胡弘弘:论人大代表提案权的有效行使

选择字号:   本文共阅读 1284 次 更新时间:2016-10-12 22:41

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胡弘弘  

摘要:  人大代表议案是代表实现代议职能的基本载体,提出议案是代表履职的重要形式。现有关于代表提案的法律规范尚欠缺完整性、明确性、具体性。实践中代表的提案行为不尽规范,代表议案的质量不尽如人意。人大代表提案权的有效实现有赖于对代表提案权职权属性的正确认识、议案产生机制的优化以及人大代表提案能力的提升等。议案产生过程中需要明确议案构成要件,细化议案的内容范围,增设议案产生的前置程序,允许委托起草主体以增强专业性,宽限议案的提交期限,规定辩论程序等。当然有关代表选拔竞争机制的建立、兼职制度的改造、代表权利保障的巩固等等配套制度也会产生一定的推动作用。

关键词:  人大代表 议案 提案权 履职


随着我国民主政治的推进,一年一度的全国人民代表大会和全国政治协商会议越来越引起国人关注,人大代表和政协委员的所作、所言也备受瞩目,尤其是人大代表提案权的行使,往往成为民众关注的焦点。人大代表议案是代表实现代议职能的基本载体,议案的质量实际上是代表素质的反映,也是衡量人民代表大会制度发挥功能的重要标准。从一些新闻报道来看,无论是前几年的“议案提案大王”、“第一个提案”还是近两年的“雷人议案”,[1]都使人大代表的神圣职责和使命有走向被娱乐化的边缘。这种现象极易引起民众对这种严肃政治活动的误解,同时人大代表议案率低也容易导致人大代表的政治职责被质疑。因而有必要进一步完善人大代表提案权的行使机制,以有效发挥人大代表的作用。本文试图考察我国人大代表提案权的立法现状和行使提案权的实践状况,从提案主体和提案程序的角度,探讨优化人大代表有效行使提案权机制的可能性。为了讨论的便利,文中所谓“人大代表”,未加特殊说明之处均指全国人民代表大会代表。


一、正视人大代表行使提案权的现状

提出议案权是人大代表的一种核心权利,也是国家权力机关的权力行使活动中的一种起始性权利。近些年来,人大代表议案数不断攀升。在人大会议的议案数中,30名以上人大代表联名提案数远远超过了代表团的提案数。以11届全国人大的全体会议为例,一次会议共提议案数462件,30名以上代表联名提出的议案则有460件;[2]二次会议518件中有509件是由代表联名提出的,[3]三次会议506件中有501件来自代表联名提出,[4]四次会议则是566件中有562件来自代表联名提出,[5]五次会议则是489件中有484件来自代表联名提出。[6]相较之下,1954年至1957年,全国人大共收到议案240件;而1958年至1961年,代表提交议案仅40件。可以说我国人大代表提出议案的积极性较高,代表个人履职能力也大为增强。

在议案数量攀升的同时,议案内容范围也在进一步扩大。建国初期,代表们所提的议案范围较宽,涉及领域较大,有的一事多议;多数涉及行政权、司法权的行使。20世纪60年代前后,议案涉及面较窄,政治口号较多。2003年以后,我国的立法工作步入良性循环阶段,立法案占主导地位,重大事项案和法律监督案较少。[7]以11届全国人大的全体会议为例,二次会议518件议案中,法律案508件,监督工作等方面的议案10件;[8]三次会议506件议案中,法律案500件,监督工作方面议案6件;[9]四次会议566件中,立法方面的议案558件,监督方面的议案7件,其他议案1件;[10]五次会议489件议案中,有关立法方面的议案有477件,监督方面的议案有8件,其他方面的议案有4件。[11]可见,人大代表提出法律议案比例一直很高,这体现出全国人大同时也是国家立法机关的特色。

