严泉:政治妥协与民国初年政治转型的拐点

选择字号:   本文共阅读 2311 次 更新时间:2016-07-07 02:50

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严泉 (进入专栏)  


内容摘要  民国初年的政治发展,经历一次短暂的民主转型过程,1913年国会制宪时刻出现政治拐点。虽然《天坛宪法草案》在相对和平的环境中完成,但是由于国会宪法起草委员会中多数激进派议员的不妥协立场,以及宪法草案中“超议会制”政体制度的设计,最终粉碎了袁世凯实现总统制的政治企图。民初政治转型失去北洋集团的支持,转型失败的结局在所难免。从历史经验来看,转型成败的关键要素政治妥协,特别是制度性妥协决定了民初政治转型的走向。


关 键 词  政治妥协  政治转型  民国初年


在20世纪初全球第一波民主化浪潮中,辛亥革命迎来了远东第一共和在中国的诞生。南北统一之后,从《临时约法》的颁行、竞争性议会选举的开展、言论出版的自由,到国会政治的运作与宪法草案的制定,民初中国(1912-1913)经历了一个完整的民主转型过程。将民初政治放在政治转型这一框架下来考察和讨论,无疑会给后人重要的警示与启发。政治转型成败的关键要素政治妥协,更是与民初转型结局密切相关。


一、国会制宪:政治拐点的出现


1913年4月8日,第一届民国国会在北京成立。根据《国会组织法》与国会有关议事规则规定,宪法制定必须经过起草、审议与表决三个阶段。其中国会宪法起草委员会负责起草宪法,草案完成后再经过国会宪法审议会审议,最后由国会宪法会议表决通过。宪法起草委员会从1913年7月21日开始,至10月31日结束宪法草案的三读,共开会33次,历时近三个半月。从第4次会议开始时,会议地点改在天坛祈年殿,所以最后完成的《中华民国宪法草案》又被称为《天坛宪法草案》。


在国会制宪活动进行时,有两件政治事件备受关注。一是“二次革命”爆发后制宪议员徐秀钧被捕事件。徐秀钧被捕的理由是作为反袁的江西都督李烈钧在京密探,参与叛乱。事实上徐作为一名国民党职业革命家,在宋教仁被刺案发生后,就力主五省合纵反袁。[1]作为在北京的国民党人反袁的中坚分子,徐很快在九江被袁世凯派人处死。二是发生在8月27日的八议员被捕事件,其中制宪议员有褚辅成、刘恩格、赵世钰、张我华4人。袁政府称这些人与南方革命党人互相勾结,秘密从事暗杀活动。[2]


袁世凯此时对自己行动目的所作的解释是公开与坦率的。他还没有最后下定决心解散国会,并为此寻找借口。袁的燃眉之急还是为了镇压北京的国民党激进分子反袁活动,维护局势稳定,保障自身安全。当时在北京一些国民党人的秘密反袁活动非常活跃。最著名的是黄兴组织的“血光团”暗杀袁世凯行动。据当时国民党议员、主要当事人谢持回忆:“民国二年,(余)被选为参议员,袁世凯之欲帝也,以杀宋(教仁)而益著,黄复生与余欲去之,遂由沪挟炸药并黄克强先生交3000元而往北京。”虽然这一行动最后流产,但是也弄得北京的政客们心惊胆跳。[3]“二次革命”期间,袁对国民党人在京的秘密活动更是非常敏感与重视,他必定要不择手段采取搜捕行动。过去习惯上认为袁逮捕议员的目的是破坏国会制宪工作,其实并不是十分准确。


在宪法草案即将完成阶段,国会宪法起草委员会先后拒绝了袁世凯提出的增修临时约法部分条文、政府派员列席宪法起草委员会等要求。宪法草案内容与国会的执着立场终于激发北洋派与拥袁力量的强烈不满,民国初年政治转型的拐点开始出现。10月25日,袁世凯通电各省军政长官,公开表示反对宪法草案,认为:“草案内谬点甚多”,“比较临时约法,弊害尤甚”。[4]北洋派与拥袁的各省军政长官也纷纷通电指斥宪法草案。为阻止宪法草案成立,袁世凯在11月4日下令取缔国民党议员资格,其中包括汤漪、张耀曾、孙润宇、易宗夔等28名制宪议员,剩余32人不足法定开会人数。国会两院议员共438人被取消议员资格,剩余议员也不足法定人数,宪法会议遂停止工作。1914年1月10日袁下令取消国会残存议员职务,并非法宣布解散国会。至此,国会制宪活动完全失败,民国初年民主转型进程被迫中断,中国开始了袁世凯的威权统治。


