陈利强 屠新泉:美国贸易自由化补偿机制

选择字号:   本文共阅读 1276 次 更新时间:2016-03-07 20:18

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陈利强   屠新泉  

导言

当下经济全球化纵深发展。发端于20世纪30年代的国际贸易自由化是从美国开始并由其主导的。[1]贸易自由化必然使一部分工人、企业与产业获利,而使另一部分工人、企业与产业受损。只有在贸易自由化过程中的赢家给予因此遭受失业或收入减少的输家补偿时才有可能产生帕累托最优。[2]如果没有补偿,自由贸易只能带来国民财富的增加,但未必带来社会福利的增加,于是输家就会转向寻求贸易保护主义,成为自由贸易的阻力或障碍,这就是过去、现在与将来以美国为代表的西方国家推行贸易保护主义的经典宪政逻辑。[3]

在当前国际金融危机扩散和蔓延的极端背景下,各国贸易保护主义不断抬头就是佐证。[4]有鉴于此,世界主要经济体率先制定、实施“二反一保”贸易救济措施,为因进口竞争与生产转移而受损的工人、企业与产业提供贸易保护。此外,美国、加拿大、澳大利亚、日本、欧盟及韩国等经济体对因受进出口贸易竞争冲击而遭受不利影响的工人、企业与产业开展的结构调整进行援助,根据自身的情况,先后建立“贸易自由化补偿机制”,[5]并且与时俱进,不断改革与创新。虽然援助的对象各有侧重,但是他们的政策目标与功能定位却大同小异,即旨在帮助工人、企业与产业恢复、提升国际竞争力,重新参与国际贸易竞争。结构调整需要成本,所以要求政府对其进行援助。因此,结构调整与政府援助成为世界主要经济体在贸易自由化进程中必须关注并解决的核心命题,而美国贸易调整援助(Trade Adjustment Assistance, TAA)措施是对该命题作出的最具代表性的制度回应。

自2001年加入WTO以来,特别是2006年进入WTO后过渡期之后,中国所处的外部贸易竞争环境已经发生很大的变化。现行的出口导向型贸易政策难以为继,对经济增长的拉动作用开始下降,同时招致日益增多的贸易摩擦;日益激烈的进口竞争使国内产业安全问题十分突出。作为应对经济全球化进程中的结构调整与政府援助命题之措施,中国必须尽快建构参与经济全球化的产业安全保障制度,提高我国产业国际竞争力,促进产业转型升级,改变经济发展模式。30年中美经贸合作使两国经济相互依赖不断加深,经贸关系日益深化。当前中国正在制定与实施十大工业产业调整与振兴规划的背景下,深入研究美国TAA制度,学习、借鉴其实践经验与有益做法,对创新贸易救济措施、构建中国特色贸易调整援助制度具有重大的理论价值与现实意义。

一、美国贸易调整援助立法的背景与变迁

20世纪60年代,美国为了对抗日益兴起的欧共体,加快自身经济增长,出台了《1962年贸易拓展法》(Trade Expansion Act of 1962),率先创设了贸易调整援助制度,[6]它是由美国政府实施的、对受到进口产品竞争而导致损害的美国相关产业中的工人、企业、产业、社区及农民提供救助的一种法律制度。美国选择“贸易”而非针对“不同产业”(sectors),援助受进口产品不利影响的工人与企业,形成了独具特色的“美国模式”。

20世纪30年代这场严重的史无前例的经济“大萧条”对整个西方经济政策和理论与实践均构成了致命的冲击与挑战,同时也为新经济政策的探索与尝试提供了难得的机遇。[7]时任罗斯福政府国务卿的科德尔?赫尔(Cordell Hull)积极倡导并推动互惠性质的自由贸易,最终促成了《1934年互惠贸易协定法》的出台,保护国会免受贸易保护主义的压力。[8]RTAA1934经过11次延长至1962年,美国坚持以互惠理念为本位,以双边与多边自由贸易协定为机制,以无条件最惠国待遇为制度,通过国家主权让渡与强化,达成了一系列双边性质的互惠自由贸易协定与多边性质的GATT1947,引领了“二战”前后国际贸易自由化的进程。从“1934年体制”的建立至2008年WTO多哈回合谈判的破裂,纵观美国贸易政策70多年变迁史可以发现,不管在哪一个历史阶段,美国从开启贸易自由化至今,始终没有脱离自由贸易的发展轨道,而且有两条主线贯穿始终:第一条是由于宪法性权力配置的不均衡,国会与总统在贸易政策领域权力的争夺始终主导了美国贸易政策制定体制,而且党派政治在其中发挥着极其重要的作用,使贸易政策取向始终具有鲜明的党派性。[9]第二条是美国的关税和贸易政策很大程度上是由来自贸易保护主义利益集团的政治压力决定的,[10]作为贸易政策工具的贸易救济措施,其产生与发展是由国内特殊利益集团在不同时期、不同条件下推动的。