然而,人大代表行使提案权也出现议案缺乏充分论证、议案水平不高等问题。一些代表基于种种原因并没有认真组织议案论证,会前不深入选区倾听选民呼声,开会时“临时抱佛脚”,匆匆忙忙“凑”议案,被形容为“接到通知去开会,碰上选举划划圈,提交议案不领衔,附和随手把名签”。[12]关于代表议案的水平,可从议案的实质内容与形式内容作出考量。在实质内容层面,代表议案内容的范围和质量有待完善。一位长期从事议案工作的同志发现一个规律,即议案从大会开始收集到截止日期,随着递交时间的推进,其质量呈递减的趋势;[13]地市级以下人民代表大会代表提出建议多,议案少,而质询案、选举案、罢免案和特定问题调查委员会案的比例小,列入会议程序进行审议的议案更少;甚至出现了不少“议案”所涉事项非属本级人民代表大会职权范围的情况,导致议案不成立。[14]在形式要件上,将建议、意见误作为议案提出的代表大有人在,忽视议案格式所要求的案由、案据和方案的完整性。会议组织者对议案撰写要求规定不一,且较为随意,如规定议案中的具体要求部分可以详写,甚至也可以只提交议案要旨,在追求数量的同时降低了对形式的要求。[15]

虽然人大代表提案踊跃,但获得受理并能移交到全国人大大会讨论的议案较少。众所周知,议案是启动人大议事程序的基本素材,对人大的职能发挥具有重大意义。然而,现实的情况是,迄今为止没有一件人大代表议案进入大会程序。[16]当然,对于未正式上会的议案,其积极价值不能否认。吴邦国委员长就曾指出:“代表议案在立法中的作用得到进一步的发挥。……常委会作出的关于修改民事诉讼法的决定,就是在这个代表议案的基础上形成的。这在全国人大常委会立法工作中还是第一次。”[17]国外议员也有类似现象,如在英国普通议员议案通过率也远远低于政府议案,英国政府议案通过率超过80%,有的年份甚至达到100%,议员提案通过率不足10%。[18]

总之,从代表提案行为的实际操作层面上看,代表提出议案的积极性较高,但代表提案行为不尽规范,议案的质量并不尽如人意。代表议案水平的局限性反映出代表提出议案之行为与代议机关的地位不很相符,或者说人大代表提案权行使的实际效果与民主政治进程对代表提案权的期待之间并不吻合。


二、强化人大代表提案权的职权属性

通常人们理解人大代表提案权是指人大代表提出议案的权利。关于“议案”的理解有两种:一种认为议案是“享有提议案权的机关或者人大代表向本级国家机关提出的属于该级国家权力机关职权范围内的有关重大问题的议事原案”;[19]另一种认为议案是指“具有提案权的机关或符合法定数量的个人(人大代表、人大常委会组成人员)向国家权力机关提出的,属于国家权力机关职权范围内的,并被法定机构决定列入国家权力机关会议议程,在一定的时限内进行审议并经表决通过的议事原案”。[20]两者的主要差别在于议案成立是在表决前还是在表决后。笔者认为,人大代表提案权中的“案”是指表决前的议事原案。因为代表所提出的议事原案并非能够最后真正列入待表决的议案范围,而从议案到表决通过成为一种决定更是需经过一些法定审核程序。如果议案最后由主席团决定作为正式议案提交大会审议表决,那么由大会正式通过的议案就需要按照常规的审议、表决、通过、公布等一套完整的程序,最后以正式的命令、决定、规定等形式体现。因此,人大代表提案权的有效行使正是指人大代表所提的“议事原案”能够作为正式议案。

目前,将提案权理解为“权利”是一种普遍认识,如现行宪法学教科书多将其归人“人大代表的权利”范畴进行阐述。[21]现行全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法的“总则”也明确将“依法联名提出议案”作为人大代表的权利之一。实践中,由于人大代表在我国并非是正式职业,代表资格往往被视作是“荣誉”或“身份”,在这种殊荣观念下,代表提出议案逐渐被视为一项高尚的特权。于是在实际操作层面,提案权行使的有效性与价值主要是依靠代表个人的自觉得以实现。

