程雪阳:宪法视角下的国有土地使用权续期问题

选择字号:   本文共阅读 154 次 更新时间:2016-12-02 23:46:21

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程雪阳  

   摘要:  对于国有建设用地使用权续期问题的讨论,不能仅仅停留在经济政策或物权法层面,而必须从宪法上予以回答。在宪法层面,这一问题的核心就在于如何理解现行宪法第9条第1款关于“国家所有,即全民所有”的规定。根据这一规定,国有建设用地使用权续期问题的合理解释方案是,住宅之下的一定面积(比如50m2或60m2)的国有土地使用权应自动无偿续期一次,期限以70年为宜。

   关键词:  国有建设用地使用权 无偿续期 国有土地 全民所有

  

引言

   根据现行《物权法》第149条关于“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”的规定,住宅类的国有建设用地使用权到期之后自动续期已经是毫无争议的事情,无需过多讨论。但自动续期时要不要继续支付相关费用,以及按照什么标准缴纳相关费用,现行法律无法给出明确的答案,因此现在几乎成了“谜”一样的问题,也引发了社会各界热烈的讨论。

   为何会出现这种现象呢?原因在于,立法者在《物权法》的制定过程中采取的是“有意的制度模糊”立法策略。[1]即,首先确立"住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期"这一原则,然后把其他问题进行模糊处理,留给“更聪明的下一代来回答”。然而,最近发生在温州的20年国有建设用地使用权到期续费问题引发的争议表明,[2]我们已经无法再采用拖延战术来回避这一问题了。因为如果现在不直面这个问题,拿不出切实可行的解决方案,经济发展、社会的和谐稳定无疑都会受到严重的影响。

   笔者认为,住宅类国有建设用地使用权的续期问题,不仅是一个经济政策或者民法技术问题,而是一个重大的宪法议题,需要上升到宪法层面来系统全面地进行分析,那么,我国现行宪法能为这个问题的解释和解决提供何种解决方案呢?为了更加清晰地分析和解决这一问题,笔者拟做出以下分析和论证。

  

一、国有土地的所有权归属问题

   要解决住宅类国有建设用地使用权的续期问题,必须首先明确国有土地的所有权归属。如果仅仅从字面上理解,国有土地的所有权不应当有所争议,其自然应当归属国家所有。对此,我国现行宪法第10条1、2款也明确规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。如果从这个角度来看,土地使用者在土地使用权期限届满之时,再重新缴纳土地出让金,似乎就不存在太大的法律障碍。因为国家有偿转让的是有期限的土地使用权,而不是所有权。

   但问题并不这么简单,我国宪法除了确定国家对部分土地和自然资源拥有所有权之外,还有一个规定,即第9条所说的“国家所有,即全民所有”。依照这个规定,国家土地所有权实际上就是全民拥有的土地所有权。

   那么,如何来理解“国家所有”与“全民所有”的关系呢?在美国的法律框架下,人们通常会用“公共信托”理论来回答这个问题,即认为,由于全民无法直接行使相关的所有权,所以全民将这种所有权信托给国家以及代表国家的建制化组织机构来具体行使。[3]在德国,人们可能会用“制度性保障”理论来处理这一问题,即认为,“全民所有”是一项不能任由立法者修改的“制度”,这种制度要求国家所有权为“公民自由和自主发展提供制度、组织和物质保障”,而不能为国家的私利而存在。[4]如果用中国人熟悉的话语来表述的话,我们将其可以表述为,“国家所有,即全民所有” 这一宪法规定,要求国家所有权必须服从于“服务全民,为全民所共享”这一政治愿景和政治要求。用更简单的话来说,国有土地既是国家的,也是全民的,而且后者是最主要的,前者是要为后者服务的。[5]

   上述这些规定和理论,对于我们理性认识和全面看待国有建设用地使用权续期问题,是非常重要的。

   一方面,既然住宅之下的国有建设用地使用权是从作为所有权人的国家有偿购买得来的,而且是有期限的,那么永久无偿自动续期的话,就不仅会造成国有资产的流失,还会导致国家所有权因为转让了一定期限就成为一个空洞和无意义的外壳。另外,永久无偿续期还会导致已经购买商品房与没有购买(以及没有能力购买)商品房的公民之间产生不公平,因为这相当于一部分人花了很小的代价占有了全体人民应该拥有的财产。

   但与此同时,也要看到另外一个方面,即国家毕竟是通过全体公民“信托”来“代持”国有土地的。如果国有土地使用权期限届满之后,全体公民需要再次购买这项权利的话,“全民所有”就可能会蜕变为一个空洞的口号和虚幻的宣示了。虽然政府可以宣称其收取的土地出让金是用于全民福利的,但实际上作为“全民”组成部分的每个具体公民却并不一定能切实享受到这些福利。

   由此观之,在住宅和商品房领域,要求“国有建设用地使用权期限届满之后永久无偿自动续期”和要求“国有建设用地使用权期限届满之后立即再缴纳一次土地出让金”都是不合适的,都不能完整全面地实现和落实我国宪法关于“国家所有,即全民所有”的这一要求。

  

二、合理的解决方案

   那么,如何在国有建设用地使用权领域全面完整地落实“国家所有,即全民所有”的这一宪法要求呢?自1988年宪法第2条修正案关于 “土地的使用权可以依照法律的规定进行转让”的规定通过之后,实践中的做法逐渐发展为,首先由政府代表国家有偿出让土地使用权,然后将有偿出让的收益纳入国有土地收益基金,而国有土地收益基金则要用于改善城市建设以及其他公共福利和民生事业。[6]这种落实方案非常重要且不可或缺,但其本质是“通过全民分享国有土地的收益”,而不是“全民直接(参与)行使国有土地所有权”。