(一)美国贸易调整援助立法的政治成因与经济理论

1.美国贸易调整援助立法的政治成因

总统及其贸易行政机构在获得国会关税制定授权之后,通过与其他国家签订双边与多边自由贸易协定,美国的进口关税大大下降,对外贸易迅速增长,特别是“二战”结束之后,美国的经济实力已经跃居世界第一。同时,进口关税大幅削减使得外国质优价廉的进口产品大量涌入美国市场,对美国国内工人、企业与产业造成了损害或损害威胁。在美国宪政三权分立与制衡体制下,那些往往比国内消费者更具组织性和拥有更大利益诱因的“进口竞争产业”(import- competing industries)生产者及其产业工人,即自由贸易潜在的输家组成的特殊利益集团,通过其所拥有的利益谈判机制,[11]对国会议员进行游说并对以总统为首的行政机构施以巨大的政治压力,要求采取进口救济措施进行贸易保护。对于这种由于关税下降而产生的正常进口贸易竞争情况,美国援引1934年之前的先例,在1943年同墨西哥达成的双边协定中加上了一个“逃避条款”或“例外条款”(escape clause),允许受不利影响的行业要求临时性进口救济,条件是它能证明所受损害是因美国贸易让步造成的。[12]其后的《1951年贸易协定延长法》(Trade Agreements Extension Act of 1951)也包含了带有贸易保护色彩的逃避条款,该法第七节授权在进口商品数量增长,以至于给国内相同或类似的商品生产造成严重损害或有损害的潜在威胁时,可以提高关税。[13]在1951年至1962年的12年间,逃避条款发挥了较大作用,但在其后,由于其他国家的强烈反对,肯尼迪政府对逃避条款的适用条件施加了许多限制,这使得1954年美国劳工领袖、钢铁工人联盟主席戴维?麦克唐纳向艾森豪威尔总统领导的兰德尔委员会(Randall Commission)建议,政府必须对因降低关税这样的政府行为而引起的失业充分关注,而且必须在法律中对促进针对增加的进口所进行的调整作出充分的规定。[14]在美国劳工团体的努力下,肯尼迪总统在1962年1月向国会提交后来成为《1962年贸易拓展法》的议案时,建议国会颁布一项调整援助项目,援助那些因关税减让而受到损害的工人、企业与产业,使他们可以向政府申请财政、技术和再培训援助,包括重新安置补贴,以帮助企业提高竞争力,帮助工人找到新职业。

这种能代替高关税、进口配额等传统贸易保护方式的新措施可以用来弥补进口竞争给国内工人、企业与产业带来的贸易利益损失,从美国贸易政治角度审视,它是行政部门为迎合立法机构与利益集团的要求而提出的贸易补偿方案,是政府推动贸易自由化所付出的政治代价[15],简言之,它是美国宪政体制下的“贸易自由化补偿机制”。

2.美国贸易调整援助立法的经济理论

几乎没有经济学家会怀疑贸易自由化可以促进经济繁荣这一假设,同样,作为自由贸易理论基础而存在的比较优势原则,[16]也被广泛地接受与认同。然而,自由贸易会导致资本和劳动力等生产要素从不具有比较优势的产业向具有比较优势的产业进行转移并产生成本。这种成本是自由贸易中的赢家与输家之间的利益转移,而且输家的损失肯定要小于赢家的收益,否则,输家完全有实力“贿赂”赢家,要求其放弃贸易自由化。美国贸易调整援助立法就是建立在这样一种自由贸易理论基础之上的,即它是对输家支持贸易自由化立法的一种补偿或购买输家支持贸易自由化的对价。虽然自由贸易能促进美国经济增长,对美国整体福利带来收益,包括国内“进口竞争型产业”的生产效率进一步提高、获得生产的规模经济以及国内消费者可以拥有更多的消费选择等,但是这些贸易利益在美国并非平均分配。自由贸易对美国整体有利是指贸易的净利益,但它同时带来收益和损失,尽管收益大于损失。鉴于此,由自由贸易而产生的受益者与受损者就会不时地利用美国宪政体制下的私人权利诉求机制开展博弈,[17]造就了美国贸易政治逻辑的真谛。[18]

兴起于20世纪30年代的凯恩斯国家干预主义与福利经济学为美国自由贸易的受损者提供更加扎实的经济学理论,其中福利经济学提出的帕累托理论与补偿理论成为美国贸易调整援助立法的基础。根据帕累托最优原理,假如一项政策能在不使任何人情况恶化的基础之上提高部分人的福利,那么这项政策就是值得推行的。[19]美国贸易调整援助立法就是对贸易自由化过程中的贸易受损者进行补偿,而这种补偿正是贸易受益者所获得的福利的部分转移。

总之,美国20世纪60年代的TAA立法迎合美国当时所处的国际与国内政治和经济背景,TAA立法变迁切合美国宪政发展逻辑。从起初对工人、企业/产业与社区的援助扩大至对农民/渔民的援助,再发展到是否应当对服务业进行援助,美国作为TAA制度的首创国,对TAA的立法沿革与制度研究是与美国参与并主导国际贸易自由化进程保持平行的。TAA制度已经逐步演变成美国自由贸易政策的助推器,这完全符合20世纪30年代以来美国贸易政治发展与演变的宪政逻辑,是美国贸易政治精神实质的充分体现。无论是当前执政的奥巴马政府还是第111届国会,TAA重新立法与变革已经成为两者关注的重点之一。