考察国外宪法及宪法性法律的规定,大多数国家议会的议员也享有“提案权”。如《意大利宪法》第71条规定:“创制法律之权属于政府、两院每个议员以及根据宪法性法律享有创制法律权的机关和团体。”1958年《法兰西共和国宪法》第39条规定:“法律的创议权同时属于总理和议会议员。”在美国,尽管大部分立法提案是由有关政府部门倡议或起草的,但必须至少要通过一名议员才能向国会提出,从法律上讲唯有议员有立法提案权,所以美国素有“议员立法”国家之称。不过由于议员是行使立法机关(即议会)各项职权的主体,所以议员“提案权”属于议会整体权力下的一个细支,本质上属于权力。对于议员个人而言,提案权是议员最基本的职权。为防止议员滥用立法提案权,保证立法提案的广泛性和严肃性,各国同时也做出一些限制性规定或采取一些必要措施:如要求联名、限制提案内容、限制议员个人提案的审议时间、利用委员会先行审议程序予以搁置等等。[22]

笔者以为,我国人大代表提案权在属性上既是人大代表的权利,也是人大代表的权力,或者代表提案权是基于代表职务而产生的权利,是职权而非纯粹的权利。

从提案权的来源来看,提案权是议员发挥代民而议功能的重要依托。代议制政府是提案权存在的制度背景。19世纪英国政治思想家密尔认为:理想上最好的政府就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对主权的最终行使有发言权,而且,至少是有时,被要求实际上参加政府,亲自担任某种地方的或一般的公共职务。[23]代议制政府形式下的代议机关,在功能上承担着“代议”和利益整合的首要职能。议会借助政党和利益集团促使社会各方面的利益分化、集中,并成为制定政策的依据。一些政治学家还从整个政策形成过程来分析议会的作用,将议会视为人民向决策机构“输入利益要求”的关键渠道。[24]这种利益表达的渠道功能,必须依托议员代民而议的职能发挥;而提案权正是议员实现这一职能的重要依托。议会是展现国民意见的舞台,议员则是国民意见的政治代言人,需要通过提案权的行使从而实现选民群体的政治表达。提案权实质上是人民、议员、国家三者之间实现政治联系的重要管道,是人民通过议员实现对国家最终控制权的依托。因此,提案权不可以随意放弃,与之相反,对于一项普通权利,权利主体一般可以怠于行使甚至可以放弃。

从我国对代表提案权的法律规定来看,提案权的行使也是一种“职务”行为。仔细研读全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法,我们会发现,该法中出现“权利”一词共5处,其中两处还是和“剥夺政治”连用;出现“职务”26处,其中“代表职务”一词出现了23处。而这23处“代表职务”的出现和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法本身的规定是极其契合的。如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第5条明确规定:“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。”解读“职务”,可知因职务而产生的权利是职权,不同于一般的权利。再观《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第36条、第39条,以人大代表作为主语时使用的词汇也是“执行代表职务”。

从我国人大代表的身份、功能而言,我国人大代表是人民民主选举产生的、代表人民的意志和利益、共同决定人大权力行使的人员,本质上是各级国家权力机关的组成人员,依照宪法和法律赋予的各项职权行使国家权力。可以说,人大代表是一种国家职务。人大代表三方面的功能即“代表选民议事”、“代表选民监督政府”、“代替选民办事”是人大代表身份的必然要求,[25]提出议案是代表履行其职务的重要形式。因此,人大代表提案权作为一项基于职务而产生的权利,其行使既受到一定规则的限制,又受到人大代表自我决定的影响。如有学者就认为:“议员可以决定在什么时候、什么情况下行使质询权、调查权、提案权、提名权、罢免权、批评建议权,决定对什么人就什么事提出质询和调查,对什么内容进行提案,提名谁,罢免谁,就哪些方面提出批评建议,等等,也可以在他认为没有必要行使这些权力的时候完全不行使,议员无须为此承当相应的法律责任。”[26]可以称之为“准权利”或者“准权力”。

