善税务法规,破解征纳双方信息不对称的难题,加强同海关、工商、银行等部门的信息交流合作,实现信息资源共享,积极构建社会综合治税体系,加强业务与技术的融合,严格税收征管,优化纳税服务,提高城镇化建设税收征管效率,寻找新的税收增长点。以促进税法遵从为目标,以风险管理为导向,以纳税评估为重点,以分类分级管理为基础,以信息管税为依托,以完善制度、机制为保障,努力构建税源专业化管理新体系,逐步实现税收征管现代化。

 

注释:

①数据来源:《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》。

②数据来源:《中国城市建设统计年鉴2011》。

③数据来源:《中国统计年鉴2012》。

④数据来源:《中国城乡建设统计年鉴2011》。

⑤数据来源:《国家税务总局关于2012年税务部门组织收入情况的通报》(税总发[2013]5号)。

⑥数据来源:《中国城乡建设统计年鉴2011》。

【责任编辑】肖磊

 

【参考文献】

[1]马凯.转变城镇化发展方式提高城镇化发展质量,走出一条中国特色城镇化道路[J].国家行政学院学报,2012,(5):4-7.

[2]张景华.城市化驱动经济增长的机制与实证分析[J].财经科学,2007,(5):47-48.

[3]刘佐.税制改革五年回望[J].瞭望新闻周刊,2008,(43):25-27.

[4]肖捷.继续实施结构性减税,促进经济可持续发展[J].求是,2011,(6):32-34.

[5]高培勇.“十二五”时期财税改革面临空前挑战[J].财贸经济,2010,(11):5-6.

[6]刘贵明,马陟政.城市化对我国税收工作的影响及政策取向[J].税务研究资料,2004,(7):18-21.


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