(二)美国贸易调整援助制度的历史沿革与发展动向

1.美国贸易调整援助制度的历史沿革

TAA立法的缘起是因为关税下降而引发的工人失业,政府是否应当专门为此进行立法援助存在争议。[20]美国TAA立法是由劳工领袖与产业界推动的,其背景之一是外国对美国逃避条款的强烈反对,所以TAA是美国在对逃避条款修订过程中产生的一项对企业和工人进行调整援助的项目,[21]其政治目的是通过向这些企业或工人提供新的出路来弱化人们对贸易限制(即逃避条款)的支持。[22]肯尼迪政府为了推行自由贸易,减轻对逃避条款的依赖,通过对其设定更严格的损害标准,让受进口不利影响的企业或工人更加难以直接获得贸易保护,同时引入贸易调整援助,将重心从“贸易救济”转向“贸易调整”。[23]

根据《1962年贸易拓展法》的规定,如果贸易协定中的关税减让导致相同或直接竞争产品的进口增加,企业因此受到严重损害或严重损害威胁(或者工人遭受失业或失业威胁),企业和工人可以向美国关税委员会(美国国际贸易委员会的前身)提出援助申请。[24]具体而言,该法创设了两种相对独立的TAA程序,其一是间接程序或依附于逃避条款程序,即企业或工人在总统决定采取逃避条款所规定的救济措施之后,可以申请调整援助;其二是直接程序或独立于逃避条款程序,即无须以逃避条款中损害结果之肯定性裁决为前提,[25]可以直接向美国关税委员会提出援助申请,通过资格审查即可申请调整援助救济。由此可见,贸易调整援助与逃避条款相伴而生,后者从纯粹的进口救济措施发展到兼及产业调整,[26]与前者一起成为美国工人与产业界应对进口竞争的创新型进口贸易救济措施。但是,遗憾地是从1962年至1969年,没有申请者符合调整援助的申请资格,主要是因为《1962年贸易拓展法》中规定的条件非常严格,而当时的主管部门美国关税委员会对这些条件也采取非常严格的限制性解释。[27]在1969年至1974年间,只有46,000名工人和16个企业获得了调整援助,[28]在1962年至1974年这一初创阶段,美国TAA并没有真正发挥预设的效果。

为了使TAA更容易被获得,《1974年贸易法》(Trade Act of 1974)主要在以下四个方面对贸易调整援助项目作了修改:(1)不再要求证明关税减让导致了对工人或企业的损害,或者损害主要是由于增加的进口引起的;(2)在损害调查中,将增加的进口与损害结果之间的因果关系要求由“主要原因”放宽至“重要原因(3)将TAA 项目的监管机构由关税委员会调整为劳工部与商务部[29],由工人与企业直接分别向上述两部提出申请,并且由两部部长作出资格审查决定;(4)该法增加了对社区的调整援助。[30]由于放宽了对工人与企业的资格审查标准,从1975年至1981年,超过130万名工人获得贸易调整援助,因此这一时期被称为“拓展之年”(Years of Expansion)。[31]

然而,从1981年至1987年,美国TAA经历了削减与重新增长时期(Cutback and Regrowth)。[32]国会通过《1981年综合预算平衡法》(Omnibus Budget Reconciliation Act of 1981,OBRA),削减成本并将援助项目重点从收入支持转向培训和调整而对项目作出了实质性修改,将TAA的目标从维持原岗位就业改变成支持换岗。[33]同时,国会对TAA项目的可行性仍不确定,所以只将该项目延长了一年。[34]由于该法没有对企业TAA项目进行重要调整,美国政府于1982年决定停止对企业的TAA项目,主要理由是受进口竞争损害的企业没有资格获得未向受国内竞争或其他原因损害的企业提供的任何特殊援助。更有甚者,国会通过《1985年统一综合预算平衡法》(Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act of 1985,COBRA)时,美国政府建议废除TAA项目,因为其他服务于所有受影响的企业和工人的联邦项目可以援助受进口影响的企业和工人,所以没有必要单独制定援助项目。然而,TAA项目在国会继续享有政治支持,该法规定对工人与企业的TAA项目都将继续,只是采取了一种被削弱的方式。[35]从1985年至1987年开始,TAA项目在不确定的状态下逐渐逆转,1986年和1987年,针对工人的项目培训申请迅速增长。

从1988年开始至2002年,美国TAA项目进入了新的发展阶段,其中,《1988年综合贸易与竞争法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)被视为TAA立法的一个重要转折点。该法对TAA项目作出了较大修改:(1)将产品组成部件的提供者纳入生产者范畴,农业、石油及天然气产业中的工人可以成为援助对象,使援助更容易获得;(2)将获得TAA与参加再培训项目结合在一起。此外,该法将TAA授权延长至1993年9月30日。[36]