从代议制的要求而言,代表提案权更是一种职责。人大代表的代议职能即代民而议,“议”以“案”(“案”在汉语中有“文件、记录”的含义)为依托,议案是代议职能实现的基本载体。民情民意在议案中表达,大事要事在议案中反映,谋略策略在议案中呈现。从民主政治的高度来看,议案在形式上是一个代表或者若干联名代表的个人意志,而在实质上却是人民群体意志的政治表达,是人民民主参与的重要方式。议案需要被形成、被提出,才能够启动人大审议、通过、最终作出决策的工作程序,才能够产生代民而议的效果,否则,代议只是纸上谈兵。故提案行为本身就是代议所必不可少的程序。在这个意义上,代表提案权实质上是一种职责,不可以放弃,不可以怠行。从应然层面而言,人大代表提案行为的规范、监督、保障等均是基于其职权属性而进行的制度设置。

总之,提案权的本质属性为职责和权力。职责意识是提案权有效行使的首要自律条件,在职责意识支配下的提案行为,应体现权与责的平衡。人大代表是民意代表与权力使者双重身份的结合,承担着实现代议职能的使命。职责意识应贯穿于代表行使职权的每一个环节。


三、优化人大代表议案产生机制

目前,相关全国人大代表议案产生的规定零散地见诸宪法、法律、全国人大常委会内部规则等三种层次的规范性文件。[27]现行《宪法》第72条规定:“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员,有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”法律层面包括全国人大或全国人大常委会通过的全国人民代表大会组织法、立法法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法、全国人民代表大会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人民代表大会常务委员会监督法、全国人民代表大会常务委员会议事规则等。内部规则从严格意义上并不属于立法层面的规范依据,但这些不具备法律效力的内部行为准则或行为指南却对现实行为产生极强的指导意义和影响力,可将其视作我国的立法指导意见。如《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(2005年中共全国人大常委会党组通过),《全国人民代表大会代表议案处理办法》(2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意),《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》(2005年6月17日全国人大常委会委员长会议原则同意)等等。然而,这些规则效力位阶不同,对人大代表行使提案权的规定既有相对粗略的又有比较具体的,但关于提案时间、提案要求、具体程序等等却不尽一致,对议案产生的具体细节还关照不够,影响了人大代表提案权的有效实现。为了充分而有效地体现人大代表提案权的民主价值,有必要对中国人大代表议案产生的机制进行优化。

1.明确议案构成要件,奠定规则设置的基石。提案权的行使规则以明确议案的概念为逻辑起点,然而,代表议案概念在实务中缺乏统一定义以及学理解释的多样化,导致代表对议案概念认知的不清晰,直接影响了代表提案权的行使。基于代表议案对代表代议职能的特殊意义,其概念的定义应采取最严格的解释,即必须是某个代表团或者法律规定数目的代表联名按照法定程序向本级人民代表大会会议提出的,属于本级人民代表大会职权范围内的,具备法律要求的案由、案据和方案,以谋求由大会主席团决定列人大会议程,并在规定时限内进行审议处理为目的的议事原案。将代表议案作如此严格的解释,才能够根据定义的构成要素制定相应的规则,才能使代表对自身权利有着明确的认识。需要注意的是,确定议案概念,必须在各种法规范层面保持统一,议案包括的主体要件、内容要件、形式要件、程序要件等内容应保持解释上的整体性与一致性。

2.细化议案的内容范围,确保议案的针对性。代表的职责在于代民而议,“议”的对象是关乎人民切身利益的重大事项,应有一定的高度与深度,而不是市民生活的家长里短。因此,从提案权设立的初衷来看,议案的内容既要体现层次性(全国人大管辖的事务与地方人大管辖的事务),又须遵循体现民情民意、关注大事要事、立足全局、高瞻远瞩的原则,避免议案的庸俗化与肤浅化,同时议案要求具备一定的实用价值,它是对问题的挖掘、分析和实际解决,而非学术性探讨。根据相关立法,提案的范围为本级人大及其常委会职权范围内的事项,可以包括政治、经济、文化、社会等领域的各方各面。这种宽泛的内容范围只有立足于代表职责的高度对各种社会表层现象进行深入剖析、抓住本质,把握好宏观与具体的关系,才有可能切中问题根源、提出方案,才有可能将真正有意义的内容写人议案。否则事无巨细,无所不谈,则增大了提案资源(代表提案行为本身是一种宝贵的社会资源)浪费的可能性。因此,可以通过通知、公告或其他方式细化议案的范围或者是该次会议的议案范围,确保议案的针对性。

