翟金懿:“转型失范”:台湾地区第七次“修宪”研究(2004-2005)

选择字号:   本文共阅读 207 次 更新时间:2022-08-01 15:05:59

进入专题: 陈水扁     “修宪”     政治转型     两岸关系  

翟金懿  

   内容提要:陈水扁主政时期,台湾地区开启第七次“修宪”活动,主要包括推动“公投入宪”和废除“国民大会”两方面内容。从“修宪”的过程来看,体现出台湾政党政治下党派利益和政治利益交织、妥协的复杂面向。从“修宪”的结果来看,至少造成三方面影响:一是“国民大会”被废后“中华民国宪法”的实质内容大部分被掏空,破坏了“一个中国”的原则;二是“立法院”成为“单一国会”,权力扩充;三是“修宪”门槛提高,再次“修宪”难度加大。本次“修宪”既形成当代台湾政治体制的主体框架,也造成政党对立、社会撕裂、民主失范,成为台湾政坛乱象迭出、政治无序的根源之一。

   关 键 词:陈水扁  “修宪”  政治转型  两岸关系  Chen Shui-bian  "constitutional amendment"  political transformation  cross-strait relations

  

  

   20世纪90年代以来,台湾地区进行了七次“修宪”活动。其中,李登辉主政时期的六次“修宪”,基本实现了“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁主政时期,为纾解施政困境,台湾地区开启第七次“修宪”活动,对台湾政治结构及两岸关系产生破坏性影响。目前,学界关于1990年代以来台湾地区“修宪”研究的学术成果较多,主要集中在李登辉主政时期的六次“修宪”及其对台湾政治、社会及两岸关系的影响①,为本文研究提供了丰富的视角和研究基础。但有关台湾地区第七次“修宪”的专文论述较少,缺乏系统的梳理、介绍与研究。②本文拟从陈水扁施政困局出发,在简述台湾第七次“修宪”过程及动因的基础上,揭示台湾当局第七次“修宪”的本质特征,分析该次“修宪”对台湾政治结构及两岸关系的破坏性影响。

  

   一、陈水扁当局推动“公投入宪”原因及各方态度

  

   李登辉主政时期曾进行六次“修宪”,抛弃了两蒋主政台湾时期的“反独”精神,将“两国论”及“一边一国”论调贯穿“修宪”活动,通过重新选举“国代”“总统公民直选”和“取消行政院长副署权”“冻省”,最终完成“国大虚级化”,基本完成“中华民国在台湾”的“法统”建构。陈水扁接任后面临的首要问题是“朝小野大”,即国民党在“立法院”占据多数席位,“行政权与‘国会多数决’机制可能经常出现脱钩的情况”,导致“政治僵局不断出现”。③鉴于此,陈水扁提出成立“跨党派联合政府”的对策,包含4个方面内容:“1.共同推动‘国会’改革,‘立法委员’席次减半,单一选区两票制;2.在‘国家’安全上,坚持‘中华民国’是‘主权独立国家’;3.在社会福利上,统一发放敬老津贴;4.落实‘经发会’322项共同意见。”④该建议并未获得国民党、亲民党、李登辉等支持,加之民进党素有“派系政治”传统,“无强有力的‘中央党部’作为政策协商的机制”,也无法“发挥以党领政的功能”⑤,“跨党派联合政府”设想流于空谈。

  

   面对施政困境,陈水扁及民进党当局决定进行第七次“修宪”予以纾解。陈水扁指出,李登辉时代台湾地区经过六次“修宪”,所谓的“民主制度与形式”已经“初具规模”,但民众仍“不习惯完整深入、具有包容性与多元尊重地讨论公共政策,在民主形式中尚未发展出成熟的民主内涵”。⑥所以“修宪”是“越修越乱”,“整部‘宪法’变得支离破碎”。⑦鉴于此,陈水扁极力鼓吹“制宪”而非“修宪”,但又囿于对两岸关系“四不一没有”的承诺,更改为在“‘不改国号’、不宣布‘台独’、不将‘两国论入宪’等前提之下,维持‘中华民国’的‘国号’,将‘领土’‘主权’‘国民主权’等内涵,一体更新”。⑧2004年5月,陈水扁、吕秀莲搭档竞选,以50.11%的微弱优势当选台湾地区正、副领导人。陈水扁在“就职演说”中再次表达推行“宪改”的决心,设想建立一部“合时、合身、合用的新宪法”⑨,实现“公投入宪”“废除国大”,最终完成“台独”的根本目标。

