赵伟英:国家整合的香港实践 ——以香港特区新管治主体产生方式变革为例

选择字号:   本文共阅读 3335 次 更新时间:2024-03-07 22:00

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赵伟英  

 

香港与内地同宗同源,但一个多世纪的港英殖民统治致使部分港人对古老中国的历史认同未能顺利转化为对新中国的政治认同。“九七”之后,我国对香港恢复行使主权,也带来了如何对其进行有效整合的思考。香港回归后经历过数次国家整合实践,其中既有成功的,也有不尽如人意之处。在国家整合的实践过程中,香港特区行政长官及立法会承担着重要的职能,两者的产生方式本身也是香港特区国家整合的重要实践。2021年,全国人大通过“决定+修法”的模式完善香港特区管治主体产生方式。这是对香港特区进行国家整合的又一次重大改革,也是贯彻“一国两制”方针、保持香港长期繁荣稳定的有力举措。

香港自古以来就是中国领土,香港居民中的绝大部分与内地同宗同源,有着相同的历史、文明起源,这是不争的事实。尽管从遥远的历史到毗邻的地理位置,香港都与内地紧紧相连在一起,但一百五十多年的港英殖民统治致使部分港人与古老中国的情感纽带未能顺利转化为对新中国的认同。内地居民个人奋斗与国家发展紧密结合,从“臣民”到公民身份的转换同时也伴随着对国家、民族认同感的产生与强化。而这样的历史,部分港人体会不够深刻。香港回归后,香港居民从被管治者到成为特区的主人,经历了政治身份的根本性改变。但是由于“一国两制”和中央对港事务的谦抑,这样根本性的宪制基础改变也并未在香港特区居民的日常生活中有太多体现。日常生活的“不变”冲淡了部分港人对宪制层面巨变的认知,也给通过政治权力的赋予培育港人对国家的认同带来了障碍,香港特区居民的国家认同从观念到制度建构的跨越尚未能顺利实现。如何在“两制”之下进行有效的国家整合,是香港自回归以来长期面临的问题。

一、国家整合的内涵及其价值

(一)国家整合的概念

国家整合即拥有合法地位的主体(通常是政党或政府)通过一系列制度安排将导致国家裂变、削弱国家政权合法性和国民同质性的各种因素予以削减,以实现国家内部一体化的过程。国家整合是维持一国统一、不被分裂和瓦解的重要手段。苏联因无法整合国内各民族间利益诉求,无法化解国内尖锐的民族矛盾而引发了民族危机,最终导致解体。南联盟也因为无法整合国内的民族宗教矛盾、消解分离势力,建立有向心力和凝聚力的联邦制国家而最终走向解体。

在我国内地学者视野中,国家整合这一概念常见诸对我国内地城乡二元化和多民族问题的研究中。抛开具体场景,学者均认为国家整合是一个过程,最终达致的目标是国家一体化。与国家整合相近的另一个概念是国家统合。有学者给国家统合下的定义为“国家的一体化、整体化”,在国家内部各区域、民族、阶级之间形成一个向心力高、凝聚力强的政治共同体(politicalcommunity)。统一为统合的先决条件,但统一的国家未必产生国家的统合,国家统合更要求国家组成部分对中央权威的认同和对离心倾向的抵制。我国内地实现国家统合的体现包括宪法、中国共产党的领导、人民代表大会制度、党对军队的绝对领导、共产党领导的多党合作制、确立主导性的意识形态等。其实际统合效果优异,但该学者也承认目前学界对国家统合理论的研究不足,与实践操作的丰富相比落差较大。本文认为,就上述学者对国家整合和国家统合的理解而论,国家统合实为国家整合需达至的目标,即整合是实现统合的过程,而统合为整合所需实现的目标。本文探讨香港特区所进行的有利于人心回归的实践,取国家整合之意更为贴切。

就国家整合的内涵而言,包含正反两个方面。正向的为对国家认同感的培育和强化,反向的为对分离、分化国家倾向的抵制。对国家认同感的培育可通过强化香港特区与内地在人文、产业、教育、医疗、科技、经贸、旅游等多方面的沟通,在香港特区开展国民教育等措施进行;对分离倾向的抵制则重点体现为一系列维护国家主权、安全的措施和制度安排,如制定实施香港国安法和香港特区新管治主体产生方式对“爱国者治港”原则的落实等。