3.增设议案产生的前置程序,保障议案的质量。在当前我国人大议事规则与人大会期制度的特殊背景下,人大代表提出议案的机会有限。这种有限性更是加大了对议案质量的要求。现行各类规则对议案的产生依据和论证程序并未做出规定。可以说“雷人议案”的产生除了由记者在挖掘新闻素材中的偏离因素外,缺乏对议案产生依据的理性整合和议案内容的严密论证也是其中成因。所以议案质量的保障需要实质内容的规范以及形成程序的强化。

首先,可以建立代表议案与代表当选承诺的有机衔接。议案产生的依据是提案意图的产生渊源,而提案意图可以追溯至当初的当选承诺。(1)在我国,代表选举的竞争机制尚未真正建立,然而代表候选人在当选过程中仍会或多或少地表达自己的“当选承诺”;这些承诺可以被纳入议案产生依据的范畴,促进承诺向议案的转化以强化代表的责任意识。(2)选民和原选举单位的建议、请愿也应成为代表议案产生的重要依据,这既是代表实现“代”之职能的要求,也是代表接受监督的重要方式。当然,“依据”并非全盘照搬,选民和原选举单位的建议或多或少存在着一定的局限性,其所包含的利益因素复杂多样,所立足的角度多元繁杂,层次高低不一。这就要求代表站在代议职责的高度,权衡选民、原选举单位的意愿与全局利益的关系,在充分了解、尊重选民和原选举单位意愿的基础上做出理性判断,提出议案。

其次,将调研和论证作为议案形成的必经程序。调研和论证可以保障议案具有现实意义,趋于合理与科学,进而保障其可行性。(1)了解民意民情、发掘社会现象、获取社会实况都需要在调研的过程中实现,缺少调研步骤所直接形成的议案在现实性、针对性、全面性方面会有所损益。(2)议案主张的正确性、可行性和说服力以有效论证为前提。从代表提案权行使的现状来看,有效论证的程序往往被忽略,甚至有些议案是否经过论证都备受质疑。未经过有效论证的议案,其随意性增大,其合理性与科学性也失去保障。因此,《全国人民代表大会代表议案处理办法》第3章第9条所提到的“代表应通过视察、专题调研等活动,深入实际,调查研究,在认真酝酿并充分准备的基础上提出议案”还不够明确和严格,可在立法层面设置调研与讨论程序作为议案形成的法定程序要件。

4.允许委托起草主体以弥补兼职代表专业性的不足。议案在形式上须包括案由、案据和方案三个要件,但议案的规范性要求有哪些,目前规则体系层面并不明确。[28]基于我国代表的兼职可能导致专业素质之局限,代表本人高质量起草各领域的议案恐有一定难度,因此,程序规则也可选择对议案起草主体的选定做出规范。当然,应区分提案权的主体与议案起草人之间的关系。提案权主体是经法定程序民主选举产生的人大代表,而议案起草人是议案的撰写人,即用书面语言将提案人的愿意、构思转化为议案内容的撰写人。担任人大代表当然由其本人亲自撰写议案更为符合代议人员的角色,但是在我国当前兼职代表的前提下,应允许其他人士或机构接受其委托代为起草。