后人每当回顾这段历史时,普遍的看法是袁世凯的独裁统治扼杀了初生的民主政治,并要为这次民主转型的失败承担最主要的责任。但是正如有学者在评价辛亥革命历史结局时指出,过去人们主观认为袁世凯上台就注定了他在数年后必然要搞帝制,这种以事物的结果来代替其过程分析的方法不啻是宿命论和历史功利主义方法。后人所了解的历史都是已经凝固而且再简单不过的既成事实,而某些既成事实的原型在凝固成历史之前,往往是错综复杂和变幻多端的。[5]美国学者欧内斯特·扬格的研究也表明辛亥革命时期的袁世凯正处于一个政治选择的不确定时期。[6]应该承认的事实是,即使对宪政民主不甚了解的袁世凯,由于对《临时约法》束缚极感痛苦,而“亟思于宪法上有所补救。”[7]所以在这一年的大多数时间里,袁极力想通过合法的政治手段—而不是非法的武力手段—介入制宪活动,以达到在民国实现增强总统权力的政治目的。


同时民初的制宪环境也不同于以后的军阀干政、无法无天。虽然大量的论著都指责袁世凯对制宪活动的破坏,似乎当时国会宪法起草委员会的制宪环境是极其恶劣的。但事实并非如此。尽管1913年7月爆发了国民党人反抗袁政府的“二次革命”,袁政府也以镇压乱党之名,先后逮捕了5名制宪议员。但是袁此举的目的不同于在11月份采取的解散国民党、取消国民党议员身份的非法命令,后者的动机明显是为阻挠国会继续开会,并为最后解散国会制造借口。此时袁仍然希望尽可能地合法地对制宪工作施加自己的影响,还没有做出非法中断制宪进程的最后选择。


事实上,国会宪法起草委员会在“二次革命”以后的历次会议,并没有因为袁的反对而中断。制宪议员能够独立完成宪法草案,就是对制宪环境最好的说明。而且在三个半月的宪法起草期间,从来没有发生过军人团体滋事等恶性事件。地方都督、军人干宪风潮的发生是在10月25日宪法草案基本完成之后。宪法起草委员会所需的制宪经费也一直是北京政府财政部通过国会参议院提供,在9月27日宪法起草委员会上,主席汤漪声称:“本会开办之际,所有用款原议不由本会直接向财政部支取,先由参议院代领,俟会期终作总报销。前由王副议长向财政部支洋三千元作为本会经费,现此款已用竣。”[8]所以制宪工作基本上还是在比较和平与稳定的环境中进行。


作为一系列制度试验中最令人瞩目的制宪会议,本质上是一次政治会议,不同于一般的立法会议。“制宪通常完全由当时主导秩序的力量来决定,制宪是从零开始的政治工程……制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数。”[9]毫无疑问,民国初年最有实力的政治集团当属袁世凯的北洋派。他们的政治利益在宪法中是否得到了真实的体现,将决定宪法的最后命运。反思当年政治转型的失败,一个不容忽视的事实是宪法草案内容激发了北洋派的强烈反弹。究竟草案为民国设计了一种什么样的政体制度?这种政体制度的特色是什么?与北洋派当时提出的政治利益要求有无冲突?所以在制度层面上反思当年民主转型失败不失为一种新的尝试。


二、政体选择:政治拐点的实质


在政体制度选择上,1913年《天坛宪法草案》的制度设计既不是总统制,也不是责任内阁制度(议会内阁制度),而是一种独特的“超议会制”。[10]在这种政体制度中,议会除拥有常见的立法权与行政监督权外,还有设立国会常设委员会权与解释宪法权。这两种权力既超出《临时约法》的规定,也是当时各主要民主国家立法机关也不曾拥有。此外更为重要的还有关于议会解散权的规定。在责任内阁制度中,为确保立法与行政两权之间的平衡,针对立法机关的不信任权,行政机关同时保有解散议会的权力。当议会对内阁政府提出并通过不信任案,内阁如果不愿意辞职,就可以提请总统解散议会,重新举行议会选举,让选民作出新的选择。“提前解散议会成了现代议会运作中通常的做法。”[11]而且按照英国的责任内阁制度规定,解散议会权是不必要通过议会同意的,但是《天坛宪法草案》与当时法国宪法相似的是,总统解散众议院都必须获得参议院的同意。这一点正是法国第三共和国议会内阁制度有缺陷的部分。


