马岭:从《基本法》规范看中央与香港的权力关系

选择字号:   本文共阅读 523 次 更新时间:2016-06-08 13:32:11

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马岭 (进入专栏)  

  

  

   摘 要  《香港基本法》关于中央和香港关系的规定主要在其第二章的12个条文以及其他章节的相关条文中,其中第12条为带有指导性的原则条款。中央与香港的关系大致可分为纵向关系(如全国人大常委会与香港立法会、国务院与行政长官及其政府)和斜向关系(如全国人大常委会与香港法院、全国人大常委会与行政长官、国务院与香港立法会、国务院与香港法院)。《基本法》第158条规定了中央与香港在释法上的分权,全国人大常委会的解释可以是主动解释也可以是被动解释,但都应是抽象解释,且限制在“关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款”两方面;香港法院的解释也有行使时间和解释范围两方面的限制;提请解释权赋予了香港法院,即排除其它机关享有此项权力。

  

   关键词  一国两制;纵向关系;斜向关系;立法解释;司法解释

  

   关于中央与香港的关系,在表述上,有学者将其简称为“中港关系”,也有学者称其为“京港关系”,[1]笔者认为,“中港关系”是中国与香港的关系,而中国与香港是包容而非并列关系,香港是中国的一部分,因此“中港关系”有违“一国两制”中的“一国”这一基本要素;而“京港关系”是北京和香港的关系,这更像一个国家内部两个城市之间的关系,而不是一个国家内部中央与地方的关系。虽然北京作为国家的首都似乎可以代表中央,但严格说来这二者之间还是有区别的,北京作为一个城市(即使是首都所在地的城市)和香港之间可以有种种经济、贸易、文化上的往来,但这不是中央和香港的关系。国际上通常将“北京”代表“中国”,但与此相对应的是各国首都都被当作该国的象征,如北京和莫斯科、伦敦和巴黎的关系等等,甚至白宫这样一栋建筑都可以成为美国这个国家的象征。因此在论及中央和香港的关系时,如果一定要简称的话,可以称之为“央港关系”,正如我们将中央与地方的关系简称为“央地关系”一样,“央港关系”是“央地关系”之一种——非常特殊的一种。

  

   一、回到中央和香港关系的基本原则:一国两制

  

   有学者指出,关于中央和香港的关系,“宪法和《基本法》是讨论基础”,“香港《基本法》于1990年由全国人大通过,从而以宪法性法律建立了特别行政区这样一种处理国家内中央政府与地方政府之间关系的结构形式。宪法第31条是《基本法》的直接立法依据,而「一国两制」这一宪法原则则是《基本法》立法的指导原则。”[1]对此笔者深表赞同。法治原则的一个基本精神就是所有人都要守法,不论中央还是地方,先进还是落后,信奉何种意识形态,实行什么社会制度,都要遵守法律,而不能将自己的意志和利益凌驾于法律之上。《基本法》的制定可以视为中央与香港订立的社会契约,契约制定后双方就都应该严格遵守这个契约而不能自行逾越,即使某一方在某项权力上吃后悔药,也不能单方面毁约,不能任意突破《基本法》,这是法治社会依法办事原则的重要内容,也是传统中国社会信守承诺的基本道德准则。人作为利益动物可能会很自然地将《基本法》中有利于自己一方的条款作扩大解释,反之则以各种形式予以忽视,但作为法律人则应当尽量保持客观公正,超越地域的利益意识,最大限度地尊重文本,回到《基本法》的规范层面。

   《基本法》中关于中央和香港关系的规定主要体现在该法第二章“中央和香港特别行政区的关系”的12个条文中,此外在第一章“总则”、第四章“政治体制”、第八章“本法的解释和修改”乃至第三章“居民的基本权利和义务”中的某些条文(如第24条)中也有涉及。这些条文都是《基本法》的规定,都需要遵守和执行,但它们的份量并不是半斤八两,而是有原则、有规则。

   从《基本法》第二章的结构来看,第12条居于全章之首:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这是该章中带有指导性的原则条款,有统领该章其它11个条文之意,其后的条文是在这一精神指导下的具体规范,如第13条规定了中央的外交权,[①]第14条规定了中央的国防权和香港的维持治安权;[②]第15、16条涉及行政权,[③]第17、18条涉及立法权,[④]第19条涉及司法权;[⑤]等等。这11个条文(乃至基本法中所有关于中央与香港关系的条文)都是第12条的具体化,都受第12条的指导和约束,如果对这些条文有理解上的歧意,应根据第12条的精神而不是偏离第12条或抛开第12条去寻找答案。[⑥]如根据形势的需要,根据国家的利益,或香港的利益——吸纳新移民给香港带来巨大压力,香港的土地和社会资源无法应付大量新移民在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要,会严重影响香港的稳定和繁荣等等,这些因素都是需要考虑的,但应以遵守《基本法》为前提,只能在“依法”的前提下作利益权衡,作政治考量。如果规范与现实严重冲突,那么依据法律程序可以修改法律规范,但在修改前仍然要遵守这些法律规范。

