田飞龙:特首选战与香港民主发展

选择字号:   本文共阅读 417 次 更新时间:2017-03-06 11:40:03

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田飞龙 (进入专栏)  

   早在占中进行时,HKTV就以网络热播剧《选战》(The Election)对2017特首选举的激烈化程度加以想象和预测。该剧的基本剧情是香港占中运动失败,2017特首普选以人大决定为框架进行,在寻求连任的特首郭逸材与挑战者韦文轩之间展开博弈,后者获胜当选却于当晚遭遇离奇车祸死亡。韦文轩在当选之际高调宣布特首任期主要任务为带领香港人民继续争取“真普选”。其妻叶晴为工人运动领袖,背负其夫遗志出战2022年特首普选,却陷入香港政坛的无底漩涡,内有倾轧,外有强敌。挑战者韦文轩本为香港最大建制派政党“振民党”副主席,行政会议成员,后退党参选特首。2022年特首普选的竞争格局是:振民党主席宋漫山和工人运动领袖叶晴。其间有人大就普选框架释法等情节。这些无不浓缩了香港人悲情而执着的深层民主心理,我称之为香港的“继续民主”命题。

   网剧预测和香港民主后续发展有些出入,比如2015政改闯关失败,2017特首选举延用2012选委会模式,但这丝毫未能影响该剧对香港民主发展基本矛盾和张力格局的表现力。如今,2017特首选举波诡云谲,最大热门在林郑月娥和曾俊华之间展开,但叶刘淑仪、胡国兴以及翻转立场宣布参选的反对派标志性人物“长毛”梁国雄亦体现了一定的代表性与竞争力。建制派内部的充分竞争格局表明,即便是反对派所谓的“小圈子选举”已具有一定的民主正当性及可参与性。“小圈子选举”的说法是一种政治攻击策略,不符合香港基本法确定的选委会制度的民主特征。实际上,选委会制度采行的是一种间接选举模式,以香港社会的“功能界别”为基础先行选举出作为法定机构的选举委员会,再由选举委员会通过提名和投票选举出特首,最终由中央加以任命。非普选的选举模式不等于不民主,而可能是民主发展过程中出现的特定民主模式。当然,与普选相比,这种间接选举对民意的传递与表达还有一定的欠缺,香港民主发展也存在着“重启政改”的任务,但这恰恰是需要香港社会重新凝聚基本法共识以及共同维护和推进香港政制发展的前提和基础。    

   在此意义上,梁国雄的转身参选而不是继续坚持“三不”(不投票、不提名、不参选)立场,尽管可能有搅局及争当“泛民共主”之嫌,却也显示出反对派部分人士对选委会民主正当性的弱式认可。而从2016年12月异常激烈的选委会选举过程来看,反对派席位大为增加,多个专业界别(法律界、教育界等)为反对派所完全垄断,显示出反对派暗藏的“建制化”情结。这些变化与后政改时期“港独路线”逐步走衰尤其是梁游宣誓案及人大释法的博弈结果有关,反对派看到了激进抗争的前途渺茫,其内部的温和理性立场有重获话语权及运动主导权的趋势。但这并不意味着香港管治与民主化的一帆风顺。从目前格局来看,建制派内部的过度竞争及“分票”效应非常显著,林郑月娥作为第一顺位候选人很可能以微弱优势胜出,其施政将遭遇类似梁振英的困局,但中央如何支持以及其团队如何具体作为,仍可为香港管治及民主发展带来一定的进取空间。

  

  

   选委会与功能代表制

  

   “双普选”是香港民主发展的终极目标,也是香港基本法规定的法定目标,但目标与体制现实之间存在着重要张力,因为二者预设的政治代表制差异较大。普选诉诸的是“一人一票”式的公民直接民主制,而基本法的选委会制度诉诸的是功能代表制。功能代表制是一种“社会本位”的代表制,是根据特定社会的功能分化与阶层结构所确定的代表制度,是欧洲封建代表制与资产阶级早期代表制的混合,也是港英殖民当局推荐给中国政府的代表制模式。这种代表制的优点在于保护“社会”尤其是对经济发展起到支柱作用的工商社会阶层,同时以功能界别的精英理性来节制大众民主的“民粹化”倾向与危害。普选的直接民主制则是一种“个人本位”的代表制,通过直接民主产生管治机构,取消社会中间阶层对选举与治理的控制特权。

