张震:宪法环境条款的规范构造与实施路径

选择字号:   本文共阅读 95 次 更新时间:2017-05-18 23:58:44

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张震  

   摘要:  当前,我国环境保护形势严峻,环境治理面临巨大的压力和挑战。根据党的十八届三中、四中、五中全会公报以及十三五规划的总体设计,“依法治理”是我国环境保护的必由之路。为确保环境治理法治化的正确方向和路径,确立“依宪治理”的宏观环保理念至关重要。我国宪法环境条款是环境依宪治理的根本规范。就规范构造而言,包括内部结构和外部结构。其多维实施路径包括国家和公民的双向实施和宪法与部门法的协同实施。在环境治理的现实诉求以及依宪治国的背景下,及时启动宪法中的环境条款,构建有效的实施制度与机制,从而可以实现宪法与部门法意义上的双重规范与制度价值。

   关键词:  宪法 环境条款 规范构造 实施路径

  

一、环境保护:从社会问题到依宪治理

  

   自20世纪60年代以来,世界多个国家曾饱受环境污染之害,为此,纷纷从政策与法律层面进行环境治理。从而,环境治理成为20世纪70年代以来的主要政治及社会潮流之一。环境政治已经成为传统政治之外新的拓展领域。环境保护运动全球性的趋势不仅体现在工业民主国家,也包括发展中国家。[1]

   我国近年来环境问题非常突出。以雾霾为例,原本作为一个专业性很强的词汇,今天已经成为妇孺皆知的日常生活概念。据光明网报道,“雾霾”成为2013年度关键词。2014年开始,国家首次将雾霾天气作为自然灾情进行通报。[2]面对日益严重的环境问题,我国政府日益重视环境保护与环境治理问题。党的十八大、三中、五中全会公报以及十三五规划中均高度重视环境保护及生态文明,“蓝天不应该成为奢侈品”的社会共识,促使国家必须全面提升环境保护与环境治理的工作力度。

   环境治理是一个系统工程,必须多管齐下。但最基本的治理路径就是“依法治理”。社会发展至今法律已经成为调整社会利益关系和解决社会问题的最主要的“社会工程”或“社会控制”手段。[3]法律控制是对环境行为实施约束的最有效、也是最重要的一种社会控制。[4]在我国,以党的十八届三中全会和四中全会决定为指导,健全环境法治是环境治理的必由之路。但环境法治不仅仅是部门法问题,更是一项重要的宪法问题。

   (一)环境问题制约国家经济社会的可持续发展

   国内外权威的宪法学教科书均认为,宪法调整的事项在该国之内具有根本性,重大性等,宪法主要规定一个国家社会制度和国家制度的最根本、最重大的问题。[5]当下,环境污染已经明显制约我国经济可持续发展以及社会和谐稳定,因此,环境治理议题具有强烈的经济、社会及政治意义,近年来,在我国党和政府的官方文件中对于环境保护和环境治理均开始浓笔重墨,可见,环境保护和治理已经成为我国经济、社会及政治建设的的核心领域之一。

   (二)环境关涉人的生存发展乃至尊严保障

   良好的环境是人的生存和发展的基本条件,1989年3月,全球大气保护的国际峰会发布了《海牙环境宣言》,该宣言认识到环境退化有损在一个适宜的环境中有尊严地生活的权利。[6]我国日益严重的环境问题已经影响到人的生活质量,甚至有损人的尊严。而宪法是以人为中心并保障人的尊严和生活的法律,自第一部成文宪法开始,“人”就成为宪法的主体。[7]现代宪法理论认为,人性尊严是宪法的核心价值。德国考夫曼教授认为,“宪法的价值体系以社会共同体之中自由发展之人的人格及其尊严为核心。”[8]因此,从维持人的尊严的意义上说,环境问题也应该纳入宪法调适的对象。

   (三)环境的依法治理首先要坚持依宪治理

   党的十八届四中全会决定指出,全面推进依法治国首先要坚持依宪治国。这意味着应依照宪法处理国家和社会事务,通过宪法治理形成社会共识,建立社会信任,推动国家与社会深化发展。[9]环境治理应首先坚持依宪治理,由于部门法在规范内容及法律位阶上的先天局限性,环境保护与治理的内涵及实施机制,以及环境权的保障等重大问题,无法在部门法层面进行根本性的阐释,均需要宪法为之提供规范依据和制度保障。

  

二、宪法环境条款是环境依宪治理的根本规范

  

   尽管在一国的法律体系当中,宪法的理论性相对于其他部门法较强,但宪法本质上是由规范构成的实证之法。正如有学者所讲,宪法学研究应该以文本为中心,而且在实践上和理论上,均要以对文本的理解、解释为基本内容。[10]“文本自身是法律分析的明显起点。不看文字无法推断法律的精神。”[11]宪法的理论性通过文本中的规范予以体现,因此,环境的宪法治理之理论与规范依据首推宪法中的环境条款。

   从2007年开始,宪法学界广泛引入“文本-规范”的研究方法,以解释学的方法探讨实践中的宪法问题,使文本和解释学逐渐成为宪法学具有共识的研究方法。[12]在现代宪法中,任何一项宪法规范的结构均不是单一的,需要放在宪法文本的整体结构中去考量,既要关注其内部规范要素,也需要考察规范形成的历史条件以及规范之间的关系。现行宪法第9条和第26条是宪法中的核心环境条款,其中第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”可以发现,我国宪法上的环境条款一定程度上已经具备了宪法规范的自洽性。从主体上看,既包括国家,又包括公民和组织;从属性上看,既包括保障性规范,又包括禁止性规范和鼓励性规范;从内容上看,既包括规范手段,也包括规范目的。但需要注意的是,对宪法环境条款的规范分析不应仅局限第9条和第26条的条文本身,还应关注宪法环境条款产生的历史条件,在宪法文本中的结构位置及其规范属性,甚至其他宪法条款对环境条款的规范供给,它们共同构成宪法环境条款的内外规范结构,并深刻影响环境条款的实际地位和作用实效。