在《1993年北美自由贸易协定》(North American Free Trade Agreement, NAFTA)获得批准之后,国会为因从加拿大和墨西哥进口增加,或生产转移至上述两国而失业的工人建立了一项新的TAA 项目,即《北美自由贸易协定过渡性调整援助项目》(NAFTA-TAA)^除了包括因进口竞争增加而失业的工人外,该项目也向因生产转移而失业的工人提供援助,劳工部甚至向“二级工人”(secondary workers)提供援助,这种做法造成了大量重叠、混乱和工人之间人为的歧视性政策。[37]

布什政府在2001年年初上台后面临着改革美国贸易政策的艰巨任务,而且当时贸易政策的大环境十分严峻,贸易自由化遭遇倒退的境况。新政府为了让贸易政策回到自由化正轨上来,决定采取战后曾屡次奏效的“两手”策略,[38]即启动意义深远的新一轮国际谈判,同时在国会通过“快车道”程序(也称“贸易促进授权”),[39]授权政府实施新的谈判结果。因此,美国政府于2001年年底开始启动多哈回合谈判,同时国会于2002年7月通过《2002年贸易法》。该法授予总统通过《2002年两党贸易促进授权法》(Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002),同时该法还包括另外一个有关 TAA的立法,即《2002年贸易调整援助改革法》(Trade Adjustment Assistance Reform Act of 2002)。该法对TAA项目作出以下几项重大改革:(1)将NAFTA-TAA与之前的工人TAA项目合二为一,组成新的工人TAA项目,包括普通工人贸易调整援助项目(Trade Adjustment Assistance for Workers)与备选型工人贸易调整援助项目(Alternative Trade Adjustment Assistance for Workers, ATAA),同时还增加了新型援助形式——健康保险税收抵免(Health Coverage Tax Credit, HCTC);[40](2)扩大资格标准范围,将援助对象范围扩大至农场主、农业产业工人以及作为已获调整援助资格企业的上游或下游企业中间接受到贸易不利影响而失业的工人,[41]即“二级工人”;(3)将资格标准扩大至因生产转移到与美国有双边自由贸易协定的国家和转移到已经存在或可能增加进口的国家而失业的工人;[42](4)设立农民贸易调整援助项目(Trade Adjustment Assitance for Farmers);[43]此外,该法还对延长贸易再调整津贴与培训时间、提高求职津贴与重新安置津贴数额等问题作了规定,同时将TAA项目授权延至2007年9月30日。经国会授权,布什政府于2007年9月将 TAA项目又延长3个月至2007年12月31日,《2008年统一拨款法》(Consolidated Appropriations Act of 2008)继续为普通工人和备选型工人TAA项目提供拨款,[44]2008年财政年为这两个项目的实施提供全部资金。

2.美国贸易调整援助制度的发展动向

2009年2月,美国贸易谈判办公室公布了《2009年贸易政策议程和2008年美国总统贸易协定项目年度报告》(Trade Policy Agenda and 2008 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program),其中第五部分“贸易执行活动”中对美国贸易调整援助项目最新情况作了评价,该报告分别对自2002年以来工人TAA项目与农民TAA项目及修订后的美国《1974年贸易法》中的企业与产业TAA项目的执行情况进行了论述。从整体上看,美国TAA项目实施情况还是可以的。从近几届国会立法提案与辩论情况看,可以将美国TAA项目的发展趋向归纳为两种类型:第一种称之为TAA本身完善性改革,这种改革模式建议将调整援助对象范围扩充至服务业工人,[45]同时将向非自由贸易协定国家的生产转移扩大至受出口服务外包(service offshoring)影响的服务行业,因为现行法律只允许向与美国缔结自由贸易协定的国家和属于《非洲增长与机遇法》(African Growth and Opportunity Act, AGOA)、《加勒比海盆地经济复苏法》(Caribbean Basin Economic Recovery Act, CBERA)及《安第斯地区贸易优惠法》(Andean Trade Preference Act, ATPT)所载明的受惠国两类国家进行生产转移的企业与工人提供TAA项目。美国参议院财政委员会主席Max Baucus 建议将TAA项目拓展成为“全球化调整援助”(Globalization Adjustment Assistance, GAA)项目。[46]第二种称之为对TAA根本性改革,将基于国际贸易原因而失业与基于正常经济原因而失业的援助体系合并,[47]即将TAA项目与传统失业保险项目(unemployment insurance programs)合二为一,旨在重构美国失业保险体系。从作为奥巴马总统经济刺激方案部分内容的《2009年贸易与全球化调整援助法》(Trade and Globalization Adjustment Assistance Act of 2009)法律文本观之,[48]TAA项目的变革趋向于第一种类型。

综上所述,从1962年年初创TAA项目发展至今,美国TAA项目的发展与创新主要是由国内劳工组织与产业界推动的,因此该项目与美国产业补贴政策以及劳工市场政策保持着紧密的联系。由于一直以来对是否需要就国际贸易原因而失业或受进口竞争冲击而单独立法存在不同看法,特别是当存在一个统一的失业保险项目时,是否还需要对政府关税减让而产生的失业进行援助存在分歧,美国工人TAA项目在不同时期遭遇不同的命运。受援助对象从工人、企业/产业、社区、NAFTA到农民与渔民,美国TAA近50年发展史上出现过多种形式的TAA项目,它们的生成背景与功能定位符合美国在不同时期推动贸易自由化的现实需要。