   反对派所谓的“公民提名”、“公民参与”、“公民约章”等皆以“公民”名义张目,其政治意象颇接近于19世纪英国的“宪章运动”以及占中动员中诉诸的“公民抗命”。两种代表制之争的背后是对政治体之社会基础与代表原理的宪制性竞争。从民主化的一般经验来看,民主发展既需要适度的体制秩序约束,亦需要一定的外部力量抗争,由此形成有序扩展的良性运动。体制内外需要不断形成政治对话和商谈,共同拒斥抱残守缺的保守化和肆无忌惮的激进化,才可稳健发展。香港政改失败后,中央内部有“大镇反”和“大和解”两条路线的争议,其博弈结果是坚持基本法框架和继续“循序渐进”支持香港民主发展,算是维持住了一国两制下香港政改的定力与节奏感,没有出现重大的政治逆转;反对派内部亦出现了“重启政改”与“激进港独”两条路线的竞争,其博弈结果是激进势力受挫,传统泛民路线勉强得到维持,“重启政改”依然具有一定感召力。

   从基本法的选委会具体制度演变看来,其民主性与代表性不断得到确证与发展,但也不断受到严峻挑战。功能代表制是基本法的代表原理,无论是立法会的功能界别还是特首选委会的选委构成,都以四大界别为政治基础。四大界别又划分为多样化的小界别,采取符合各自界别组织原理与传统的选举机制,而不强求“一人一票”。这种对香港社会之政治基础与组织原理的认识及其法律化,无疑符合回归过渡时期香港社会的真实,因那时的代议民主、政党政治和公民社会并不成熟,正在孕育发展。但1990年代以来,香港民主的社会基础已发生较大变化,政党政治快速发展,公民社会运动不断扩张,传媒多元化成为优势,公民的民主化预期不断提高,本地法治日益巩固,这些变化使得香港民主进一步发展的社会条件得以逐步成就。对这些发展,基本法事实上已有预期,早就规定了“双普选”目标,但具体何时以何种制度模式加以实现,则存在很大分歧。中央作为立法者必须在国家安全、香港繁荣稳定以及民主发展之间加以权衡,而不可能以民主作为唯一价值目标,这就与香港社会尤其是反对派所理解的“民主优先”逻辑存在出入。中央希望香港民主按照基本法秩序“循序渐进”发展,兼顾多重价值目标,但反对派则逐渐逸出基本法轨道而诉诸“普选国际标准”,紧抓民主而罔顾国家利益和制度现实,占中运动本身就是一种逸出法治的民主追求。

   因应香港民主的社会基础变化,功能界别之小界别经历过多次调整,更有“超级区议会”的制度突破,这些都是功能代表制适应进一步民主化的表现,显示出基本法上的功能代表制包括选委会制度具有一定的开放性和扩展性。从2016年立法会选举和选委会选举来看,反对派不仅能够在地区直选部分取得相应席位,而且在功能界别部分亦有较大突破,比如在选委会选举中就取得了“300+”的结果,成为特首选举中的“关键少数”,取得了一定的“否决”与“造王”能力。按照1200名选委组成选委会、150票提名、超过600票当选的制度规则,加之建制派内部竞争过于激烈,这样一种所谓的“小圈子”选举的间接民主制度之民主正当性已经得到修正、充实和确认。我们应当合理地承认,选委会制度是“双普选”实现之前香港基本法上的法定间接民主制度,重启政改亦需以此为基础和前提并依靠这种制度产生的特首来实际推动。选委会制度已具有相当的民主成分,参加游戏比破坏游戏更加有利于香港民主发展,这应当成为此次特首选战凝聚出的一种民主共识。

  

  

   重启政改与23条立法

  

  