“超议会制”具备责任内阁制度的一些特征,但是在权力的分立与制衡关系上明显违反宪政原则。“超议会制”相对于完整意义上的责任内阁制度,其权力分立关系不同于责任内阁制度的三权分立,权力制衡关系也不同于责任内阁制度中的权力平衡、互相制约。实际上是一种畸形的、存在严重结构性缺陷的政治制度,并不符合宪政制度原理。制宪议员王印川事后就认为这种政体制度是一种“极端议会政治。”[12]


1913年宪政制度变革的失败,虽然正如《剑桥世界近代史》的作者对民初政治的评论,“中国有了一个新政权,但是它依然缺少一个可行的政体”。[13]从宪政理论上来说,“超议会制”是一种严重违背宪政分权与制衡原则的畸形政体制度,核心是立法(国会)至上,而不是三权分立与制衡。权力之间缺少互相制约的关系,行政权对立法权不能发挥平衡作用、司法权对立法权也不存在制约作用,立法权却可以过度侵占行政权与司法权,凌驾在两权之上,形成立法对行政、司法权力单向的制约关系。不言而喻,这种宪政制度如果实施,将会给国会议员们带来巨大的政治权力。


更为重要的是,“超议会制”政体并没有满足北洋派的总统制权力目标。1913年8月19日,袁政府宪法研究会向宪法起草委员会提交一份宪法草案大纲,提出的总统权力主要有:1、有任命国务员及驻外公使,无得议会同意之必要;2、对于两院之议决有复议权及拒绝权;3、有发布紧急命令权;4、有令国会停会权;5、得参议院之同意,有解散众议院权;6、行政最高权委任于大总统,内阁总理及各部总长辅助。[14]在宪法草案披露后,袁世凯对草案全文最深虑者有两点:1、大总统任免国务员有无得国会同意之必要;2、大总统对于国会有无解散之权。[15]10月16日,袁在增修约法咨询文就提到取消参议院对国务员及外交大使的同意权,改为“大总统任免文武职员”。袁还振振有词地认为:“查国务员同意权不容于内阁制之国,惟总统制美国始有此规定。”[16]应该承认此时北洋派提出的制宪要求,除要求总统制中总统行政主导权外,与当代法国半总统制度总统权力安排更加相似,并没有超出宪政框架。


但是国会宪法起草委员会拒绝考虑北洋派的政治利益要求,其总统权力目标在宪法草案中基本上落空。对此,袁世凯及其支持者的反应是非常强烈的。如关于弹劾权的规定,袁世凯认为:“审判既由议院弹劾,复由议院审判,无异以原告为问官,罪名又由其认定,而其同意人数,比约法则大行减少。凡皆所以达其容易推倒政府之目的。”对草案取消了原来《临时约法》中总统有制定官制官规的权力,袁又滋生不满,“此条文中隐含有官制官规为普通法律之解释。则行政机关之组织,及职权之运用,无复敏活之余地矣。”关于宪法解释权,袁忿忿不平地说:“而宪法之提案修正及解释,统纳入国会权力范围之中。行政机关无复裁量之余地。”[17]


“宪法规则之所以重要,在于其有助于确定在政治斗争中哪些特定集团将获益或受损。”[18]宪法草案中弱势总统权力的规划,还意味着北洋派政治权力在未来制度实施后将进一步丧失,其既得政治利益也会受到重大损害。所以袁世凯认为宪法草案是“消灭行政独立之权,比较临时约法弊害尤甚。”这种削弱大总统与政府的威信作法,“使对内对外均无以保其独立之精神,而为国会之役使。”[19]当然是袁断然所不能接受的。


在制度主义者看来,政治制度变迁的实现要通过制度主体的创新行为来实现。“制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团的利益,同时得到其他行动集团的支持。”[20]当时决定中国政治制度变迁的最重要力量并不是国会,而是袁世凯的北洋政治集团。对于袁世凯这样的实用主义政治人物来说,以较少的代价,攫取更多的政治利益是其最主要的政治目的。袁在1912年接受共和制度,其实就是建立在这种判断之上。以他不多的现代政治知识,当然会期望民国国家元首的权力与地位要远远超过他在前清的职权,在民国为自己谋求比旧制度中更多的政治利益。袁世凯本人明确表示:“世凯既负国民之委托,则天下兴亡,安能漠视?”[21]袁世凯所感兴趣的是做一个实权总统,而不是虚位元首。如果这一期望受挫,袁自然就会改变最初对共和民主制度的不反对态度。民初的两年,就是袁对民国新政治制度态度发生转变的一个过程。