(二)国家整合的价值

国家整合在中国千年帝国史上对维持和巩固中央集权制度的作用不言而喻。已经通过军事手段统一的疆域被宗法社会、皇权专制、官僚统治和儒家意识形态等工具整合成有机统一体系,获得超越王朝更替、国家分合、政权流转的生命力。古代中国历史充斥着大量周边民族逐渐被汉化的过程,甚至有辽、元等征服王朝主动融入中华王朝传统政治和文化制度的先例。土司制度、“改土归流”、向少数民族地区大量移民等措施也超越了军事手段和行政手段,宗教、文化和制度手段均被大量运用以整合少数民族,由此产生的对政权的认同感比国家本身更加持久。中国历史是一部体系史,体系内各区域的人群以复杂深刻的方式被联结,时而对抗时而合作,共同推动了帝国秩序的形成与自我超越。近代以来的列强入侵和经年战乱重新塑造了中国人民对民族和国家认同感,这种认同感也随着参与新中国的建立建设而迁移至对新中国的认同上。新中国建立在空前统一且高度凝聚的基础上,但仍面临国家整合的任务,如为整合国内少数民族而采取的民族区域自治制度及给予少数民族和地区的各种政策优待与扶持;为整合农村生产力量支持工业化而进行的人民公社化运动;为整合二元化的城乡结构而进行的城乡一体化建设等。国家整合无法自动实现,它是一系列融入居民日常生活的制度安排运转的结果,这些制度的运转将直接关乎国家整合的效果。港澳回归以后,领土统一也带来了如何对其进行国家整合的问题,而香港特区近年来愈演愈烈的本土主义思潮更是将对香港特区进行有效国家整合的任务摆上迫切的日程。

二、“九七”后香港特区实现国家整合的实践

作为一种全新的国家统一理论,“一国两制”最大限度地降低了实现国家统一的代价,也最大限度保障了各方追求利益最大化的权利,但“一国两制”政策并不必然保证香港特区国家整合的顺利进行。“九七”之后,香港要实现于一国之内的整合,需高度倚赖其与中央的良性互动。回归不是一个时间点,而是一个过程,国家不仅需要形式意义上的统一,更需要实质意义上的整合。“九七”之后我国对香港恢复行使主权,但香港的人心回归尚未完成。香港的特殊历史导致存在诸多干扰国家认同的因素,国家整合正是通过一系列化解和消除各种国家认同危机的实践得以进行。关于香港特区国家整合的实践内容,学界关注的重点之一在香港特区居民的身份认同。很多学者从社会学角度出发,通过田野调查的方式了解香港特区居民对于自我身份的地区和国家认同,对其高地区认同但低国家认同的原因进行分析。部分学者也将注意力转向香港回归后不尽如人意的国民教育上,探讨应该如何提升香港特区青少年的国家认同感。毫无疑问,香港特区居民国家认同感的弱化将会影响国家整合及香港发展早已经成为共识。

《中英联合声明》签订后,全国人大及其常委会制定出台了36部法律和有关决定以保障香港顺利回归,其中包括设立香港特区的决定、制定香港基本法、确立香港回归后管治主体的产生方式、明确在香港特区施行的全国性法律等。这一系列法律及决定的出台标志着香港新宪制秩序的确立,是我国对香港恢复行使主权后以法律形式对其进行国家整合的重要实践。本文主要关注香港特区政府在回归后依照基本法进行管治及进行国家整合的系列实践,下文将对此详细阐述。

(一)香港基本法第23条本地立法

香港基本法第23条本地立法是国家赋予香港特区进行维护国家安全法的宪制性责任。国家安全立法属于中央事权,中央通过基本法授权香港特区自行立法是对特区的高度信任,是对“一国两制”制度的自信,通过充分照顾香港特区居民的感情,在高层次上整合两地认知差异。但自2002年首次启动立法程序后,维护国家安全立法逐渐成为香港政治话语中一个敏感话题。为改变香港特区维护国家安全法律长期缺失的局面,2020年全国人大通过决定授权全国人大常委会制定香港国安法,从国家层面建立健全香港特区维护国家安全的法律制度。香港国安法的出台有效打击了一系列危害国家安全的行为,有效打击和震慑了分离、分裂势力,这正是进行国家整合的重要手段。

根据对历年香港特区政府施政报告的梳理,发现其关注重点通常为香港的经济发展和民生改善,而2020年香港国安法通过后,特区政府开始在施政报告中增设“一国两制”专章,专门论述香港特区和中央的关系及“一国两制”的内涵,强调特区维护国家安全的责任以及强化国民教育以进行国家整合的责任,这足以说明特区维护国家安全的系列法律对于国家整合的重要性。

(二)香港特区国民教育

培育国家认同感是领土统一后建构国家权力的主要手段。不同于部落、族群等因血缘或地缘纽带形成的组织,现代民族国家建立于一系列特定制度安排上,一国之内的人民无论族群均被制度化整合成一个共同体,对国家的认同也就是人民对自己共同意志的认同。基于此,现代国家认同感的建构也同样依赖于制度框架下人们与社会、国家之间的互动,而国民教育正是双方互动的重要制度载体。内地居民的国家认同在三个不同层次展开并相互建构和依存,其中第一层次为对中国悠久历史和文化的认同,第二层次为鸦片战争后萌发的现代民族国家认同,第三层次为1949年后对新中国和社会主义的认同。前两个层次的认同在国民教育的承载下为第三层次的认同提供心理与文化基础,使得内地的国家认同感呈现一种稳固的复合形态。