  

   台湾当局推动“公投入宪”的第一步是由“立法院”审议通过“公民投票法”。⑩2003年11月27日,“立法院”经“三读”程序宣布通过“公民投票法”,包括四个方面理由:(1)“立法院”得就重大政策提案交付“公投”;(2)“全国性公投审议委员会”之组成,依“立法院”各党团席次比例推荐产生;(3)过高的提案、连署及通过门槛,严重悖离“直接民主”的精神,妨碍“人民意志”的表达;(4)“公投提案”及审核之程序部分条文彼此矛盾,以致窒碍难行。12月12日,“行政院”正式向“立法院”提出复议案。29日,“立法院”以118票对95票,维持原决议,复议案没有获得支持。31日,陈水扁签署“公民投票法”,标志着该法案正式生效。

  

   “公民投票法”通过后,接下来即通过“修宪”推动“公投入宪”。在这个问题上,国、亲两党与民进党有不同诉求。国民党和亲民党提“公民投票”是以实现“直接民主”为口号,希图解决“国大”被废除后的有关“领土”和“修宪”等议题的“复决”问题,但排除通过“公投”实现“台独”的目标。民进党所提的“公投”,根本目的是通过“公投”实现“制宪”和“法理台独”。2003年9月,陈水扁在民进党的党庆上就公开提出要采用“公投”方式来“制宪”,宣布“不再重蹈‘修宪’的覆辙,而是要毕其功于一役,希望在2006年民进党20年时,经由‘公投’共同催生台湾新宪法”。(11)他还制定了具体的时间表,即“2003年完成‘公投立法’、2004年实施‘公投’、2006年‘制宪’、2008年实施‘新宪’”。(12)在“公民投票法”通过后,陈水扁立即宣布根据第17条规定将于“总统”大选同日举行“防御性公投”,实际上是想借“公投”炒作两岸关系和“统独”话题,为2004年大选拉选票,伺机谋求“连任”。(13)

  

   陈水扁的提议也为岛内“台独”势力所利用。以李登辉为首的“群策会”在岛内四处活动,成员既有李鸿禧、萧新煌、施正锋等学者,也有苏南成等社会公职人员。李登辉宣称“公投已经成为民意主流”,以此“号召”台湾人民发挥“头家”意志,制定“一套自己的宪法”,同时还要透过“公投”来“表达自己的看法与主见,而不是再任人摆布”。(14)在“群策会”举办的论坛上,李登辉的每一次发言都极具煽动性,还借机挑衅大陆,“台独”野心昭然若现。

  

   时任国民党主席连战明确表示:“摒弃任何有关台独的主张,坚决反对‘两国论’‘一边一国’‘制宪正名’”等。(15)国民党有再次执政的考虑,所以并不反对“公投入宪”,但反对“制宪正名”,反对“台独”。

  

   针对“台独”势力企图借“公投”分裂国家主权和领土的阴谋活动,大陆方面迅速回应。2005年3月14日,第十届全国人大第三次会议通过《反分裂国家法》,其中明确规定:“台湾是中国的一部分。国家绝不允许‘台独’分裂势力以任何名义、任何方式把台湾从中国分裂出去。”对进行“台独”活动的台湾当局和岛内顽固“台独”分裂势力严正警告,并对台湾地区以后上台执政的领导人在执政方向和执政原则上划出底线。从《反分裂国家法》的内容可以看出,大陆方面仍然释放出最大善意和诚意,希望争取和平统一的前景。尽管民进党一度坐立不安,但“台独”分子仍采取一些手段进行“回击”。如民进党“立委”蔡同荣等人提出“反中国侵略法”,对《反分裂国家法》提出“反制”;“立委”黄昭辉起草“台湾前途决议法草案”,该“草案”主要内容依据“民进党台湾前途决议文的精神”,强调台湾是所谓“‘主权独立’的‘国家’,台湾与中国互不隶属”。(16)“台湾团结联盟”(以下简称“台联党”)则策划公布“反中国并吞及两岸和平法草案”,主要内容除“主张依联合国宪章和平解决台海问题”外,“不排除‘公投修宪’确保台湾的‘主权独立’”。(17)

