曲昇霞:论民事诉讼登记立案的文本之“困”与实践之“繁”

选择字号:   本文共阅读 224 次 更新时间:2016-07-13 23:48:22

进入专题: 登记立案   文本   实践   困境   裁判请求权  

曲昇霞  

   摘 要:登记立案旨在保障当事人诉权,但最高法院《民诉解释》及随后出台的规范性文件中尽管将登记立案文本化,但在文本逻辑与审查内容等方面存在多重困境。实践中法院纠结于立案改革的推动和法律文本间的矛盾采取了繁复的应对策略,以登记收案缓解登记立案的困境,将可能出现的“起诉难”通过分解细化的程序与充分的释明告知,转化为当事人不听告知、不为补正的自负其责,当事人在立案程序中依然隐形失语。登记立案使业务庭功能分区被打破,重复性审查带来效率的降低与矛盾的凸显。通过简化起诉要件规范诉状内容、重构立案与审判的“二元”关系、以听审权保障为核心改造诉讼要件审查程序为我国登记立案改革的当前困境寻找适宜的“解困”之路。

   关键词:登记立案;文本;实践;困境;裁判请求权

  

   立案审查长久以来是我国当事人进入诉讼之门必须迈过的门槛,尽管一定程度上发挥了分流甄别案件、保证审判实效性的作用,但作为司法政策制定者与审判者最好的“控制器”,立案审查在不同时期以不同的利益面向,通过审查的“严”与“宽”掌控着诉讼门槛的高低,决定着当事人诉权行使的难易。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权,开启了“变立案审查制为立案登记制”的改革帷幕。2014年11月1日通过的修正的《行政诉讼法》第51条首次在法典中使用了“登记立案”的字眼,并对登记立案的条件、程序及救济、监督作了详细的规定。2015年1月30日最高法院发布《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(后文简称《民诉解释》),部分参照了行政诉讼立法的内容,在民事诉讼程序中也开始使用“登记立案”的字眼。为使登记立案改革落到实处,2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(后文简称《意见》),最高法院随后出台了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(后文简称《规定》),一系列改革要求和规范性文件的出台,使登记立案进入了司法改革快车道。改革缓和了审查立案的困境,甚至在强推之下形势一片大好,但冷静分析我们不得不说改革功力更多体现在登记“流程管理”、“责任落实”和“诉讼服务”上。[1] “登记立案”文本化是一种巨大的进步,强化管理与监督是实现改革目的的必由之路,但问题是,在立法对起诉条件未作修改的情况下,符合起诉条件才能进行的登记立案,能够使立案制度发生实质性的改变吗?如果没有各方的监督与顶层力推,没有实质改变的登记立案功效可以持续多久?在依然充满职权主义气息的立案审查中,随处可见当事人在程序中“隐形失语”,登记立案改革是否能够能富有意义地保障诉权?登记收案之后到实体审理之间如何实现诉权保障正在演化成一个更具“中国性”的问题。笔者以民事诉讼为研究视域,对法律文本作一解读,并对司法实践作局部观察,探讨规范上的文本之“困”与实践中的应对之“繁”,以期在现有立法与司法改革之间寻求符合我国未来发展的可行路径。

  

   一、民事诉讼登记立案的文本之“困”

   不同于行政诉讼法在法典中明确规定登记立案的立法格局,民事诉讼法典并未对登记立案作出规定,因此最高法院虽在《民诉解释》中规定了登记立案的条文,但难免含蓄和纠结。第208条规定,“(一款)人民法院接到当事人提交的民事起诉状时,对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定,且不属于第一百二十四条规定情形的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接收起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证。(二款)需要补充必要相关材料的,人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后,应当在七日内决定是否立案。(三款)立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的,裁定驳回起诉。”很显然,解释尽量克制使用“审查”、“不予受理”等字眼,但这种“含蓄”还是平生了诸多文本上的纠结与困惑。

   (一)登记立案文本逻辑失范之困。从立法逻辑上说,208条第一款规定当场能判定符合起诉条件的应当登记立案,同时应就当场能判定不符合起诉条件和不能判定是否符合起诉条件如何处理作出规定,但条文中假定和处理部分显然都不够周延,仅对当场不能判定是否符合起诉条件的作了“应接收材料并出具凭证”的规定。仅从这一规定无法直接推导出两个问题,一是当场判断出不符合起诉条件的能不能当场裁定不予受理,二是接收材料后还是无法判定是否符合起诉条件的能不能裁定不予受理。从制度利用者当事人的角度分析,会倾向于简单直观地理解为“法院要么当场登记立案、要么依法告知补充材料”,而不能裁定不予受理。在民事诉讼法没有明确规定登记立案,中央全面深化改革领导小组提出“坚持有案必立、有诉必理”的大背景下,当事人的误读必然给法官如何裁量不符合条件的起诉带来困境。最高法院在《规定》中对这一问题重新作了规范,可以说一定程度上解决了《民诉解释》的逻辑困局。第2条第一款规定,“对起诉、自诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。”第二款和第三款从起诉是否符合法律规定进行了区分,“对符合法律规定的起诉自诉,人民法院应当当场予以登记立案”,“对不符合法律规定的起诉、自诉,人民法院应当予以释明。”并在后续条文中进行了细化分解。[2]可以说《规定》以释明为缓和机制,减少当场裁定不予受理方式的适用。因为在释明后当事人可以自行撤回诉状,对当事人未撤回的不合条件的起诉再以书面裁定不予受理。尽管审查效率降低了,但重要的是降低了审判风险[3],又尊重了当事人的程序选择权,还给法院处理某些不宜受理的“特殊案件”留下了可以操作的空间。另一个问题的解决则体现了最大程度地保障当事人的诉权,即接收材料后在规定的审查期内还是无法判定是否符合起诉条件的应当先行立案。