为阻止港人对中国产生国家忠诚,港英殖民统治时期在香港有意推行“去国家化”“国际公民”的教育政策,强化港人的地方性意识,导致部分港人对中国的认同异化为脱离时空观念的国家想象,是一种“停留在遥远的古代帝王史建构出来的抽象意义上的道德文化中国”,未能形成完整的现代民族国家观念。严格意义上讲,回归前香港只存在公民教育。从20世纪60年代起,香港的中文教科书奉行严格的“去政治化”政策,省略了辛亥革命后的中国近代史,教育内容更强调公民遵守法律和道德的义务以及对香港本土的人文、地理和经贸条件的了解。政治内容仅限于对总督制下各行政部门的简单介绍,造成了香港教育中的政治和民族主义真空。而殖民者刻意塑造的“小政府”“大社会”的结构也为香港在回归后的“去殖化”道路增设了障碍。例如回归后香港特区国民教育问题逐渐引起重视,但在2012年国民教育的教材和课程安排被推出前,特区政府更倾向于采取柔性措施,以鼓励态度开展加强国家认同的活动,政治议题较少涉及。

重视国民教育是各国共识,从1870年—1970年的一个世纪间,国民教育被近百余个国家写入宪法,各国无不强调应当重视爱国情操和民族自豪感的培育,各国也都建立起完整的国民教育制度。香港回归至今二十多年,国民教育作为培养国家认同感和归属感的重要手段却一直缺位,无法在国家整合中起到应有作用。其中既有西方部分国家数年来在香港异化和妖魔化宣扬中国文化及制度的原因,也有特区政府未能掌握宣传主导权的因素。如今随着香港国安法的出台以及特区新管治主体的产生,香港政治生态正在发生一系列积极变化,有望为后续国民教育的推广进行有益探索,为引导香港特区居民树立正确的国家观、肃清各种“港独”、分裂国家、颠覆中央政权的思想流毒提供法律和制度支撑。

(三)香港特区管治主体产生方式

从教育、文化宣传等方面正向培育国家认同感是一个长期的、潜移默化的过程。而通过制度安排落实“爱国者治港”,将分离势力系统性排除于香港特区管治主体之外,通过法治途径对香港特区实现良好管治则可以起到立竿见影的效果。但目前这一点学界的探讨并未切中要害,香港特区国家整合的制度化表达途径——特区管治主体的产生方式,较少受关注。

有学者曾指出,随着“港人治港”这一政策的提出,香港人这一身份标签从原来的自然文化群体转变成政治群体,也即,香港人这一身份标签原来只具有地理和文化概念,甚或是存在经济上的价值,但回归后的香港人却额外承载了,也是最为重要的政治责任,即作为国家恢复对香港行使主权、实现国家整合的载体。从“港人治港”政策的提出,到宪法和基本法对香港政治制度的设计均可以看出,香港回归的根本和首要目的是实现国家整合。国家整合最直接体现为对香港特区的有效管治,而有效管治的实施主体为港人,准确地说是港人中的爱国者。故此,香港特区管治主体是实现对香港特区有效管治的关键,也是国家在香港特区实现有效整合的关键,香港特区管治主体产生方式的导向也就变得非常明显,即精准地选出能进行有效管治和国家整合的爱国者。

自香港回归以来,香港特区管治主体的产生方式一直是香港政制改革的重点话题,也是不同身份认同群体之间的关注点。反中乱港分子要求根据根本不存在的所谓“国际标准”尽早实行“双普选”,污蔑当前的选举为“小圈子”选举。而身份认同以国家为中心的人则希望在基本法确定的框架内循序渐进推进民主,完善特区管治主体的产生方式。香港特区管治主体产生方式的变革须有助于逐步扩大民主,但其根本目的是逐步实现国家整合,实现有效管治,脱离这一根本目的便未能抓住方向。倘若政制改革的结果是香港特区分离倾向愈加严重,港人的地方身份认同愈发强烈,则任何改变都将失去根基。基于此,香港特区管治主体的产生方式必须符合香港特区当前的身份认同背景,并以此为前提进行制度设计。2021年修改完善选举制度之前,香港特区爆发过数次街头暴力事件,反中乱港分子在外部势力的支持下与国家对抗的情绪愈加强烈,这就要求特区新的管治团队必须有能力对此进行修正,制度化地增强港人的国家认同感,也就要求特区管治团队必须是特区国家认同感最强的一批群体,而如何产生管治团队也就变得尤为重要。