二、美国贸易调整援助制度的主要内容

根据《1974年贸易法》、《2002年贸易调整援助改革法》及最新修订的TAA项目,美国TAA制度主要由以下三种相对独立的子项目构成:

(一)工人贸易调整援助项目(TAA for Workers)

工人TAA项目由美国劳工部负责管理,由劳工部就业培训局(Employment and Training Administration, ETA)负责实施,具体执行机构为该局下设的贸易调整援助处(Division of Trade Adjustment Assistance, DTAA);同时各州的相关部门根据与联邦劳工部合作协议开展相关工作。[49]工人TAA项目分为普通工人TAA项目和备选型工人TAA项目。

从程序角度看,失业工人要获得普通工人TAA项目,必须经过两个步骤,即先是由劳工部资格审查,然后在资格审查通过后由州政府相关机构实施援助措施。[50]资格审查要符合以下条件:1.工人团体(3人或以上)或他们认可的工人联盟、授权的代表向美国劳工部申请调整援助救济,并证明其所供职的企业中有大量或重要比例的工人已经失业或面临失业威胁。2.工人失业至少是由以下三项原因之一引起的:(1)进口增加,即与该企业生产产品相同的或直接竞争的产品的进口增加,导致该企业生产和销售的下降,且增加的进口是上述工人失业及企业生产、销售下降的重要原因;(2)生产转移,即该企业的生产已转移至境外其他国家,这些国家与美国签订了自由贸易协定或者受益于AGOA、CBERA或ATPA三项法律,又或者该国家所生产的、与该企业产品相同的或直接竞争产品对美国的进口正在增加或可能增加;(3)间接受到贸易不利影响的上游或下游企业工人。[51]在收到调整援助救济申请40天内,美国劳工部将根据上述条件决定申请者是否通过资格审查。一旦资格审查通过,劳工部将通知申请人并告知他们在何时、何地可以申请何种具体的援助措施。

针对普通工人的援助措施主要有以下几种:(1)贸易再调整津贴(Trade Readjustment Allowances, TRAs),提供工人收入支持的主要目的是帮助工人顺利完成培训过程;[52](2)再就业服务与培训(Employment Services & Training),主要是为失业工人寻找新工作提供各种就业服务与培训;[53](3)异地求职和异地安置补助(Job Search Allowances & Relocation Allowances),主要是为在本就业社区无法找到合适工作并需异地求职或供职的失业工人提供的补助;[54](4)健康保险税收抵免(HCTC),它向所有获得普通工人TAA项目或备选型工人TAA项目工人提供可偿还的税额抵免优惠,以抵免其健康保险65%的保费,前提是该工人购买了联邦或州指定的特定健康保险。[55]

《2002年贸易调整援助改革法》创立的备选型工人TAA项目适用于50岁或50岁以上年长失业、不适宜参加培训的工人(older workers)的一种备选型调整援助形式,其实质是一种工资差额补贴,即凡是通过普通工人调整援助项目资格审查的50岁或50岁以上的失业工人可以选择ATAA项下的工资差额补贴代替普通工人TAA 项目下的TRAs和再就业培训课程作为援助提供形式,它是普通工人TAA项目的有益补充。

(二)企业/产业贸易调整援助项目(TAA for Firms/Industries)

企业TAA项目由美国商务部负责管理,由商务部经济发展局(Economic Development Administration, EDA)负责实施,具体执行机构为由商务部资助设立在全国各地的11个贸易调整援助中心(Trade Adjustment Assistance Center, TAAC)。[56]

企业贸易调整援助项目一般按照以下程序操作:(1)向商务部提出贸易调整援助申请并通过相关资格审查;(2)在获得援助资格审查后2年内,向商务部贸易调整援助中心申请调整援助措施,同时要提供企业经营调整计划书,该申请和计划书都要获得批准;(3)实施企业经营调整计划书。[57]

商务部在裁决企业是否符合援助资格时,必须审查以下三个方面的内容:(1)企业中有显著数量或比例的工人已经完全或部分失业,或者面临完全或部分失业的威胁;(2)企业的生产或销售;或企业的销售和生产已经绝对下降,又或者在有数据显示的最近12个月之前的12个月内,不低于企业全部生产或销售25%的货物的销售或生产、或生产和销售已经绝对下降;(3)企业生产产品的相同或直接竞争产品的进口增加,并对上述销售或生产的绝对下降及工人失业产生重要作用。[58]商务部在决定是否批准企业经营调整计划书时,必须考虑以下三个方面内容:(1)调整计划经过合理计算,能够对企业的经济调整发挥实质性作用;(2)充分考虑企业中工人的利益;(3)证明企业将作出一切合理的努力,利用其自身资源实现经济发展。[59]企业若无法于2年内提出计划书,则该企业的援助资格将失效,而必须重新提出资格审查申请。