但是《天坛宪法草案》,特别是其中的“超议会制”政体,既没有充分承认当时左右中国政坛的北洋集团的政治利益,也没有从制度创新方面实现北洋集团提出的正当的权力目标,从而失去了北洋派对政治制度变迁的支持。正是因为缺乏这种政治制度变迁的动力,民国初年宪政制度变革最后的失败也是在所难免。


而在随后的制度选择中,1914年《中华民国约法》(新约法)走向了立法权力弱化的另一个极端。在新约法中,立法权力大大缩小。立法机关采用一院制。拥有议决法律、预算、弹劾总统等立法与行政监督权。但是与总统制美国国会比较,参议院同意权被取消,最重要的弹劾权被分割。新约法规定国务卿、各部总长有违法行为时不受立法院弹劾,而是肃政厅弹劾,平政院审理。新约法对立法权力的规划,完全改变了《天坛宪法草案》中“超议会制”的设计,立法机关不仅不再是“国会至上”,而且一些正常权力也被剥夺,独立性被严重削弱。立法权力的过度削弱正是对“超议会制”最好的回应。


《临时约法》的废弃,新约法的制定,进一步标志着国权主义开始影响国家政制的设计。民国建立以来,不少人主张国权主义,即创建强有力的共和制中央政府,因应严峻的政治经济危机。而袁世凯在1914年建立这种类似二战后南美国家阿根廷的“超总统制”威权政体,其核心原则就是总统行政权力至上,完全漠视立法权力的监督,这种政体制度其实是极端“国权主义”和体现,是现代东亚国家威权政体模式的开端。


三、政治妥协:转型结局的新观察


政治妥协是制宪成功的关键。在1787年美国制宪会议上,妥协更是贯穿整个会议的始终,是宪法最后制定成功的决定因素。从会议一开始,制宪代表们在联邦与州的权力划分、总统选举方式、议员代表比例、奴隶制等一系列重大问题上产生分歧,但是让人钦佩的是,经过艰苦的谈判,他们又在这些问题上达成了众多历史性的妥协。


但是民国国会从讨论制宪模式开始,就不愿意与其它政治集团分享制宪权。在制宪过程中,更没有兴趣听取袁世凯政府关于制宪的意见。1913年8月,当政府方面研究宪法委员会将制定的宪法草案大纲24条提交宪法起草委员会时,声明以供参考,国民党议员猛烈抨击,命令政府代表退席,双方在宪法起草委员会上的冲突益趋表面化。[22]在袁世凯提出增修临时约法的咨文后,国会的答复是强硬的,认为宪法即将议定,约法没有增修的必要。当袁重申总统法律公布权时,国会的立场依旧,以宪法草案尚未完成,没有开议的机会为由,拒绝答复。政府方面赴会陈述宪法意见的委员也遭到拒绝。宪法起草委员会的多数议员在“二次革命”后政治形势相当严峻时,也不愿意冷静地思考妥协的必要性,即使只是暂时的实质性妥协。


在当时的制宪环境中,妥协的空间并不是没有。1922年有学者认为1913年制宪运动“其主要内容,本为议会政治与总统政治之争论,在宪政原则上,亦甚重要,原有公平考究决定之可能性。”[23]而从袁世凯当时的政治要求来看,双方在权力分配上互相妥协的空间是相当大的。当在讨论制宪模式时,袁与地方都督提议的宪法起草委员会也包括国会代表,而且同意宪法最后还是由国会批准。在政府体制设计方面,袁要求的是通常内阁制度中元首拥有的总理同意权与解散议会权,反对的是完全剥夺总统权力的“超议会制”。在此前提下,袁甚至对内阁制度也表示让步,只要能够保证总统的实权。此时袁世凯认为如果能够通过制宪方式改变现行的政体制度,达到加强总统权力的目的,他可以作出一定的让步。而与袁关系密切的制宪委员王庚、陆宗舆、曹汝霖等人,在宪法会议中也不曾反对内阁制度。毕竟对于袁来说,和平的制宪手段是在1913年实现个人政治目标的一种捷径。1913年制宪环境的相对稳定,即使在二次革命发生时,制宪会议也没有停顿下来,正是宪法草案完成之前袁温和的政治选择的结果。