   选举看政纲,但有意义的政纲必须具有合法性及可操作性。笔者无意考察比较各位特首参选人的具体政纲细节,但认为重启政改和23条立法是新特首顺利施政必须承担的两项宪制性责任。两项责任均出于基本法规定。特首负有实施基本法的职责以及在双普选程序中负有重要的程序性义务,同时基本法第23条的本地立法亦成为特首需要承担的实际责任。参选人曾俊华的政纲中就包含了这两项责任,其他参选人亦不可能明确予以否认。重启政改主要回应的是香港本地民意,而23条立法则合理回应了国家关切。特首之合法性与宪制责任具有双重来源:其一是香港选民(选委会)的政治委托;其二是中央的实质任命。也因此,香港特首不仅是香港特区政府的政府首脑和特区行政长官,还是中央任命的地方行政首长,具有双重身份属性与职责,是中央与香港地方的“超级联系人”。这种双重负责制决定了香港特首需要同时回应本地民意和中央关切。

   当然,即便在“重启政改”的大命题下,仍然有细节出入,大体可以分为“无条件论”和“有条件论”。这里就涉及对中央“八三一决定”之法律属性与效力的认知和认同问题。“无条件论”为偏于激进的反对派所持有,他们认为政改既然失败,立法会否决政府提案等同于否决八三一决定,因此重启政改就是推倒一切前提重来。这在法理上是没有依据的。因为八三一决定虽然因应政改“五部曲”而作出,从其具体内容来看却具有规制2017之后特首选举程序的一般效力,等同于普遍性立法,并非只能适用一次的行政性决定,而香港立法会作为本地立法机构,更无宪制性权威和能力去否决中央决定,其投票结果的法律效力仅限于否决了特区政府的政改提案,而绝不能扩及作为提案的更高法律基础。“有条件论”则是建制派和中央共同认定的立场,认为政改可以继续开展,但应以八三一决定为基础。

   其实,对于八三一决定规制政改的合法效力,严肃的香港精英尤其是法律界人士不可能否认,但他们真正希望询问的是:八三一决定限制过严,连落三闸,可否适度放宽?实际上该决定是因应占中前夕的严峻形势作出,是立法者进行政治裁量的结果,其放宽在法理与政治上当然是可能的,但需要以立法者“疑虑”的适度消除为前提,也就是香港反对派出现转向“忠诚反对派”的显著趋势以及央港政治互信与香港社会秩序得到结构性修复。中央内部的“大和解”思路就是朝着这个方向设想和准备的,但这需要香港反对派本身与港独力量严格切割并逐步收缩其激进化的言论与行动。否则,反对派的“港独化”只能倒逼中央内部的“大镇反”,于重启政改及香港民主发展毫无助益。反对派内部的理性力量其实看到了港独发展不仅仅危害国家安全,更拖累香港民主前景,故有邀请彭定康来港“灭火”的止损举措。总之,香港民意包括选委取态对于特首参选人如何具体设计“重启政改”纲领关注极大,这一关如果过不好,选举工程将异常艰苦,民意认受性也将大受挑战。这对最为热门的林郑月娥是最重要的考验。作为上一次政改工作的实际负责人,其在重启政改上应当继续前进,给民意期待一个富有意义的回应。作为建制派候选人,重启政改当然是“有条件论”,但条件本身是特定情势和立法者裁量的结果,是可以经由央港双方的互动而加以修正放宽的。谁清晰地说明了“放宽预期”,谁的选举工程就将柳暗花明。否则,泛泛地谈论“重启政改”会有老调重弹之嫌,未必能真正吸引选民和选委。当然,重启政改并非单纯的香港本地事务,需要与中央预先进行必要的政策沟通,否则空头许诺不仅无法实现,还会引起中央反感以及后续的选民厌恶。

23条立法是老问题了,但并未得到妥善的解决。23条立法本来是中央责任,基于维持香港繁荣稳定及信任香港而通过基本法委托于本地立法,可是国家安全本身在香港社会的价值序列中并不优先,甚至被想象和建构为“专制”外衣,所以有了2003年的七一大游行。香港人理解的“一国两制”,通俗而言就是既往政策行话里的“井水不犯河水”,但这是“两制”关系的不甚严谨的形象化描述,其实并不严格符合基本法整体秩序的要求。国家安全是笼罩“两制”的“一国”核心法益,是“井水”与“河水”的共同源头,因为没有国家安全,具体的自由与繁荣的地方利益很难得到切实保障。反23条立法反映了香港社会对内地体制的政治恐惧以及对23条立法之宪制义务属性的误判。(点击此处阅读下一页)

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