商务部下设贸易调整援助司(Trade Adjustment Assistance Division, TAAD),该司是专门负责TAA项目的业务机构,其下设的调整计划审核委员会(Adjustment Proposal Review Committee, APRC)专司企业经营调整计划书审查工作。只有当企业经营调整计划书获得通过之后,在TAAC的协助下,企业才可以聘用合适的私人顾问公司,实施企业经营调整计划书内容,积极调整经营模式。

经济发展局通过TAAC给企业提供技术援助,涉及营销、财务、企业内部管理及生产技术等内容,而不提供任何形式的财政资助,[60]该计划的财政拨款都是用来维持全国11个TAAC的运作和支付为企业提供技术援助的费用,同时要求申请企业承担部分费用,实行费用共担原则。

由于申请企业较多而无法处理申请者的各个请求,商务部曾经于1977年对鞋、纺织、电子及汽车产业提供技术援助。《1981年综合预算平衡法》中对产业贸易调整援助作了相关规定,要求必须以整个产业作为受援助对象,而且需要援助产业中大量企业已经获得贸易调整援助资格。[61]但由于种种原因,作为企业TAA项目的补充,产业TAA项目在现实中并未发挥较大作用。

(三)农民贸易调整援助项目(TAA for Farmers)

《2002年贸易调整援助改革法》专门针对因受外国农产品进口冲击而收入显著减少的从事初级农产品生产的农民、牧民、渔业养殖者与渔民进行调整援助,援助对象是从事农产品生产的“特殊工人”,但是不含林产品生产者与农产品加工者。农民TAA项目由美国农业部负责管理,由农业部涉外农业服务局(Foreign Agriculture Service, FAS)负责实施,[62]具体执行机构为农业部经济研究服务局(Economic Research Service, ERS)、农场服务局(Farm Service Agency, FSA)及合作扩展服务局(Cooperative Extension Service, CES)。

要获得调整援助,申请者必须完成以下程序:由农业生产者集体(3人以上)或经他们授权的代表向FAS提出申请,申请者必须证明其申请符合下列条件:(1)受进口冲击之农产品最近一年的国内市场价格比起该农产品在最近一年的前5年的平均国内市场价格下降了20%以上;(2)该农产品的同类或直接竞争产品在最近一年进口增加;(3)这种增加的进口正是导致其国内价格下降的重要原因。 FAS收到援助资格书面申请之后,将对申请的合理性、完整性及时效性等进行核查,然后对申请中涉及的农产品进行市场调研。ERS 负责确认同类产品的进口是否导致了国内产品价格的下降,并对可能导致价格下降的任何特殊因素进行评估,调研结果最后会提供给 FAS, 作为资格审查时的评定依据。获得援助资格农产品的生产者必须在获得资格后的90天内向FSA申请援助措施:(1)技术支持,即帮助农产品生产者开发替代产品、降低生产和销售成本、寻找市场机会等;(2)协助农产品生产者和渔民向劳工部申请再培训和再教育,促进部分农业产业工人转移就业;(3)现金补贴,即农产品生产者还可以要求一项上限为10,000美元的现金补贴。[63]

从以上三种典型的TAA项目的管理、实施与执行机构,援助对象、资格审查标准、援助形式或措施、实体与程序规则等角度看,美国 TAA项目是一项复杂而系统的工程,无论在理论层面还是实践层面,TAA项目是在怀疑与质疑之中产生与发展的。从援助因进口贸易竞争而失业的工人开始,发展到援助企业、产业、社区、因自由贸易协定与生产转移而失业或受冲击的工人与企业,最后到援助农产品生产者,美国TAA项目已经或正在经历着变革与创新。正如美国著名政治学家戴斯勒所言,美国1962年TAA立法的政治目的在于为进口受损者工人或企业提供新的出路,弱化人们对贸易限制的支持,[64]因为无论从经济、政治还是法律角度,实施TAA比使用其他贸易救济措施对美国更为有利。总结、学习、借鉴美国制定与实施 TAA制度近50年的做法与经验,对当前正在寻求贸易救济措施改革与创新的中国而言具有重大的理论与现实意义。

结语

作为美国推动贸易自由化的补偿机制,TAA制度的作用与功能定位,即主要优势与核心价值的有机结合,主要根植于美国贸易政策近50年的变迁史中。[65]梳理美国贸易自由化与TAA制度近50年互动发展史,我们得出以下几点结论:

1.美国推行近50年的自由贸易绝对不是完全意义上的自由贸易,而是有条件的自由贸易,这种条件体现在美国宪政层面,就是自由贸易的输家要求获得补偿,否则就会强烈抵制自由贸易,转向贸易保护主乂。

2.从美国TAA理论与实践角度看,美国TAA制度从创设到受质疑,再到继续存在与变革之路充分证明,只有与时俱进,不断改革与创新TAA制度,美国推动的贸易自由化才具有生命力。

3.从“贸易保护或贸易救济”到“贸易补偿或调整援助”,再到“贸易促进”(支持农产品贸易),美国TAA制度日益演变成“贸易自由化补偿与促进机制”。

4.美国要想继续维持开放的国际贸易体系,就必须营造支持国际贸易体系的国内政治基础,因为随着贸易自由化的不断深化,美国国内的政治基础在发生变化,支持贸易自由化的力量对比也在发生改变。美国正面临自由化的倒退,需要重振美国贸易自由化,而TAA立法变革应该成为首选的贸易政策工具或抓手。因此,必须重新签订国家与公民之间的“公共契约”,让美国公民支持自由贸易,而国家要提供社会福利保障,[66]这就是美国贸易政治的经典命题。

