严泉:转型需要代价

选择字号:   本文共阅读 736 次 更新时间:2016-09-28 14:52:47

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严泉 (进入专栏)  

  

   编者按:本文是澎湃新闻就北洋政治转型对严泉教授的访谈,此处由严教授授权爱思想网发布。

  

   1912年中华民国肇建,伴随共和制度的建立,制定宪法作为民主政治建设的奠基性工程,在民国早期也成为令人瞩目的政治活动。从《中华民国临时约法》的制定开始,到1920年代初期的"联省自治"运动,再到1923年《中华民国宪法》正式文本公布,在形式上终于完成近代中国首部共和制宪法的制定。

   然而长久以来,民国初年的政治生态通常被公众认为是中国近代史上最不光彩的一页。在传统史家眼中,军阀混战、政局动荡、社会失序就是叙述这段历史的基调,北洋军阀的专制统治是人们对民国早期政治的固化认知。

   民国早期的宪政运动为什么最终会失败?与晚清资政院相比,民国初年的立宪活动有何进步?当时国会议员的工资发放情况如何?议员贿选是不可避免的吗?在当时的制度环境中,中国的民主转型是否有成功的可能性?民国初年失败的政治实践,带给我们哪些经验和教训?

   围绕上述问题,澎湃新闻(www.thepaper.cn)采访了上海大学文学院历史系严泉。他的博士论文即研究1913-1923年的中华民国首届国会制宪,以扎实的文献史料和政治学分析方法重返历史现场,并对民初制宪的失败做出深刻反省。随后在其论文的基础上出版了《失败的遗产:中华首届国会制宪,1913-1923》(广西师范大学出版社,2007年),获得学界好评。除此外,他还著有《民国国会与近代中国法制建设》(商务印书馆,2014年)、《民国初年的国会政治》(新星出版社,2014年)等。

  

   澎湃新闻:长久以来,无论是在历史教科书还是普通公众的印象中,民国初年的政治生态往往被描绘为军阀割据、混乱黑暗、腐败丛生,您曾对民国国会政治进行过深入考察,那么真实的历史情境是这样吗?

  

   严泉:我们对于民国初年的政治生态要分阶段考察,不能对每个阶段都做相同的判断。1912年到1928年的北洋时代,现在一般分为四个时期:1912到1916年是袁世凯北京政府时期,1916年到1920年是皖系北京政府时期,从1920年直皖战争到1924年第二次直奉战争是直系北京政府时期,最后四年是奉系北京政府时期。

   简单地说,教科书上和大众印象中的军阀割据,基本上发生在袁世凯死后,而且从内乱程度上来说,最严重的时候发生在1924年到1928年奉系北京政府时期。这一方面与奉系军阀的特点有关,他们受的新式教育不多,出身低微,比如绿林土匪,与皖直系军人相比较,现代化的因素比较少。同时,也要注意到1924年国民革命开始兴起。北方自身有内乱,加上南方国民革命的兴起,双方都想用武力统一,南北碰撞造成了全国性的大混乱。

   而我自己则觉得这段时期总体处于一个政治制度转型时期,毕竟辛亥革命告别帝制建立了共和制。特别要注意的是,当时世界上能采取民主共和制的国家是不多的,比如我们熟悉的美国、法国采取的是共和制,而亚洲只有中国采取共和制。所以,一个新制度从诞生到发展,必然要付出转型的代价,我认为所谓"军阀割据、混乱黑暗"都属于转型的代价。

   与此同时,我们也要看到转型的进步一面。比如我们熟悉的新文化运动,和春秋时期的百家争鸣比较相似,它确实反映出当时政治自由化的特点。如果没有这种氛围,我们很难想象能够发生新文化运动这样的思想解放事件。