“九七”之后,香港特区进行的国家整合实践既有成功之处,也有效果不尽如人意的地方。根据本文观察,凡是不涉及香港本地利益调整的实践港人反响均较为正面,如“金融风暴”和非典后中央出台的支持香港发展的各种政策,而触及香港特区本地利益格局的实践则引起部分港人的强烈反对,如国民教育推广和近年来争议最大的特区管治主体产生方式修改。其中原因不难理解,香港回归以来特区居民的国家认同感未能一直呈现稳步上升态势,而无论是青年人群体还是较年长群体都较少将“更多参与国家的发展计划”看作香港未来的发展重点,这种地方利益与国家利益的割裂是港人低国家认同的体现,也是香港特区国家整合不完全的体现。香港国安法针对的是特定危害国家安全行为,而特区新管治主体产生方式的落脚点则是以防御性手段贯彻落实“爱国者治港”原则。鉴于本文主题,本文将重点阐释香港特区新管治主体的产生方式。

三、香港特区原有管治主体产生方式与国家整合目的相背离

香港特区管治主体的产生方式经历过三次重大变化,相应地,其产生基础——香港特区选举委员会也经历了从人数到职能的三次改变。人数上,选举委员会从800人增加至1200人,又增加到现今的1500人,组成界别也发生相应变化。职能上,选举委员会除一直行使选举行政长官的职能外,还经历了从选举部分立法会议员到不选举立法会议员,又到如今参与提名立法会议员候选人和选举部分立法会议员的改变。

(一)香港特区管治主体原有产生方式未能呼应社会背景

选举制度是科学地分配与运用国家权力的基本组织形式,属于国家制度的重要组成部分。有学者指出,一国之下的区域内选举存在政治认同极端化的倾向,制度设计需要高度关注选举与身份认同之间的复杂关系,而在香港特区这一狭小地理空间内推行民主选举则更需要警惕极端政治倾向。不同于内地,香港特区意识形态的话语权掌握在社会,是一个大市民社会,特区政府无法有效引导舆论及意识形态方向,甚至被社会影响,导致了日益严重的民粹倾向和地方主义意识。极端地方势力在街头运动中逐渐壮大,甚至于2016年混进特区区议会和立法会,在经济、政治、民生、文化、教育等各个领域给特区政府制造管治障碍。香港特区行政主导被反对派从街头与立法会两个场域中削弱。尽管如此,香港特区管治主体的产生方式却并未据此及时调整,反而敞开大门,任由极端反对派混入立法会,直至在管治主体内部制造冲突与对抗。在分裂势力的操纵下,香港与内地因历史原因造成的差异被不断放大,特区的地方利益被高度政治化,对国家主体的不认同进一步转化为对国家合法性及权威的排斥。香港特区政治团体不以施政理念定位,而是以与特区政府和中央的关系划分为亲政府的建制派和反对政府的泛民派。极端地方势力博取政治资本的手段为与政府对立,罔顾事实、不考虑香港特区实际利益,一味奉行逢中必反,逢行政长官必反的原则,以过火极端言行争取港人同情,以此扩大自身影响力。

自第三届立法会开始,特区行政长官与立法会议员的产生主体已经截然分开,香港管治主体的产生方式不断改变,但过程中忽略了对香港社会背景的呼应,尤其是未能注意与港人的国家认同感程度保持同步,形成制度漏洞,给良好管治造成阻碍。图片

(二)香港特区管治主体原有产生方式存在诸多不利于国家整合的漏洞

反思香港特区一个时期反中乱港活动猖獗的原因,最为重要的是香港特区原来的选举制度并不完善,存在诸多可以让反中乱港分子钻空子的漏洞,从而得以在立法会和区议会安插反对势力,破坏香港特区政治生态,进而威胁香港特区的有效管治。详言之,香港特区管治主体原有产生方式主要存在如下漏洞:

一方面是在准入机制上,候选人资格审查缺位,“爱国者治港”原则在落实过程中存在制度漏洞。虽然治港的主体应当是爱国者,但实践中,“爱国者治港”的原则还没有得到全面落实。无论是在特别行政区的行政、立法、司法等政权机关,还是在区议会等非政权组织,以及教育、传媒等领域,尚未真正形成稳固的“爱国者治港”局面。1984年6月,邓小平同志比较完整地阐述了“一国两制”方针的主要内容,其中着重谈了“爱国者治港”问题。邓小平强调指出,爱国者的标准是,尊重自己民族,诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权,不损害香港的繁荣和稳定。不过这一概括性的政治表述当时未被转化为明确、具有可操作性的法律规定。再者,候选人资格审查相对缺位。香港特区行政长官和选举委员会的选举未规定资格审查机制,立法会议员的选举虽然规定了资格审查,但是由于没有清晰的准则和程序、选举主任缺乏独立调查候选人历史和背景的权力等原因,实际效果不佳。

