姚国建:中央与地方双重视角下的司法权属性

选择字号:   本文共阅读 185 次 更新时间:2016-10-18 19:20:20

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姚国建  

   摘要:  为消解地方势力对法院独立审判的干扰,本轮司法改革中的一个重要措施是实行省级以下法院、检察院的人、财、物省级统筹,其理论基础是“司法权属于中央事权”的论断。但司法权并不完全符合中央事权的特征,司法机关审理的绝大多数案件具有地方性,现行宪法体制亦认可司法权的地方性特征,人财物的省级统筹也表明司法权中央化在实践中的难度。在承认司法权兼具中央性与地方性双重属性的基础上通过制度改革破除各种对司法的不当干扰是实现司法公正的基本路径。

   关键词:  司法改革 司法权 中央事权 司法权的地方性

  

一、“司法权属于中央事权”:新一轮司法改革的理论基础

   司法改革是党中央深化改革、贯彻“四个全面”的重要内容。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“改革司法管理体制”从而“保依法独立公正行使审判权检察权”。为落实这一规定,中央自2014年开始在全国开始司法改革试点,选取了6个上海等6个省市作为首批试点地区,2015年又在11省市作为第二批试点,并于2016年在全国推开。

   作为法治国家建设的一个重要环节,司法改革应围绕如何实现司法公正这一核心命题展开。习近平总书记在《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中指出:“司法领域存在的主要问题是,司法不公、司法公信力不高问题十分突出。”而其根源一般被认为是司法独立难以得以保障。在妨碍司法独立的各种因素中,司法权的地方化尤其受到关注和批评。有鉴于此,在2013年开启的新一轮司法改革中,去除司法机关的地方化就占据着核心地位。

   如何去除法院的地方化?中央开出的药方是法院人、财、物的管理权全面上收,而其理论基础是“司法权本质上是中央事权”的论断。司法权作为中央事权在理论上并不是一个新观点。10多年前就有学者指出,司法权的地方化是造成司法不公的重要制度根源;为实现司法公正,就必须实行司法权的中央化。[1]也有学者深刻地分析了司法权地方化的种种表现及对司法公正的危害,并提出了各种避免地方化的改革主张。[2] 由于与我国现行宪法体制存有一定的冲突,这些观点仅停留于理论探讨层面,并未付诸改革实践。但在新一轮司法改革中,司法权的中央化被转换成“司法权是中央事权”的话语体系,并成为本次改革的理论基础。中央政法委员会负责人发文明确这一论断:“我国是单一制国家,司法职权是中央事权。”[3]《人民日报》刊登题为《中国的司法权从根本上说是中央事权》评论员文章,进一步明确了司法权的中央事权属性。[4]

   为了落实司法权属于中央事权的性质,新一轮司法改革采取了以下重大举措施:[5](1)省以下法院人财物由省级统管。根据宪法确立的人民代表大会制度,地方人民法院由地方各级人大及其常委会产生;相应的,地方法院的人财物主要依赖于同级财政。但在本轮司法改革中,省以下地方人民法院的人、财、物都将由省一级统一管理。(2) 探索建立跨区域的法院,实现司法辖区和行政辖区的分离。(3)最高人民法院设立巡回法庭。(4)行政案件的集中管辖。为化解行政诉讼受困于地方化的境况,一些地方实行行政案件的集中管辖制度。

   以上诸多改革措施已在全国试点。本轮司法因其改革力度之大而备受国内外关注,也因其在“依法治国”的大背景下而显得意蕴深远。本文从“中央事权”的含义及标准的界定入手,分析中央事权的运作方式,并以此作为参照,分析司法权作为中央事权的含义及表现,探讨司法权的地方化究竟是否以及是如何影响司法公正的,对司法权的属性进行理论和实践的反思,并就如何应对司法改革中的问题陈述管见。

  

二、作为去地方化的手段:司法权的中央化

   (一)“中央事权”的含义、标准及行使方式

   根据《现代汉语词典》的解释,“中央”是与“地方”相对而言的,指国家政权或政治团体的最高领导机构。在我国宪法体制下,中央国家机关包括全国人民代表大会及其常委会、国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院。探讨“司法权”属于中央事权的时候首先需要明确这里的“中央”只能中央国家机关。其次,并非所有中央国家机关都享有司法事权,而是要结合司法权的具体内容由相应的国家机关行使。[6]“事权”是在法律上并不常用的概念。近年来,一些财政法的学者经常将其与财权相对应,主张中央与地方各级政府的职权划分应财权与事权相适应。通俗一点也就是“管多少事就得有多少钱”。“事权”的核心是事务,即国家机关管理某项事务的权力;这些事务可能单一的,如教育事务、财政事务等;也可能是复合的,如经济社会发展事务、国家安全事务。司法权作为一种事权,显然是一个复合性的概念,既包括司法权的核心内容,即审判权,也包括配套性的内容,如司法组织的建立、司法人员的任命、司法经费的保障等。

   如何划分哪些事权属于中央事权,哪些事权属于地方事权呢?从世界各国宪法和法律来看,似乎并无统一规定。笔者以为,确定中央事权的标准主要有三个:一是以国家名义才能行使的权力,如在国际交往中,只有中央政府才能代表本国与他国建立外交关系;二是关涉国家统一和安全的权力,即如地方管理该事务则对统一和安全构成威胁,如地方政府建立武装力量;三是基于平等保护的原则,在公民权利保障领域,如果容易出现地方差异化对待的,就应由中央政府管理。根据这三个标准,国防和外交应是中央事权的典型。国防涉及到国家安全,其核心是建立军队,以保障国家免受外来侵略,保障国家主权和领土完整。外交是指一国与其他国家或国际组织交往的权力,是以国家的名义进行的,能够代表国家的只能是中央政府,而非地方政府。国防和外交作为传统意义上典型的中央事权,即使在联邦制国家也不得由各州行使。