  

   国际社会对陈水扁操纵“公投”的危害性有清晰认识,重申坚持一个中国的立场,反对“台独”分裂活动。以美国为首的大国对陈水扁提议的“公投”持反对态度。时任美国总统布什重申美方坚持一个中国政策,遵守美中三个联合公报,反对“台独”,反对台湾当局旨在单方面改变台湾现状的言行。(18)时任法国总统希拉克也公开、明确地反对“台独”和“公投”,赞成中国以“一国两制”解决台湾问题。(19)

  

   迫于各方压力,2005年2月24日,陈水扁与宋楚瑜举行会谈,重申“四不一没有”的政治立场,并承诺不通过“宪政改革”实现台湾地区“法理台独”,即“宪改”不涉及“‘国家主权’、领土、台海现状的改变”。(20)

  

   二、“修宪提案”在“立法院”表决中的政治论争

  

   陈水扁的“四不一没有”意在向外界宣告“修宪”不会涉及“统独”议题,但实质上本次“修宪”民进党关注的“公投入宪”和“废除国大”两个方面都隐含“去中国化”的重要内容。根据台湾第六次“宪法增修条文”,本次“修宪案”的表决将改由“两机关”进行。其中,“立法院”是“修宪”的提案机关,先审理、表决、公告“修宪提案”,再根据政党比例推选出“任务型国民大会代表”,召开“国民大会”对“修宪案”进行复决。

  

   仅在“立法院”表决阶段就包括委员提案、委员会审查、院会审议、党团协商、公听会、记名表决到公告等程序,耗时近两年半。台湾地区第五届“立委”选举结束后,陆续有“修宪提案”上交,最终统计结果为19件,其中与“国会改革”(包括“立委”任期、席次、选制变更及妇女保障名额)有关的提案共13件,主张废除“国民大会”的有2件。(21)2004年1月2日,“立法院”成立“修宪委员会”,主要审理9个议题。其中,引起争议较多、涉及政治体制变更的议题集中在三个方面:

  

   1.“立委”任期、席次和选制改革议题

  

   这项议题由陈水扁和民进党较早提出。陈水扁在2000年地区领导人竞选时提出“宪改政策白皮书”。同年12月12日民进党籍“立委”林丰喜、叶宜津在“宪法增修条文第四条修正案”中提出“自第五届起‘立法委员’由原来的225人减少为125人”。2001年3月3日,张学舜、卓荣泰、张清芳等人提“‘立委’任期由三年延长为四年”和“‘立委’席次应该减少为113人”。2001年12月15日,民进党籍“立委”王幸男、陈其迈再度提出“宪法增修条文第四条修正案”,包含三项主张:“第一,‘立委’席次减少为120席;第二,‘立委’任期自第六届起改为四年;第三,复数选区单记名非让渡投票制是一种助长派系斗争、黑金横行、分赃政治和候选人个人主义的不良制度。”提案“立委”认为“区域立委”选举应该采取“单席次选区设计”,即“每位选民拥有两票,一票投给人,一票投给党”。(22)这也是较早公开提出“单一选区两票制”的主张。

  

2004年3月10日,“立法院修宪委员会”开会讨论与“立委任期、席次、选区的调整”相关的“修宪案”12项。其中多项“修宪提案”涉及“立委席次减半”问题,如“台联党”籍“立委”许登宫、民进党籍“立委”张学舜、柯建铭以及国民党籍“立委”曾永权等人都在提案中建议将“立委”席次改为113席。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:台湾历史研究2022年第01期

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