5.宽限议案的提交期限,保障民意的充分表达。在我国人大现行会期制度条件下,议案提交的集中时间往往是在人民代表大会预备会议期间、全体会议之前。这种时机可谓机会难得,代表议案的提出需要分秒必争。而人大的会议议程,一般事先都是得到同级党委认可,由人大常委会通过并提出议程草案,由大会预备会议通过。也即议程早已排定,由于大会日程安排过紧,组织者都希望人大会按原来的“设计”有序地进行,不想因代表议案列入影响大会进程,甚至有的还怕“节外生枝”。尽管内部规则调整为议案提交时间可以“在会前或开会期间”,但由于接收议案的组织以及人大代表本身的兼职性,可以说人大代表每年提出议案被限制在短短的十几天时间之内。限制议案的提出时间实质上是限制了代表提出议案的权利和积极性;从民主层面上看,则实际上对人民实现当家作主的权力设置了限制。作为民意表达的途径与问题解决的方式,议案首先必须能够被提出,才能交由国家权力机关予以审议、决定。因此,议案的提出必须畅通、充分,在提出时间上不应过度限制。现行法律规范并未禁止代表在大会闭会期间提出议案,这为宽限议案提出时间提供了合法性依据。建议将《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》中的“符合议案基本条件、准备成熟的代表议案,也可以在大会闭会期间提出”上升为法律层次。

6.规定辩论程序,优化议案审议的效果。“议会的本质是公开审议论证和反驳,是公开争论和公开辩论。”[29]代议制存在的意义,就是将人民中多元且复杂的利害关系与意见,导入议场内调整、统合,在意见冲突时,能通过对话与协调,寻求出妥协点的可能性,以利于法律政策等的顺利推行。从“议会”的词源来看,Parliament系出自法文的“说话”,说话、辩论是各国议会最主要的活动。[30]作为代议机关议事的基础,议员(代表)提出的议案必然需要经过公开、充分的争论和辩论方能体现代议制度存在的意义。《全国人民代表大会议事规则》第50条规定:“代表在大会全体会议上发言的,每人可以发言两次,第一次不超过10分钟,第二次不超过5分钟。”这意味着代表如果就议案进行辩论,辩论的时间非常有限,且机会累计只有两次。此种辩论不能够保障议案讨论的充分与有效。代表提案权既包括提出议案也包括议案提出后对议案所享有的权与责;可以说,议案提出后的解释、说明、论证以及对他人的反驳的机会与责任应归属于提案者。未经过辩论的议案是不完全议案,不能获得通过。当然,辩论程序取决于人大会期制度所给予的时间条件。


四、对相关制度的改造

提案人的理念和能力直接决定着议案的质量,人大代表议案权的有效实现同样有赖于人大代表提案能力的全面提升。提案能力可以从人大代表的选拔机制、兼职制度的改造等方面予以促进。

1.尝试人大代表选拔制度的改革。人大代表履职能力的提高追本溯源则需要改革我国当前人大代表的选拔机制。根据全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法,人民代表的直接选举通常是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人,或者由选民或者代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。选举委员会根据选民的要求,应当组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。而针对实践中自荐候选人公开拜访选民、发放宣传材料、通过各种媒体与选民沟通以争取选票的情况,学界试图对此进行合法性证成,保障竞选方式不至于因为财产多寡而影响我国选举权的平等性原则。在11届全国人大5次会议记者会上,温家宝提及村民直选时说:“群众能够管好一个村,就能够管好一个乡的事情;能够管好一个乡,就能够管好一个县的事情。我们应该按照这条道路鼓励群众大胆实践,并且在实践中使他们受到锻炼。我相信,中国的民主会根据中国的国情循序渐进地得到发展。这是任何力量所阻挡不住的。”[31]在这种趋势下,笔者认为,我国可以尝试提高人大代表选举的公开性和竞争性,逐步直选,以竞争性选拔保障代表履职能力。