   那么,作为“全民”之一份子的个体公民可否通过某种方式来直接参与行使国有土地所有权呢?这一问题的答案目前在法律上是不明确的。当然,之所以出现这种不明确,主要原因在于,人们惯常认为,只要能够确保政府将国有土地使用权有偿出让的收益用于全民福利就可以了,公民不需要也不可能通过直接参与行使国有土地财产权来实现“全民所有”这一目标。笔者不同意这种观点,因为“财产权的行使”与“财产权收益的分享”虽然在一定程度上具有互替性,但毕竟是两个相互独立的问题,不宜混为一谈。

   而此次“温州土地使用权续期”事件恰好表明,公民是需要通过一定的方式来直接参与行使国有土地所有权的,而且通过宪法解释学上的努力,我们可以找到合理的方式来落实这一目标的,依照笔者的看法,这种方式具体表现为,“住宅之下的一定面积(比如50m2或60m2的面积)的国有土地使用权应自动无偿续期一次,期限以70年为宜。”

   之所以提出这种解决方案,主要有以下几个方面的理由。

   首先,“自动无偿续期70年国有土地使用权”,可以落实“国家所有,即全民所有”这一宪法规定。因为“全民”并非是虚幻的主体,其是由一个又一个、一代又一代鲜活的、有血有肉的公民组成的真实存在。“国有土地全民所有”并非只能由一个具体的代表机构来行使土地所有权,而是可以而且应该落实为每个具体的个体公民来直接参与行使国有土地所有权的。对此,我国物权法也是支持的。根据该法第118条规定,对于国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人除了可以依法分享收益以外,还可以依法依法占有和使用。

   其次,之所以认为“自动无偿续期70年”比较合适,一方面是为了跟我国现行的住宅土地使用权期限制度相衔接,因为目前居住用地类的国有建设用地使用权最高出让就是70年。另一方面则是因为国人当下的平均寿命为70岁出头——根据世界卫生组织(WHO)发布的 2015年版《世界卫生统计》统计,中国人男性公民的平均寿命为74岁,女性的平均寿命为77岁。[7]“自动无偿续期70年”意味着每个公民都可以在其有生之年参与行使“全民所有土地”的所有权。

   再次,除了极少数特别富裕的公民之外,大多数公民都是工薪阶层,都可能需要靠按揭贷款或其他渠道借钱来购买房产,如果不“自动无偿续期一次”,就意味着很多低收入和中产家庭,刚还完房贷不久,又要再买一次土地使用权。如果这种情况真的发生,那不但会增加民众对于我国社会主义土地制度和法律制度的不满,而且会严重损害党和政府的威信和权威。[8]

   最后,“自动无偿续期70年”之后,无论这个公民是否健在或者离世,如果其想继续享有这块国有建设用地的使用权,那原则上就应当再重新缴纳一次土地出让金。之所以提出这种制度建议,原因是可用于住宅建设的土地和空间资源毕竟是有限的,而每个公民作为“全民”的组成部分,只要能在其有生之年参与一次国有土地所有权的行使,我们就可以主张说,这已经是对“国有土地全民所有”的合理落实了。对此,作为具体的公民,不应该有过高的要求,否则便会侵占他人以及后代人的机会和权利了。 

   如果上述方案可行的话,对于此次温州已经暴露出来的以及未来许多城市都会陆续暴露出来的“国有建设用地使用权续期”问题,我们就可以提出一个比较合理的解决方案。即,无论当初买的是20年的使用期限,还是30年,50年或者70年,那么在到期之后,都可以再“自动无偿续期一次,期限为70年”。

   不过,依照笔者的看法,如果某位公民从家庭继承了一套建在国有土地上的住宅,这套住宅之下的国有土地使用权也是可以接续“自动无偿续期一次70年”这一规则的。当然,为了落实全民所有以及公民内部的平等问题,一个公民一生只应当参与一次国有土地使用权自动无偿续期,即只拥有一次“70年无偿续期的权利”,如果其重新购买了一套新的住宅类国有建设用地使用权,那就应该通过缴纳相应的土地出让金来获得相关权利,不能再无偿获得。

  

三、“自动无偿续期70年”的限制性条件

   是不是所有的住宅,无论面积大小,套数多少,都可以“自动无偿续期70年”呢?笔者认为,这是不妥的,必须分类处理。

   首先, 只有具有中国公民身份的人,才可以享有“自动无偿续期70年”这一权利。因为当宪法规定“国家所有,即全民所有”的时候,其指的是“全体中国公民委托国家行使全民在土地领域的财产权”,外国人和无国籍人(包括放弃中国国籍的原中国公民)如果在中国大陆持有住宅类建设用地使用权,那不应当享有这一项权利,不能“自动无偿续期70年”,而应当“自动有偿续期”。[9]当然,由于是有偿续期,期限可以灵活一些,10-70年或更长的期限应该都可以。对此,政府可以制定一个有偿续期期限价格表或计算公式,允许相关国有土地使用权人从中选择合理的期限。

其次,除了需要有中国国籍之外,也并不是说中国公民的所有房产都可以“自动无偿续期70年”。在承认具体公民有参与行使国有土地所有权这一项权利时,还要关注到公民的基本生活需求以及公民内部的平等权问题。其实,每个公民如果要过上有尊严的、体面的生活,只需要一定面积的居住空间(比如50m2或60m2,具体的面积可以进一步测算和讨论)。如果占据过多土地和空间的话,那就超越了基本的生活需求,变成了一个资产投资问题。因此,“自动无偿续期70年”只应当针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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