5.由于发达国家的政治架构、经济体制、文化背景各不相同,解决产业结构调整与政府援助的法律制度安排也存在很大差异。因此,当前正在积极探索、推动构建中国贸易调整援助制度时,要敢于并善于创造性地学习、借鉴美国等主要经济体的做法与经验,必须做到与时俱进,同时充分体现中国特色,因为根植于政治、经济与文化的制度通常是内生的,不能简单地在发展中国家套用发达国家现成的制度体系。这在全世界范围内是有历史教训的。



【注释】本文是国家社会科学基金青年项目《经济全球化下的国际贸易体制理论研究:基于芙国与WTO双层博弈的政治经济分析》(08CGJ006),2010年浙江省科技厅软科学项目《提升浙江产业国际竞争力的法律制度创新研究》(2010C35007)与2010年教育部人文社科研究青年基金项目《构建中国特色贸易调整援助制度研究》(10YJC820010)的阶段性研究成果。

作者系浙江工业大学法学院副教授,法学博士。

作者系对外经济贸易大学中国WTO研究院副研究员,经济学博上。

[1]臭名昭著的《1930年关税法》(The Tariff Act of 1930),又称为《1930年斯穆特—霍尔利关税法》制定了美国有史以来最高的保护性关税,使美国陷入了政治与经济的双重危机,作为修正案,《1934年互惠贸易协定法》(Reciprocal Trade Agreements Act of 1934,RTAA1934)使国会摆脱了贸易保护主义利益集团的政治压力,重构了政治平衡,其建立的“1934年贸易政策制定体制”(以下简称1934年体制)开启了美国主导国际贸易自由化的进程。参见陈利强:“试论 GATT/WT0协定之私人执行——一个美国法的视角”,载《现代法学》2008年第4期。

[2]帕累托最优原则是福利经济学的基础,是指如果一项政策能在不使任何人情况恶化的基础上提高部分人的福利,那么这项政策就是值得推行的。新福利经济学则认为,帕累托最优状态具有“高度限制性”,现实中几乎没有政策措施能够真正实现。因此,在推动贸易自由化的同时,美国采取贸易调整援助作为补救措施,补偿自由贸易给部分人所带来的收入损失,从而实现社会整体福利的增加,本文称其为“贸易自由化补偿机制”,而这样的贸易政策被称之为“帕累托最优贸易政策”。See Ethan Kapstein, Trade Liberalization and the Politics of Trade Adjustment Assistance, International Labour Review, Vol.137,1998.

[3]自RTAA1934开始实施,美国贸易政策发生重大转变,从高关税贸易保护转向自由贸易,美国由此踏上了一条拓展自由贺易与重塑世界贸易格局的发展之路,但国内贸易保护主义从来没有淡出历史舞台。特別是肯尼迪回合(1964~1967)谈判结束,美国推动贸易自由化面临越来越多的非关税壁垒,美国贸易保护主义开始重新抬头。贸易自由与贸易保护时常交织在一起,此消彼长。从制度层面,美国贸易政策制定与实施机理取决于《美国宪法》所确立的代议制与总统制的共同作用,当然凌驾于两者之上的党派政治与国内利益集团是美国贸易政策制定与实施的核心推动力量。有关美国贸易政策制定与实施机理内容,参见徐泉:“美国外贸政策决策机制的变革——美国《1934年互惠贸易协定法》述评”,载《法学家》2008年第1期,有关美国贸易政策与党派政治之关系内容,参见屠新泉:“党派政治与美国贸易政策的变迁”,载《美国研究》2007年第4期。

[4]自2008年国际金融危机爆发至今,世界各国实体经济大幅下滑,国际贸易保护主义愈演愈烈,这对中国当前的出口贸易造成严重阻碍,具体参见中国贸易救济信息网:“最新专题:警惕贸易保护主义蔓延”,载http://www.cacs.gov.cn/,访问时间:2011年11月3日。

[5]United States General Accountability Office, Considerations for Adjustment Assistance Under the 1974 Trade Act: A Summary of Techniques Used in Other Countries, GAO Report to the Congress of the U. S. ID -78-43, January 18,1979.

[6] Stanlry D. Metzger, The Trade Expansion Act of 1962,The Georgetown Law Journal, Vol.51,1963, p.425.