2.尝试代表兼职制度的改造。我国兼职代表制存在的种种缺陷引起了人们关于代表专职化问题的大讨论。[32]在我国,除了人大常委会的正副主任之外,绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员(包括中央和地方)都是兼任人大代表一职,担任代表是他们的第二职业。与兼职代表制相关联的问题包括人大会期短、代表执行职务积极性与主动性的随意化、选民联系监督的不紧密等等。[33]具体到代表提案权方面,代表的专职与否可能会对提案权行使的有效性产生影响,仅从有些代表5年里未提出过一份议案的现象,会期短暂导致议案辩论不充分的事实,以及代表因不懂撰写要求而提出结构不完整、内容不属于人大职权范围的议案等客观存在的问题,则可知一二。可预见的是,代表的职业化与专业化,必然能够促进代表提案权的有效行使。因为职业化意味着人大代表是代表的本职工作,意味着代表相关权利具有更有力的保障,为提案权的行使免去了后顾之忧;还意味着监督与考核,一种他律的压力必然敦促代表行使提案权更加谨慎、严肃。专业化是代表履职能力与素质的有效保障。如果代表具备某一专业素养,在该专业领域中长期从事研究与实务工作,那么,他针对该领域所提出的议案将更有深度、更为准确。不过代表专职化在我国现阶段建立的可行性取决于我国的民主政治条件和整体制度环境,此处暂不作探讨。然而,无论是专职还是兼职代表,人大代表履行职务和从事实践活动需要有相应的能力作为支撑。在现有的兼职代表制度下,我国也可以尝试在全国范围内统一培训原则与目标、实施主体与实施方案等,并根据不同层次、不同地区人大代表的履职能力与素质的实际情况,规定具体的培训方式、内容、程序、时间,促进人大代表提案能力的提高。一些国家或地区也已经将培训活动看成是解决兼职议员的专业化能力问题的重要手段。[34]

3.巩固人大代表的权利保障。促进代表提案权的有效行使还有赖于保障代表履职的相关权利。现行制度已经明确规定代表经济权利的保障(如履职报酬)、民主权利的保护(如言论免责权)以及人身特别保障等权利保障,为代表个人履行职务消除后顾之忧;另外,切实保障代表享有知情权在更大程度上使得代表履职变得有效且实用。但由于个人获取信息的局限性与政府掌握信息的全面性、准确性、及时性之间的悬殊,国情与社情的获知更多地需要政府的协助与配合,因此,保障人大代表充分的知情权,及时、全面、准确地提供代表履职所需的有效信息有利于代表履职。当然,如何协调保障代表知情权与尊重公民隐私权、保守国家秘密的界限,则需要进一步的慎重考量。

总而言之,从国情出发、循序渐进地推动社会主义民主政治已成为全民共识。实现人大代表提案权的行使效果将有利于我国人民代表大会制度的巩固和发展,有助于社会主义民主政治的深化。但到底是议案的内容重要还是形式重要,代表提案权的行使效果是否有必要纳入履职考核的体系之中,改革举措到底是一步到位还是循序渐进等等一些问题,对于一个后生后发以法治为目标的国家而言仍然有待实践探索。

注释:

[1]参见陈国权:《议案提案报道的创新与拓展》,《中国记者》2009年第4期。

[2]参见《关于第十一届全国人民代表大会第一次会议代表提出议案处理意见的报告》,http://cpc.people.corn.cn/GB/64093/64094/7003065.htm1,2012年3月15 日访问。

[3]参见《关于第十一届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》, http: //news. xinhuanet. com/misc/2009-03/12/content-10998370. htm, 2012年3月15日访问。

[4]参见《关于第十一届全国人民代表大会第三次会议代表提出议案处理意见的报告》, http://news. xinhuanet. com/politics/2010 -03/13/content-13164024.http, 2012年3月13日访问。

[5]参见《关于第十一届全国人民代表大会第四次会议代表提出议案处理意见的报告》, http: //news. xinhuanet. corn/politics/2011 -03/13/c-121182171-2.htm,2011年3月13日。

[6]参见王万宾:《关于第十一届全国人民代表大会第五次会议代表提出议案处理意见的报告》,载《人民日报》2012年3月14日。

[7]参见童海保:《议案工作需要规范化科学化》,《检察日报》2005年6月6日。

[8]同前注[2]。

[9]同前注[3]。

[10]同前注[4]。

[11]同前注[6],王万宾文。

[12]《溆浦16位选民联名要求审查代表议案》,《湖南日报》2005年12月1日。

[13]参见马建国:《人大代表提议案要“厚积”“薄发”》,《人民日报》2004年4月7日。

[14]如依法应当由地方各级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院等机关或者其他组织处理的问题,不宜作为议案提出。参见周洪宇:《怎样写人大议案—一个人大代表的学习与探索》,湖北人民出版社2008年版,“前言”第4页。