另一方面是在退出机制上,原有选举制度无法对挑战“一国两制”原则和底线的立法会议员进行惩戒。香港回归后的宪制基础为宪法和香港基本法,根据香港基本法第104条规定,无论是行政长官还是立法会议员,在就职时必须宣誓“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,效忠中华人民共和国香港特别行政区”,这既是依法宣誓必须包含的法定内容,也是参选或者出任相关公职的法定要求和条件。宣誓是宣誓人以公开声明的方式对国家和社会作出的庄严承诺,具有法律约束力,违反誓言必须承担相应的法律责任。基本法第1条规定香港特区是我国不可分离的部分,香港特区是我国的地方行政区域,拥护基本法也就必须拥护香港作为我国不可分离的部分的地位,不能做出任何有违香港宪制地位的举动。行政长官和立法会议员作为香港特区的管治人才,在“爱国者治港”的要求下,任何有违爱国爱港的言行均违背了基本法的要求,违法者应当承担政治及法律责任。世界多数国家的主流做法均是通过宪法和法律对公职人员的爱国与忠诚义务作出相应规定,以此保证主权国家有效生存以及主权国家居民生产和生活的有序开展。香港特区立法会自第五届开始集中出现议员挑战“一国两制”的言论和行为,立法会对此却处理不佳。虽然2016年末全国人大常委会对香港基本法第104条进行了解释,部分反中乱港的议员因违反香港基本法被取消议员资格。但议员故意要求清点人数的次数和相应耗时均有所增加,且议员因行为不检被责令退席的次数也有所增加。这说明立法会的管治能力并没有因为个别立法会议员的退出而强化,也侧面说明立法会管治能力被削弱并非个别议员的问题,而是存在系统性的缺陷。

四、香港特区新管治主体产生方式契合国家整合的目的

(一)香港特区新管治主体产生方式的法理基础

在1990年提交全国人大审议的香港基本法草案中,姬鹏飞总结了香港政制发展应当遵循的基本原则:兼顾各阶层利益、有利于资本主义经济发展、循序渐进、符合香港实际情况。而后香港基本法第45条和第68条确立了香港政制发展需要符合香港实际情况且遵循循序渐进原则。本文认为,符合香港实际情况除了应当符合前述的香港社会面共识情况等背景外,重点更在于符合香港特区作为一国之内地方行政区域的宪制地位。香港特区选举作为地方性选举,不具有独立主权国家选举的赋权功能,只是选出香港特区高度自治权的执行主体。而符合循序渐进原则则体现为香港特区管治主体代表性的不断扩大及管治效能的不断提升。

1.香港特区新管治主体产生方式符合香港特区实际情况

(1)地方治理的国际惯例

地方治理根据性质可划分为国家治理与地方治理。国家治理是主权国家对内进行权力划分和对外进行独立外交事务的总和。由于在单一制国家,一级地方政府并非独立的政治实体,所以地方治理并不确立政权的合法性,而是在国家治理的体系下更好地进行地方建设。地方选举作为地方治理的一种途径,与国家层面的选举从性质与目的上均是不同的,不能完全套用国家层面的选举标准来评价地方选举。地方选举必须符合国家总体方针,选出中央信任的管治人才。不同国家的地方治理模式千差万别,但有一共性,即根据本地实际情况作出选择、调整。例如德国地方议会原本是地方政府的最高决策实体,但在1945年后许多州的地方政府规定小的社区可以采取地方市镇会议取代地方议会,以进行直接民主决策。而后随着各地行政区划的改革,小乡镇被合并,这种直接民主式的地方市镇议会制度也随之终结。

传统英国地方政府采取权力一元制(unionofpowers),地方政府的核心就是选举产生的地方议会。地方议会除了设立各种专业委员会外,还会根据分工设立各种专业部门,并任命某一领域专家担任领导,同时聘用各种专门官员,以执行地方议会决定,为公众提供服务。2000年后,英格兰和威尔士地方议会开始设立单独的执行机关,执行机关产生的模式从性质上可以分为直选市长+内阁制和议会产生的领导人+内阁模式。市长由直选方式产生本身也是传统议会政治制度的突破,更有利于应对新的社会变化。但由于部分地区直选产生市长的效果不理想,2007年英国议会通过《地方政府与公共参与卫生法》,规定实行地方政府行政首长直选的地方,四年后首长可以由地方议会产生。