  

   二、中央与香港权力关系的分类

  

   从《基本法》的规范和实践来看,中央和香港的关系可以也应当分解为具体的某个中央国家机关与香港的某个机关之间的关系,因此中央与香港的关系大致可分为纵向关系和斜向关系两类(没有横向关系)。

   (一)纵向关系

   这是在同类性质的国家机关内所形成的中央与香港的关系,如同是立法机关之间的全国人大常委会与香港立法会的关系,同是行政机关之间的国务院与香港行政长官的关系。

   1、全国人大常委会与香港立法会的关系。《基本法》第17条规定:“香港特别行政区享有立法权。”“香港特别行政区的立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。”“全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后,如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款,可将有关法律发回,但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效,除香港特别行政区的法律另有规定外,无溯及力。”其中第2款规定的是一般意义的备案,第3款规定的“发回”既不是备案,也不是批准,而是有条件的备案——“发回”是一种否决,否决的前提是审查,审查后有不批准的权力(立即失效)。但发回权也不完全是否决权,“发回”权的行使也是有条件的,如“认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款”时才能“发回”,发回权中所蕴含的审查应以不干涉香港自治为准,而“否决”权一般来说其中蕴含的审查没有这种范围的限制。

   2、国务院与香港行政长官及其政府的关系。如《基本法》第12条规定:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”第14条规定:“中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。”“香港特别行政区政府负责维持香港特别行政区的社会治安。”“中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时,可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。驻军人员除须遵守全国性的法律外,还须遵守香港特别行政区的法律。”第43条第2款规定:“香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责。”第45条规定行政长官“在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命”,第48条规定:“香港特别行政区行政长官行使下列职权:……(五)提名并报请中央人民政府任命下列主要官员:各司司长、副司长,各局局长,廉政专员,审计署署长,警务处处长,入境事务处处长,海关关长;建议中央人民政府免除上述官员职务;……(八)执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令;(九)代表香港特别行政区政府处理中央授权的对外事务和其他事务”。第62条规定:“香港特别行政区政府行使下列职权:……(三)办理本法规定的中央人民政府授权的对外事务”。第96条规定:“在中央人民政府协助或授权下,香港特别行政区政府可与外国就司法互助关系作出适当安排。”等等。[⑦]从总体上看,《基本法》第12条所确认的香港“高度自治”原则决定了中央与香港之间的关系都具有松散性,但比较而言,立法系统的关系较之行政系统的关系更为松散。如第45、48条规定的行政长官及其政府成员的产生需经中央政府任命,相形之下全国人大常委会和香港立法会成员之间则没有这种联系,在实践中特首不定期地向中央政府述职已经基本形成惯例,更加强了中央政府与香港政府之间的行政事务联系的密度。

   中央和香港在司法系统中没有纵向关系。《基本法》第19条第1、2款规定:“香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。”“香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外,对香港特别行政区所有的案件均有审判权。”第82条规定:“香港特别行政区的终审权属于香港特别行政区终审法院。终审法院可根据需要邀请其他普通法适用地区的法官参加审判。”这些规定表明最高法院与香港终审法院之间没有关系。

   (二)斜向关系

   这是在不同类型性质的国家机关之间所形成的中央与香港的关系,如中央的立法机关与香港的司法机关、行政机关的关系,中央的行政机关与香港立法会、香港终审法院的关系等等,但最高法院与香港立法会、行政长官之间没有关系。

   1、全国人大常委会与香港法院的关系。这主要表现在大陆的议会释法和香港的法院释法两种不同的释法机制方面,其中有比较直接的关系,如《基本法》第158条第3款规定:“香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释,而该条款的解释又影响到案件的判决,在对该案件作出不可上诉的终局判决前,应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释,香港特别行政区法院在引用该条款时,应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。”也有比较间接的关系,如第90条第2款规定:“除本法第88条和第89条规定的程序外,香港特别行政区终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职,还须由行政长官征得立法会同意,并报全国人民代表大会常务委员会备案。”按照立法者的原意,全国人大常委会与香港终审法院之间的关系即使是直接的,也应该是相对比较安静的,但实践中这一关系却成为中央与香港关系中较为频繁发生的、甚至是激烈碰撞的领域。

值得注意的是,香港终审法院曾经试图与全国人大常委会建立一种新关系——在1999年的“无证儿童案”中终审法院声称它有权对全国人大常委会的立法进行违宪审查,[⑧]这种挑战中央权威的方式在政治上是不明智的,在法律上与司法权的消极性和中立性也有所偏离,(点击此处阅读下一页)

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