   其它还有一些进步,比如1913年宋教仁案的审理。从审理过程来看,的确体现出民初司法审判独立性的特点,这在过去传统帝制时代是很难想象的。为维护司法独立,司法总长许世英不惜以辞职与大总统及国务院相抗衡,坚持由上海地方审判厅审理。而上海地方检察厅依法对涉案嫌疑人国务总理赵秉钧发出传票,并函请北京地方审判厅协传赵秉钧到沪归审,尽管最后受到二次革命的影响,宋案不了了之,但是从它的过程来看,体现了司法审判独立,对于今天也有启示。

  

   还有1912年4月的时候,袁世凯任命张元奇、荣勋为内务部次长(副部长)。按照《临时约法》的规定,袁世凯有权任命次长,但是必须根据当时的官制通则(组织法)。官制通则规定内务部只能配置一位总长(部长),一位次长,而袁世凯一下子任命了两位次长,显然是违法的。他任命在先,修改官制在后。既然要修法,就必须要获得当时的议会,即临时参议院的同意。所以,他把官制通则的修正案提交到了参议院,但是参议院当时认为他违法任命在先,然后再提交修正案,其实是事后的追认,所以参议院就否决了官制通则修正案。

   无论是《临时约法》作为国家临时宪法的权威,还是参议院作为立法机构的权威,至少在1912-1913年的时候还是起作用的。当参议院把官制通则修正案否决掉以后,袁世凯就被迫撤销了两位内务部次长的任命。可见在当时的氛围中,他基本上还是尊重立法机构和《临时约法》权威的。

   当然,我们也不否认普通民众在转型过程中付出的成本代价。在中国,尤其体现在内部动乱上,不光是战争,还包括政府在面临灾难时候的失职行为。如果我们用中日普通民众的生活做比较,尽管日本没有内乱,但到了二十世纪三四十年代的时候发动了侵华战争与太平洋战争,所以它的民众同样要为军国主义付出沉重的代价。从普通民众的生活来讲,同样是困苦不堪的。日本也为它的现代政治制度转型付出了沉重的代价。

   总的来讲,相比较后来国民政府的党国体制,我个人认为北洋时期的转型成本比较低。内战规模是很关键的一个指标,北洋系之间内战规模最大的一次是1924年9-10月份的第二次直奉战争。直系和奉系在这次战争中投入的兵力超过四十万人,战争持续一个半月的时间,死伤万余人。此前的直皖战争、第一次直奉战争,规模都不大,时间只有一周左右,死伤人数几百或二、三千人。而在国民政府时期,比如1930年的中原大战,双方投入的兵力一百四十万余人,为时八个月,死伤人数超过三十万人。因为战争发生在人口密集的中原地区,民众受其其害。著名历史学家郭廷以先生指出,仅河南一省,灾民就超过一千五百万人,每天饿死一千多人。所以我们在评价这段时期时要有一个比较的、相对的视野。

  

   澎湃新闻:中国近代的立宪运动从晚清资政院开始,经过辛亥革命后的"临时参议院",直到1913年4月8日,第一届民国国会才在北京成立。与晚清资政院相比,民国初年的立宪活动有没有进步?

  

   严泉:总体来讲,与晚清的资政院相比,民国初年的立宪活动有一定的进步,可以从三个方面分析:

   一是政治参与度的扩大,主要体现在议会选举方面。清末资政院有一半民选议员是咨议局间接选举产生的,一般来讲,清末的选举是咨议局的选举。当时符合资格的选民大概170万左右,但并不是每个人都去投票。这个比例对当时整个人口数来说,特别是成年男性比例来说是特别低的。

   到了三四年之后民国第一届国会选举,从选民人数来说,有一个急剧的增长,符合选举法规定的人数差不多占总人口的10%,将近有四千万。当然我们不说所有的人都会出来投票,但即使有一半的人投票,也有两千多万人,远远超过咨议局的选举规模。

   从这个意义上说,我们要承认政治参与度的扩大。因为立法机构代表民意,肯定要体现出民意代表性的高低,这是从中央层面来看。其次还有地方的选举,包括地方省议会的选举、甚至一些地方县一级也有选举。