美国地方政府可以分为县政府、市政府、乡镇政府等几类,每一个地方政府的治理模式均有不同。县政府有由选举产生的委员会直接治理模式、选举产生的委员会及其任命的行政官治理模式、选举产生的委员会与选举产生的行政官共同治理模式。市政府通常既有市长又有议会,但有些模式下市长具有实权,有些模式下市长仅仅起礼节性功能。新英格兰地区的镇地方政府通常由所有镇民组成镇民大会,负责选任官员和进行决策。但近些年来由于镇迅速城市化,人口大大增加,许多镇民大会出席人数减少,因此许多镇转为实行镇代表大会制,由镇民选举一定数量的代表参加代表大会。镇民虽然仍有权出席大会并发表意见,但是已经不能直接表决。

从上述国家的地方治理模式可知,地方治理没有所谓的“国际标准”,每个国家都是根据本国情况对地方政府体制进行设计与改革,使之不断适应新的政治、经济和社会环境。最典型如号称“地方自治之家”的英国,在20世纪70年代保守党上台后的近20年之中却一直朝着集权方向发展,直到1997年工党开始重新推行分权改革。2000年后英国地方治理开始借鉴美国“三权分立”模式,强化地方行政首长权力,改变了传统地方议会主导的模式。

(2)香港特区新管治主体产生方式符合其宪制地位

系统性探讨政权合法性的学者是韦伯,其将政权合法性来源分为传统型、魅力型、法理型。法理型又在20世纪中叶逐渐被西方学者确立为竞争性选举。但这种对政权合法性来源的讨论建基于独立国家,其对民主的关注重点在于权力的产生过程,即权力是否通过一人一票的方式产生。但单一制国家内某个行政区域管治主体的合法性则并非来源于选举,而是来源于该国内有关法律规定以及国家政权的认可。故此,单一制国家内地方性民主的关注重点在于权力的行使而非产生过程。具体到香港特区管治主体,其合法性来源于基本法及其附件的规定,以及中央的认可,而非来源于香港特区居民的选举。也即香港特区居民的选举行为并非对主权的授予,不是权力设定,而是选择行使中央授予的香港自治权限的行使主体,这一点也体现在中央政府对行政长官的实质性任命权上。根据香港基本法规定,香港特区行政长官通过选举或协商产生,最终达至经过提名委员会提名后普选产生,并由中央任命。在香港基本法起草过程中,行政长官的产生方式有过多种方案,但最后需由中央任命的这一表述均被各方接受,未发生变动。且中央的任命权是实质性的,即对香港特区产生的行政长官,中央可以任命也可以不任命,即便是达至普选产生的行政长官,如果中央认为不合适,也可以不予任命。香港基本法的这种制度设计充分说明香港特区作为一个地方行政区域,政制发展必须由中央设计或批准,不具有主权国家政制的性质。

按照修改后的香港基本法附件一和附件二规定,香港特区行政长官候选人均由选择委员会提名,全部立法会议员候选人均由选举委员会提名或参与提名,行政长官和部分立法会议员由选举委员会选举。而选举委员会人数由1200人增加至1500人。香港特区的选举和中央的任命以及主导实际上体现了不同范围内的民主性。前者因香港特区的制度设计而呈现地区民主自治属性,后者凸显出全体民意所构成的主权性,后者是前者的基础。香港特区现行选举制度在中央的主导下制定,符合香港特区作为地方行政区域的法律地位。同时香港特区的新选举制度也是根据香港多年来政制发展的实际经验与现实社会情况进行变革,积极回应民众的民主诉求,与世界其他国家和地区的地方治理并没有本质差异。

2.香港特区新管治主体产生方式符合循序渐进原则

从全国人大常委会2007年作出的《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》到2014年作出的“8·31决定”,再到2021年的修改完善选举制度,香港特区政制发展一直遵循循序渐进的原则。

(1)香港特区新管治主体产生方式在代表性上的循序渐进

选举本身并不必然导致民主,政客为了吸引选票而煽动本不存在或较为微弱的社会差异与分歧,使国家或地区成为滋生暴力与对抗的温床的例子毫不罕见。根据选举来界定民主仅仅是一种最简单的定义,过分强调竞争性的选举容易忽略民主的其他维度。具体到香港的情况,近年来香港特区出现“泛政治化”倾向,其原因之一便是反中乱港分子的有意煽动。反中乱港分子无力解决真实社会问题,却非常擅长借社会问题煽动民众对政制议题的非理性看法,导致部分港人把生活的诸多不如意均归结为香港的选举制度不够“民主”上,认为只要政制改革到所谓的“国际标准”,香港特区面临的经济、社会问题均可迎刃而解,这是典型的线性思维、单一思维,没有任何逻辑依据,反而在香港社会制造了冲突与对立,阻碍了管治主体对社会问题的解决。