此外,在实际政治中,“行动者特征的归属并非固定不变的属于某一特定团体,而是视其在转型不同阶段与时机的行动加以归属,也就是说,某一阶段的改革派,可能是另一阶段的强硬派,现阶段的温和派,也可能是下阶段的激进派。”[24]辛亥革命前后的政治发展表明,袁世凯是典型的实用主义政治人物,而不是特定的强硬派或改革派。袁习惯于根据形势的变化,采取包括妥协等一切政治手段,灵活的追求自己的政治目标。辛亥革命爆发后,“当革命势力表明它们掌握了国家的时候,他承认了民国的必然性。在共和制的最初几年,他为避免同革命领导人完全决裂而讨好他们,面临对抗就作策略上的退却。”[25]


国会宪法起草委员会中多数激进派议员的不妥协立场,以及《天坛宪法草案》“超议会制”政体制度的完成,最终粉碎了袁的政治企图。在一切合法手段用尽,对制宪经历了一个期望、失望到绝望的过程之后,袁的不满终于在8委员被拒事件发生后达到了高潮。1913年10月25日袁世凯通电各省都督及民政长,愤怒地指责宪法草案内容的不良。袁此时终于意识到,1912年以来建立的民国政府体制,已经不可能成为一种满足自己个人政治利益的手段,“故袁世凯对于宪法上希望几乎断绝,欲挽回宪法,非破坏宪法会议不可,欲破坏宪法会议,非破坏国会不可。”[26]


平心而论,民国初年的晚清新政派官僚不同于同时代的国民党人,一是他们没有很强的意识形态观念,而且基本上还是认同宪政主义的。当然在具体政体形式上,有些人赞成君主立宪政治。二是他们在处理政争时,往往以利益为导向,政治手段灵活、政治经验丰富,习惯于政治妥协与交易。三是他们对付政敌的手段相比较革命党人还是较温和的,保持着旧官场明争暗斗的习惯,武力手段并不是首选。因此这个官僚集团在民主政治的立场上带有浓厚的实用主义色彩,并不是通常人们所说的政治观念守旧,政治立场顽固不化。


在政策策略方面,政治妥协对民主化进程的影响至关重要。美国政治学家罗伯特·达尔认为民主依赖于妥协,这已成为人们公认的常识。亨廷顿也强调妥协是自20世纪70年代开始的第三波民主化的共同特征之一,因为“民主国家是通过谈判、妥协和协议而产生的”。在政治精英中进行谈判和妥协是民主化进程的核心。[27]从政治妥协的类型来看,辛亥革命时期的南北议和,仅仅是一种实质性妥协。考虑到当时内忧外困的政治现实,革命党人才不得不做出让步,同意袁世凯担任临时大总统。但这只是一个暂时使用的政治谋略,待危机过后,革命党还是准备重新执掌民国正式政府的大权。


仅有实质性妥协是远远不够的,制度性妥协其实更加重要。制度性妥协与实质性妥协不同。季卫东先生将宪法上的妥协分为形式、实质与制度上三种方式。其中实质上妥协(实质性妥协)是指在双方的某种利益分别得到实现的前提下就原则问题达成妥协,表现为双方互相让步、一方忍让以及价值兑换三种方式。制度上的妥协(制度性妥协)是指在多元格局中国家制度安排以价值中立为指针,并做到权力互相制衡。[28]“民主的达成并不在于精英之间在实质问题上获得妥协,而是在程序规范上获得暂时的共识,这些程序规范包括:决定那些政党可以被允许进入政治过程的制度、决定席次分配的选举制度、决定国家结构的制度设计等。”[29]所以“民主妥协不能是一种实质性的妥协,它只能是一种持续的制度化妥协。民主政治的特点就是没有哪一种利益能够确保。”[30]


在民主转型过程中,体现制度性妥协功能的最重要的政治活动就是制宪。只有通过制宪活动,才能将各主要政治力量的利益目标在宪法条文中体现出来。最后制定的宪法可能在理论上并不完美,但是却能够基本上体现各主要政治势力的利益与要求。只有这样的宪法才有可能被多数政治精英们接受、执行,并存在下去。那种有宪法无宪政的局面才能够尽力避免。制宪政治中,制度性妥协是普遍存在的。1787年美国制宪会议、1688年英国“光荣革命”以及20世纪后期世界第三波民主化,都是制度性妥协成功运作的典范。从这个意义上讲,民初政治妥协的缺失,造成政体制度选择的失败,不能不说是一种历史遗憾。


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(全文发表于《探索与争鸣》2016年第3期)

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