   二是从议会职能的角度来看。议会有两大职能,一是立法,二是行政监督。在立法方面,首要任务就是制定宪法,宪法是母法,国家的根本大法,制定宪法是所有立法工作的重中之重。晚清新政的时候,当时资政院就没有权力制定宪法大纲和草案,而在民国时期,不管怎么说,议会有权制定国家的根本大法。在行政监督方面,当时议会有个很重要的权力,就是对政府工作进行质询,这是议会一个重要的监督权力。无论是民国初年的临时参议院还是第一届国会,以及后来的第二届国会,质询权在一定程度上还是得到应用的。

   例如1917年4月,当时第一届国会针对财政部总长、次长涉及受贿的违法事件质询当时的国务院总理段祺瑞。段祺瑞是一个军人,但是由于他担任总理,按照当时《临时约法》和国会相关法律规定,他必须要出席国会,接受议员的质询。通过今天的议会档案来看,那次质询充满了火药味。议员的问题很尖锐,直接问总理知不知道这件事情,甚至有的议员还知道财政部官员受贿银票的钱庄,这说明已经掌握了一定的信息。最后在这种质询压力之下,段祺瑞作为总理就不敢包庇财政部的官员,允诺严肃处理彻查。事实上,到了第二天,结果就出来了,当时的财政总长被免职,后来由于证据确凿还被判刑,成为北洋时期第一位因为受贿作为刑事犯罪而被逮捕的政府高官,具有一定程度的现代意义。

   三是机构性质有所转变。晚清资政院的机构性质是准议会机构,仅从它的代表性来看,资政院不是完全的民选,因为它的议员有一半是所谓钦选,皇帝来挑选,有一半是所谓民选,是由地方的咨议局选出来的,所以它的民意代表性是不够的,这和民国时期的参议院和国会相比是不一样的。当时国会基本上是通过两级的选举制度选出来的,不可能是政府方面任命的。从民意代表性来讲,就出现了一个转变,从准议会到正式议会的政治形态转变。

  

   澎湃新闻:"岁费"是民国国会议员的专职薪酬,有的学者认为当时政坛腐败的原因是第一届国会制定的岁费太高而导致议员们自视甚高、互相攀比,还有学者认为政府无法保障岁费的实际发放是导致议员折腰的关键因素,您对此有何看法?

  

   严泉:"岁费"相当于议员的年薪,参议院在讨论岁费标准的时候就有争议,媒体也做了很有意思的比较:当时美国国会议员每年的薪水折合民国时期的银元,大约年薪是7000元,法国议员是5000元,日本议员是2000元。如果和国外议员的年薪相比,我们正好取了中间数,一年是5000元。当时媒体就批评说我们的薪酬比日本还高,而中国经济发展水平并不如日本。但是如果我们把议员年薪和政府高官的年薪作比较,发现又不算太高。因为当时政府总长的年薪是超过一万的。这样相比较,议员的薪酬还不到政府总长的一半,有些议员就认为不算太高。

   我觉得这个问题主要还是要看当时岁费发放的情况。由于北洋政府时期,特别是1916年之后,财政比较困难,经常出现政府拖欠岁费发放的情况。这样就造成了一些本身生活不是很宽裕的议员的生活困境,所以这也是为什么这一时期出现了腐败。这是一个很重要的因素,因为岁费不能及时领取,为了养家糊口,议员们自然而然就要想其他办法了。

我们过去熟悉的曹锟贿选,现在有的专家对此有另类解释。贿选当时是秘密进行,不是大张旗鼓地开展,对有的议员来讲,曹锟给的5000元报酬正好是一年的岁费。所以有人认为这是曹锟在自己掏腰包帮政府补发拖欠议员的岁费,因此并不是贿选。杨天宏先生的研究表明,从法律证据上来判定曹锟贿选并不是很充分。曹锟倒台之后,(点击此处阅读下一页)

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