香港特区新管治主体产生方式遵循循序渐进原则体现在选举委员会在各方面都不断优化。人数从1200人增至1500人,提高了居民的参与度;界别从四组增加为五组,香港特区全国人大代表、全国政协委员和新增的“有关全国性团体”香港成员的代表一起构成第五界别,是坚定的爱国者;原来第三界别劳工、社会服务、宗教等界调整为基层、劳工和宗教等界,以体现社会变化;在细分界别中新增了中小企业界、科技创新界、内地港人团体、基层社团的代表、港九和新界地区组织代表,提高了选委会的覆盖面和代表性;赋予选举委员会提名或参与提名(以下简称“提名”)全部立法会议员候选人的职能。从人数到人员构成的丰富度方面,新选举委员会均较之前有进步。新一届选举委员会增加了地区和基层代表,也增加了大学校长和香港两院院士等优秀人才,且新增了一批坚定的爱国者,在选举委员会中充当稳定器的作用。诸多改变既体现了香港近年来的社会变化,又体现了国家利益,是“一国”和“两制”的有机统一。由这样一个具有充分代表性,既体现国家利益又体现香港利益的选举委员会来提名立法会议员候选人,有助于为立法会注入更多理性的力量,优化立法会的管治效能。

(2)香港特区新管治主体产生方式在管治效能上的循序渐进

以选举委员会为基础产生的新一届立法会呈现出一些结构性改变。新一届立法会议员的平均年龄为50.8岁,延续年轻化趋势;而新任议员占比62.2%,远高于以往数届,为立法会注入新鲜血液;女性议员比例也大幅提升至21.11%,尤其值得注意的是,在所有19名女性议员中,由选举委员会选举产生的多达13人,选举委员会大幅提升了立法会的多元性;选举委员会也推动了部分议员从分区直选和功能界别流向选举委员会,议员的跨板块流动也促进了议员的更新换代;在由选举委员会选择产生的议员中,无政团背景的占比近六成,推动了议员政团联系的多元化。新一任管治主体配合已经一年多,目前来看改善明显。如新一届立法会仅用不到10小时就完成《2022年雇佣及退休计划法例(抵消安排)(修订)条例草案》的审议,这在改革之前是不可想象的;而在2011年和2014年均因议员“拉布”而搁置的《版权条例》法案也在2022年获得通过,令香港特区版权制度得以更新;立法会会议进行期间也不再有随意退场,要求清点人数等阻挠会议进行的行为。行政与立法的关系也不再剑拔弩张,还创设了“前厅交流会”机制等促进政府官员与立法会议员的交流。总体而言在特区新的管治团队带领下,香港特区管治效能已有极大提升。

另外,治港主体不仅应当是爱国者,还应当是爱国者中的有能力者,以体现对行使公权力人员的更高要求。本届立法会新人共计59名,其中研究生及以上学历者47人,占比接近80%。能够吸收如此大比例的年轻、高学历、来自各行业的人才进入立法会,说明香港回归以来对管治人才的培养初见成效,而特区立法会本身又是进一步提升爱国者管治能力的试验田,香港特区新管治主体的产生方式是“爱国者治港”和“港人治港”、“人才治港”的结合。

(二)香港特区新管治主体产生方式的合理性

1.“爱国者”标准规范化,设立候选人资格审查委员会抵制分离势力

香港特区新管治主体的产生方式从实体与程序两个方面预防管治主体的离心倾向。实体上体现为爱国者从政治标准转化为法律标准。为了落实“爱国者治港”的要求,明确爱国者标准,香港特区立法会通过了《2021年公职(参选及任职)(杂项修订)条例》(以下简称《条例》)。其中第2部对《释义及通则条例》进行了修订,加入“拥护香港基本法、效忠香港特区”的定义,规定不属于“拥护香港基本法和效忠香港特区”的行为(负面清单),从正反两面给爱国者下定义,立法会议员候选人和行政长官候选人如不满足条件,将被取消参选资格。该等规定也同样贯穿在《条例》对《立法会条例》和《区议会条例》的修订中。已经当选的立法会议员和区议会议员如果不符合前述《释义及通则条例》中有关爱国者的标准,也将丧失议员资格。

程序上,过去香港特区各类选举均由选举管理委员会负责,选举主任一人决定候选人是否适格。由于缺乏组织保障,候选人资格审查存在很大漏洞,不符合标准的参选人“入闸”时有发生。新设立的候选人资格审查委员会是一个专门审查机构,具有法定的工作流程及审查标准,其开展资格审查工作较之原来的选举主任无论是在组织资源还是制度资源上均具有更大优势,且机构运作也更客观公正,能够对选举工作开展“全流程”监督,确保香港特区的管治权由爱国者行使。

香港特区候选人资格审查委员会成立后的新一届立法会选举就展现了其“把关”功能的成效。以往立法会选举中,地区直选、区议会、法律界别和教育界别均是反中乱港分子的主要阵地,第五届和第六届立法会中被取消资格的大部分议员均是借此混入立法会。通过梳理第七届立法会议员的背景发现,无论是地区直选还是功能界别,均无反中乱港分子“入闸”,参选的议员候选人竞选政纲全部集中在香港的民生、经济和社会问题,着力解决香港的具体问题,而非高喊空洞政治口号,这是本届立法会选举与往届相比的大不同。