   规范效力是规范的重要逻辑构成要素。作为整个国家法律规范体系的顶层设计,宪法规范具有最高的法律效力,并具有普遍性和实效性,可约束国家权力在政治、经济、文化等各个领域的行使。通过探索规范的实施路径可以具体呈现规范效力。国家权力和公民权利是宪法规范中最主要的实质要素,我们首先可以从国家和公民二元主体的角度探索宪法环境条款的实施路径;同时,宪法作为法律体系中的根本法,其环境条款可以为立法机关制定有关环境保护的立法或者行政机关作出的有关环境保护的决策,提供根本的规范依据。[13]因此,还可以从宪法规范与部门法规范的二元关系的角度探索宪法环境条款的实施路径。

  

三、宪法环境条款的内外规范构造

  

   (一)环境条款的内部结构

   1.环境保护的主体明确

   其一,国家。公共权力的设立是国家的基本特征之一。[14]宪法学往往在规范国家权力的意义上使用国家的概念。进入现代社会以来,国家不再是消极的守夜人,相反,国家权力对经济和社会生活的干预和介入日益强化甚至发挥了主导作用。就环境保护而言,基于典型公益性、集体性特征,国家应当是首要的职权主体和责任主体。国家对全体国民负有保护其环境利益的义务。[15]据统计,有105个国家的宪法明确规定环境条款,以明确国家在环境保护上的责任。[16]2011年12月20日,在我国第七次全国环境保护大会上,时任国务院副总理李克强指出,政府必须确保提供包括适宜环境质量在内的公共产品。

   其二,公民。“在近代史上,公民比任何社会人物都更有活力”,[17]国家尽管是环境保护的最主要的主体,但是如果没有公民的积极参与和紧密配合,也无法达至环境保护的预期效果。公民身份的首倡者T.H.马歇尔明确指出:“公民身份不仅仅意味着捍卫权利,也不能忽视与之相关的公民义务。”[18]我国宪法规定个人不得侵占或破坏自然资源,而修改后的《环境保护法》第6条亦明确规定:“一切个人都有保护环境的义务。”

   其三,组织。在现代社会中,社会组织对公民的利益诉求以及国家经济社会发展甚至国家的决策等均产生重要影响。因此,除了国家和公民这两大传统的宪法关系主体,“组织”在现代宪法中也被赋予重要的权利和义务内容。我国宪法规定任何组织不得侵占或破坏自然资源。修改后的《环境保护法》第6条亦明确规定:“一切组织都有保护环境的义务。”

   2.环境保护的对象清晰

   宪法中环境保护的对象,既要求保护自然资源和维持良好环境,也强调对负面的污染和公害进行有效预防。

   其一,自然资源。所谓自然资源是指当前或可预见的将来能被利用的自然物质和自然力(能量),如土地、水、空气、生物、能量和矿物等。自然资源为经济发展提供自然基础,对一个国家的经济发展有着重大影响。[19]因此,自然资源的使用,必须考虑到长远需要,做到资源的开发与保护相结合,使之兼有经济效益、环境效益和社会效益。我国宪法通过规定自然资源的国家所有或集体所有,否定了公民个人对自然资源的直接占有及支配权,在制度设计上是对自然资源进行宪法上基于公共利益的预先保护。

   其二,生活环境和生态环境。我国宪法中将环境主要分为生活环境和生态环境。生活环境主要强调人的因素,生态环境主要强调自然的因素。人和自然是宪法中环境的两大组成部分。维持人的尊严是现代宪法的核心价值,自然环境是维持人的尊严的生活的物质条件,“以人为本,以自然为根,以人与自然的和谐为魂”,[20]因此宪法通过确认人与自然和谐相处理念对环境予以明确保护。

   其三,环境污染和其他公害。所谓公害是指对生活环境和生态环境所造成的污染损害。[21]由于曾深受公害问题的困扰,日本学界对之进行了系统研究。有学者认为,所谓公害是指所有的事业活动及其他人为造成的波及到公众健康和生活的障碍,主要包括产业公害、都市公害、设施公害、农业公害、观光公害及开放公害。[22]我国台湾地区有学者认为,公害是人为活动所产生的对环境造成破坏的一种现象、状态或法律事实。[23]如果我国对环境问题不及时予以有效控制,也可能会发生较大规模和较高频率的公害。因此,1982年宪法对公害的规定,具有一定的立法规范上的前瞻性,在立宪理念和技术上均值得肯定。

   3.环境保护的手段多重

   其一,禁止侵占和破坏。自然资源具有公共属性,任何组织和个人不得基于私的利益进行侵占和破坏。宪法此处规定以禁止性规范的形式意在从消极防御的角度,对自然资源予以纠偏式保障。

   其二,防治。从词意上看,“防治”既包括“预防”,又包括“治理”,宪法此处规定意在从消极防御和积极治理的双重角度对环境采取兼具预防式和纠偏式的保护。

其三,组织和鼓励。宪法此处规定强调了环境的积极治理。当然,组织和鼓励所指向的直接行为是“植树造林,保护林木”,一方面表明了国家对林业资源的重视,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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