   相应的,中央事权就由相关的国家机关来行使。但因中央事权内容的差异性,中央政府如何管理中央事权应无统一的模式,大体可以概括为以下几点:(1)有关立法只能由中央立法机关制定;(2)在法律执行上中央行政机关或其派出机关负责;(3)负责人员由中央任命;(4)经费由中央政府的财政予以保障。

  

   (二)司法权作为中央事权的根据及运行方式

   学者们主张司法权属于中央事权的根据主要有两大方面:一是我国宪法和法律的规定;二是世界各国的通例。[7]

   宪法和法律规定包括:第一,宪法第 123条明确规定人民法院是“国家的”审判机关。第126条规定,人民法院“依照法律”审理案件。在宪法的基础上,《人民法院组织法》第2条也规定, “中华人民共和国的审判权”由地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院、最高人民法院行使。这些规定表明司法权是中央事权。[8]第二,宪法结构上的理由。宪法第三章《国家机构》部分在规定我国的权力机关时,是将全国人民代表大会和地方各级人民代表大会分节规定的;在规定行政机关时亦是如此,但在规定司法机关时是将人民法院和检察院统一规定,并没有区分最高人民法院和地方各级人民法院。第三,宪法上民族自治地方的特殊规定。我国民族自治地方的自治机关只有权力机关与行政机关,即人民代表大会和人民政府,而不包括人民法院和人民检察院。有观点认为,这表明司法权不属于地方性的权力,而属于中央的权力。除宪法和法律的规定外,有学者主张司法权属于中央事权是世界各国的通例,[9]以此来论证我国的司法权也应作为中央事权。

   如果司法权完全属于中央事权,司法权即应有特定的运行方式:(1)司法组织由中央设置,亦即司法组织设置的立法权归属于中央国家立法机关。中央设置司法机构的基本方式一是由在宪法和法律中明确规定,二是宪法和法律通过授权方式由中央某个具体国家机关决定设立。(2)司法职权由中央国家机关设定。国家机构的核心是职权。司法权的本质是裁判,所以司法机关的职权实质上就是它对哪些案件有管辖权。(3)司法人员由中央任命。既然司法权是中央事权,司法机关的人事权也具有中央权力属性。(4)司法经费由中央保障。既然司法事权属于中央,则司法机关的办公经费、司法人员的薪酬都应由中央财政承担。


三、司法改革回顾:“司法权属于中央事权”的非典型实践

   (一)司法组织设置由地方主导,而非由中央设定

   新一轮司法改革实践中,新的司法组织的设置并非是由中央决定。以北京市第四中级人民法院为例,2014年12月24日,北京市委十一届六次全会审议通过《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》指出:“利用铁路运输法院和铁路运输检察院的组织构架,组建跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”2014年12月30日,北京市高级人民法院发布《关于北京市第四中级人民法院履职的公告》:“根据中央机构编制委员会办公室和最高人民法院相关批复,设立北京市第四中级人民法院。”可以看出,第四中级人民法院的设立主要是由北京市决策,仅得到中央机构编制委员会和最高人民法院批复,并非由全国人大或常委会决定设立。2012年8月成立的北京市第三中级人民法院也基本遵循了相同的程序。可以看出,新的司法机构的设立并非由中央负责或主导;虽经中央编办的批复同意,但中央编制部门只是负责人事的批复,这是机构设置以后的问题,而非设置机构本身。

   (二)司法职权由地方自行设定

   职权是国家机构的核心内容。法院基本职权就是案件的审理,在法律上表现为司法管辖权。按司法权属于中央事权的判断,则中央应通过法律或授权来决定新设立的法院的管辖权。但司法改革实践中并非如此。同样以北京市第四中级人民法院为例。该法院是为落实中央有关“探索建立与行政辖区相分离的法院”的决定而设立的,但其管辖权是由北京市高级人民法院决定的。2014年12月30日,北京市高级人民法院《关于北京市第四中级人民法院案件管辖的规定》,详细界定其管辖权。这一改革很难与“司法权作为中央事权”的论断相匹配。

   (三)司法人员非由中央任命

   以上海为例。为落实司法机关“人”的省级统筹,上海成立了法官、检察官遴选(惩戒委员会)。根据中央确定的司法改革中法官员额制方案,2015年3月,上海举行首批法官、检察官遴选。会议投票表决确认把405名审判员、271名检察员纳入员额管理建议名单,名单按相应的法定程序任命。“法定程序”应理解为,这些人员仍应由各区县法院院长提请同级人大常委会任命。上海是第一批改革试点省市,其改革方案也是最早由中央批准的,基本内容将对其他省市起到示范效应。[10]这种模式的核心是仍然是地方主导地方法院法官的选任,而中央只是批准相关方案,但不负责具体人员的遴选。

   (四)省级而非国家对地方司法机关财、物的统管

同样的,根据既有的改革议案,是由省级财政来保障全省法院的人财物。上海规定所有基层和中级人民法院都将作为单独的预算单位列入市统一预算,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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