2.香港特区新管治主体产生方式制度性巩固行政主导

香港特区实行的是行政主导,但行政主导能否真正实现,行政长官能否强势、有权威,实现对香港社会的高效治理,依赖的是一系列政治默契。过去,立法会曾数次阻挠特区政府议案的通过,以至于2007年政改方案未获通过,新机场的扩建和港珠澳大桥也迟迟无法动工,而财政预算案的审议时长更是屡次创下新高。由于立法会议员和行政长官的产生途径不同,二者负责的对象也不同,立法会对行政长官的支持没有法律形式的制度保障,行政长官顺利施政需要的强有力、稳定可靠、社会认可度高的管治联盟只能靠行政长官的政治能力和对立法会的驾驭能力,其不确定性程度较高。香港回归以来行政长官和立法会的现实表现也印证了实现这种政治默契的难度。

新选举委员会享有提名立法会议员候选人及选举近半数立法会议员的职能,将从制度上保障立法会与行政长官之间的配合基础。在提名制度上,行政长官候选人不仅需要获得选举委员会全体委员中八分之一以上的委员提名,同时还需要在每一个界别获得15名以上委员提名方可成为正式候选人;而立法会议员候选人则需要得到全体选举委员中10—20名委员提名,并且每一界别中各获得2—4名委员提名。“双达标”的设计在于扩大行政长官候选人和立法会议员候选人的被认同范围,有助于选出各方均认可的代表。由选举委员会提名所有立法会议员候选人的设计,可以有效避免上述立法会因内部撕裂而造成的负面影响。立法会议员和行政长官均由选举委员会提名,二者具有共同的产生基础,行政长官较容易在立法会取得多数支持,减少施政阻碍。而那些在立法会屡屡故意对抗特区政府的议员则极有可能在谋求连任时无法获得提名。香港特区新管治主体产生方式从提名到审查再到选举,都有利于提高香港管治主体的凝聚力与向心力,提高其国家认同感。本届新进入立法会的议员,由选举委员会选出的议员中担任香港特区全国人大代表和政协委员的比例为66%,新任议员中有过内地受教育经历的也有十几人。而有过内地生活经验或者经常前往内地的港人,其国家认同感更高,这样一群有强烈国家意识的爱国爱港人士进入立法会,必将为特区管治主体带去更多“一国”的声音。

五、对香港特区进行有效国家整合的展望

对香港特区实现有效整合最大的障碍在于缺乏被内地和香港所共同认可的集体记忆和社会符号,这是香港一个多世纪特殊经历所导致的。而部分人对“一国两制”中“两制”的片面强调即使没有强化内地与香港的分隔,也至少是阻滞了对这种分隔的消除。香港回归的前十年中央对香港特区的管治保持谦抑态度,后来分离势力冒起并挑战“一国两制”原则底线,如何促使人心回归开始引起重视。此次特区管治主体产生方式从准入和退出两个方向把关,落实“爱国者治港”原则,将反中乱港分子系统性排除在香港特区管治主体外,加上香港国安法的施行,将有效遏制香港特区的狭隘地方主义和分离倾向。在中央的坚强领导和鼎力支持下、在特区爱国爱港的新管治团队带领下,香港特区已经实现了由乱到治的重大转变,正在走向由治及兴的新阶段。

国家整合是一个过程。管治主体产生方式的变更只是香港特区国家整合制度化的表现之一,香港特区国家整合并未因此次管治主体产生方式的变化而画上句号,香港基本法中有关强化国家整合的内涵仍需继续挖掘。在如何促进香港特区居民的人心回归上,以往单方政策优惠和倾斜性资源供给是更常采用的方式。然而事实证明仅仅靠政治承诺和资源倾斜并不能达成良好的整合效果,甚至还增加了香港特区居民与内地居民之间的对立情绪。将内地与香港特区纳入“一国两制”构建的国家治理体系中,将香港特区居民和团体纳入由香港基本法构建的政治体系中,将国家认同感的培育和国家整合的需求与香港居民殖民统治历史印记之间的张力纳入香港基本法搭建的政治平台之上,在常规政治议程与日常生活中提供化解这类张力的机会,在化解冲突过程中塑造香港居民与国家的联结纽带,是比资源非均等配置更有力的方式。减少冲突并非消灭不同,强调香港特区的国家整合,绝不是用内地同化香港特区,抹平两地差异,而是在保持香港特区原有特色和优势的前提下使之与内地的联结更为紧密,使特区居民的国家认同感与向心力更为强烈。

赵伟英:中山大学粤港澳发展研究院博士生

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