[15]同前注[7],童海保文。

[16]参见桑玉成、邱家军:《从代表议案和建议看代表属性及其履职之效率—以十一届全国人大二次会议为例》,载《江苏行政学院学报》2010年第1期。当然,从历届全国人民代表大会对代表提出议案的处理意见的报告得知,如第11届全国人民代表大会第4次会议上,“根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则和新修改的代表法的有关规定,大会秘书处与全国人大各专门委员会对代表提出的议案逐件进行了分析研究,认为没有需要列入本次大会审议的议案。”(同前注[6],王万宾文。)需要说明的是,在全国人大的政治事件中,惟有一次是由全国人大代表联名提出宪法修改,即1993年全国人大2383名代表签名,于3月23日以代表提案的方式向8届人大1次会议提出了《对中华人民共和国宪法修正案草案的补充修正案》,并得以提交大会审议表决且通过。(参见陈斯喜:《议案审议过程中修正案的运用—兼评1993年修宪程序》,《法学研究》1994年第5期。)但宪法修正案不是普通的议案,不作为本文议案的例证。

[17]吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告—2008年3月8日在第十一届全国人民代表大会第一次会议上》,http: //news. xinhuanet. com/newscenter/2008 - 03/21/content-7831807. htm,2012年3月15日访问。

[18]蔡晨风:《国外议员提交议案制度采撷》,《人民与权力》(原《江苏人大》)2008年第7期。

[19]参见王伊景:《中国人大代表》,中国民主法制出版社2000年版,第95页。

[20]参见李玉梅:《中国人大议案学》,湖北人民出版社1995年版,第2页。

[21]参见周叶中主编:《宪法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第316页;刘茂林:《中国宪法导论》,北京大学出版社2009年版,第319页。

[22]参见人民代表大会制度研究所:《与人大代表谈西方议会制度》,人民出版社2004年版,第297页。

[23][英]J.S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1984年版,第43页。

[24]刑广程、潘德礼、李雅君编:《俄罗斯议会》,华夏出版社2002年版,第22页。

[25]同前注[16],桑玉成、邱家军文。

[26]马岭:《议员的权利与权力》,《中国青年政治学院学报》2010年第4期。

[27]由于本文主要研究对象是全国人大代表,所以此处未将地方性法规纳入其中。实际上在我国,一些地方权力机关出台了一些地方性法规来规范地方人大代表提案权的行使,如天津市人民代表大会代表议案条例、江苏省人民代表大会关于议案若干问题的规定、深圳市人民代表大会常务委员会关于代表议案办理规定、广西壮族自治区人民代表大会代表议案工作规则,等等。

[28]具体到议案的撰写方法,可参见李树春编:《怎样写议案》,中国民主法制出版社2007版;同前注[14],周洪宇书。

[29][德]卡尔•史密特:《政治浪漫派》,冯克利、刘锋译,上海人民出版社2004年版,第186页。

[30]参见苏新建:《程序视角下的议会》,《当代法学》2005年第5期。

[31]《2012年两会温家宝总理答中外记者问(实录)全文》, http: //www. china. corn. cn/policy/txt/2012 - 03/14/content-24895429. htm, 2012年3月14日访问。

[32]参见周建军、张劲松:《要不要进行人大代表专职化试点?》,《浙江人大》2008年第7期;任大同:《近年来人大代表专职化问题综述》,《魅力中国》2010年第12期。

[33]参见刘淑华、郭颖:《论人大代表专职化与我国人大代表制度的完善》,《法学杂志》2008年第4期。

[34]参见何俊志:《国外议会议员培训与研修体系比较》(上),《人大研究》2006年第10期。

作者简介:胡弘弘,法学博士,中南财经政法大学教授、博士生导师

文章来源:《法学》2012第5期



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