   另外,《民诉解释》第208条对符合条件与不符合条件的立案“平行”规定也存在着逻辑困境。在同一条文中以平行的一款规定立案后发现不符合起诉条件或具有民事诉讼法124条规定的消极情形的应裁定驳回起诉,平行设置的条文结构事实上将立案在规则层面同等地分为两类,即符合条件的立案和不符合条件的立案,在立法逻辑上显然是将特殊等同于一般,造成规范层次不清,特别是造成了完全相同的情形仅仅因为不同的时间节点发现而使当事人面临不同的程序处境,如立案时未审查出不归本院管辖而立案受理的案件,立案后发现的应当移送管辖,而立案审查时就发现不归本院审理的,则应当告知当事人到有管辖权的法院起诉而不予受理,无论审查还是不审查,都可以找到法律依据,两种情形同等适用,无助于诉权保障,也减弱了立案审查的意义,却给立案法官人为控制立案提供了便利。

   (二)登记立案审查内容文本“守旧”之困。十八届四中全会要求“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”分析当下的起诉权保障,问题出在两个方面:立案程序立法的欠缺和实践中司法行为的失当。登记立案并非“登记即立案”,而审查什么也就决定了登记立案的现实面相。梳理我国民事诉讼法中的“起诉条件”,从1991年《民事诉讼法》第108条、111条到2012年《民事诉讼法》第119条、124条,并未发生实质性的改变,因此可以得出结论,司法改革推进下的“登记立案”更侧重的是对实践中立案“乱象”的治理,即对依地方“土政策”违法不立案、拖延立案等等不当的司法行为进行遏制。在这一维度上,对当事人诉权的保障更多体现为审查效率更高[4]、释明更加具体、救济更可行[5]等方面。以“立案登记”取代“立案审查”,改革的主旨在于强化对当事人诉权的保障,但审查内容未发生实质性的改变,审查的基本程序也没有变,《民诉解释》等一系列规范性法律文件仅仅实现了对立案机制的“规范”,而非变革。从文本中规定的审查内容可以解读出,现在的“登记立案”本质上与以往的“通知受理”并无二致,仅仅是在符合起诉条件、当事人起诉材料充分、并且负责审查的人员能够作出判断时当场予以登记立案,如果没有外在的监督推动,遇到稍微复杂疑难的案件,或者不谙法律又没有委托代理人的当事人,或者能力不强信心不足的立案法官,都会使这种劳神费事的“登记”跟以往没什么不同。也正因为此,将登记立案放在现有的民事诉讼框架内,“排异”反应异乎寻常的少。但实践中从最高法院到各地法院不断流露出的“形式审查”新取向恰恰是对这一文本困境的最好说明和实践应对。

   (三)登记立案后先行调解文本无处容身之困。作为多元化纠纷解决的尝试,先行调解曾经在法院绩效考核指标的推动下发挥了巨大的作用,随着司法改革的深入,法院系统取消了对调解率的考核,这一制度已经式微。但作为一种尊重当事人处分权、高效解决纠纷的方式,特别是一种案件分流机制,在案件数量激增的情况下,对于节约司法资源和提高司法效率颇具意义。在登记立案后,尽管中央改革领导小组《意见》第四部分健全配套机制中要求“进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”,但如果遵循登记立案的文本逻辑,先行调解可能无处容身,因为符合立案条件的当场应当登记立案,立案法官或调解法官利用立案审查期组织当事人进行调解变得不可能。那么,能否理解为先行调解适用于当场不能判定是否符合起诉条件的场合?暂且不提这种对法条的区别适用本身的合理性,从先行调解适用条件来看,当场不能判定是否符合起诉条件,意味着接收诉状的法院对本院是否具有该案的审判权尚未作出判断,这种情况下组织调解或委派调解的正当性值得斟酌。从笔者的调研看,先行调解在许多法院已实质上处于“休眠”状态,如果对登记立案和当事人选择先行调解权的关系不作进一步的明确,该条很可能被受理后的调解所包含而沦为“睡眠条款”。

  

   二、法院民事立案实践中的应对之“繁”

   在以往的司法实践中,由于法院内部绩效考核的“重压”和地方政府维稳的“刚性要求”,再加上案多人少矛盾的不断升级,人为控制立案屡见不鲜,“立案难”逐渐发展成严重影响司法公信力的社会问题,以立案登记替代立案审查正是基于这样的社会动因。自前述规范性文件出台后,各地法院除了提升立案登记效率、规范立案行为、丰富立案服务外,如何把握“登记立案”与原来的“审查立案”之间的差别其实颇有疑惑,登记立案文本的困境在实践中表现得更为真切。笔者选取北京、上海、江苏等地法院出台的具体实施细则为主要对象进行调研[6]。从2015年5月1日起北京市高级人民法院开始实施《北京法院登记立案实施办法》(后文简称北京高院《实施办法》)、上海市高级人民法院开始实施《关于最高人民法院登记立案若干问题规定的实施细则(征求意见稿)》(后文简称上海高院《实施细则》),江苏省高级人民法院开始实施《登记立案工作流程规定》(后文简称江苏高院《流程规定》),并发布了统一的文书格式。另外,上海市第一中级人民法院出台的《民商事案件立案登记制实施规则(试行)》(后文简称上海一中院《试行规则》)影响深远,笔者一并作一考察。综合三地规则,基本从登记立案的目标原则、适用范围、登记流程、文书样式、登记审查内容及法院的释明责任等加以规范,其共同特点是对如何登记选择了比较“繁复”的应对程序和处理方式。

(一)“登记收案”后设置多元职权审查处理方式陡增“回应”之繁。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《法律科学》

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