[7]徐泉:“美国外贸政策决策机制的变革——美国《1934年互惠贸易协定法》述评”,载《法学家》2008年第1期。

[8]《美国联邦宪法》第1条第8款第1项与第3项分别明确授权国会制定与征收关税及管理州际、对外及与印第安部落之间的贸易,而宪法没有明确授予总统管制贸易的任何权力。因此,国内寻求贸易保护的利益集团对国会贸易立法形成了强大的压力,而《1930年关税法》就是国会议员在国内特殊利益集团要求高关税保护的压力之下相互投赞成票(logrolling)最终使该法顺利通过。在RTAA1934中,国会将关税制定权授予总统,以免受到来自生产商利益集团的直接和单方面的压力,制定出坏的贸易法律。参见[美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第14~37页。

[9]屠新泉:“党派政治与美国贸易政策的变迁”,载《美国研究》2007年第4期。

[10][德]E.-U.彼得斯曼:《国际经济法的宪法功能与宪法问题》,何志鹏等译,高等教育出版社2004年版,第203页。

[11]王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》(修订本),北京大学出版社2000年版,第7页。

[12][美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第22页。

[13]William J. Mateikis, The Fair Track to Expanded Free Trade: Making TAA Benefits More Accessibile to American Workers, Houston Journal of International Law, Vol.30,2007, p.9.

[14][美]布鲁斯?E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第732页。

[15]Ethan Kapstein, Trade Liberalization and the Politics of Trade Adjustment Assistance, International Labour Review, Vol.137,1998,p.506.

[16]比较优势原则被经济学家保罗?萨缪尔森论证为“在所有社会科学中既能成立(true)而又有意义(non-trivial)的命题”,它是指各国获得繁荣首先是通过利用其可用的资源,集中生产所能生产的最佳产品,然后通过将这些产品与其他国家所能生产的最佳产品做交易。比较优势原则是多边贸易体制建立的经济学基础,是开放贸易的依据。参见世界贸易组织秘书处:《贸易走向未来——世界贸易组织(WTO)概要》,法律出版社1999年版,第8~10页。

[17]钱福臣:《美国宪政生成的深层背景》,法律出版社2005年版,第94页。

[18]参见[美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第1~6页。

[19]James A. Brander, Trade Adjustment Assistance: Welfare and Incentive Effects of Payments to Displaced Workers, NBER Working Paper Series, http://www.nber.org.

[20]1962年TAA立法时,美国国会中有持不同意见的议员认为,没有充分理由只对因进口竞争而失业的工人进行援助,而不支持那些因为其他原因而失业的工人,甚至有少数派议员担心调整援助会发展成为对低效率企业的另一个补贴计划。参见[美]布鲁斯? E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第735页。

[21]Jessica Schauer, Federal Trade Adjustment Assistance for Worders: Broken Equiment, Boston College Third World Law Journal, Vol.26,2006,p.401.

[22][美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第23页。

[23]Chad P. Bown, Rachel McCuloch, US Trade Remedies and the Adjustment Process, IMF conference in honor of Michael Mussa, Washington DC, June 4-5,2004,p.4.

[24]参见《1962年贸易拓展法》,§301(c)(2),载《美国成文法汇编》(第76卷),第872页。

[25]Whitney John Smith, Trade Adjustment Assistance: An Underdeveloped Alternative to Import Restrictions, Albany Law Review, Vol.56,1992-1993,p.944.

[26]参见罗昌发:《美国贸易救济制度:国际经贸法研究》(一),中国政法大学出版社2003年版,第53~85页。

[27][美]布鲁斯•E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第737页。

[28]Congress of the United States, Office of Technology Assessment, Trade Adjustment Assistance New Ideas for an Old Program-Special Report, OTA-ITE -346, June 1987,p.92.

[29]Jessica Schauer, supra note 21,p.402.

[30]韩立余:《美国外贸法》,法律出版社1999年版,第305页。

[31]Supra note 28,p.23.

[32]See Ibid., pp.26-30.

[33]Bratt, Issues in Workers Ceryification and Questions of Future Direction in the Trade Adjustment Assistance Program, Law & Policy in International Business, Vol.14,1982,p.819.

[34][美]布鲁斯•E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第746页。

[35][美]布鲁斯?E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第749页。

[36][美]布鲁斯?E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第750页。

[37][美]C.弗雷德?伯格斯坦:《美国与世界经济——未来十年美国的对外经济政策》,朱民等译,经济科学出版社2005年版,第313页。

[38][美]C.佛莱德?伯格:“美国贸易政策的复兴”,沈旭华译,载林晓云:《美国法通讯》(第三辑),法律出版社2004年版,第86页。

[39]“快车道”(Fast Track, FT)程序是由《1974年贸易法》正式建立的,它是重要的法定条约批准程序,由于《美国宪法》将条约缔结权交由参议院与总统共享,而将对外贸易管制权与关税制定与征收权完全授予国会,这种权力配置使得美国国会与总统在缔结自由贸易协定领域一直存在争议。《1974年贸易法》确立的“快车道”模式,即将总统签署的协定拟定作为未来的法律,简化了条约,特别是自由贸易协定缔结程序,《2002年贸易法》将其更名为“贸易促进授权”(Trade Promotion Authority, TPA),具体参见徐泉、陈功:“美国外贸法中‘快车道’模式探析”,载陈安:《国际经济法学刊》(第12卷),北京大学出版社2005年版。

[40]United States Government Accountability Office, Trade Adjustment Assistance: Reforms Have Accelerated Training Enrollment, but Implementation Challenges Remain, GAO Report to the Committee on Finance and US Senate. GAO -04-1012, September 2004, p.7.

[41]John J. Topoleski, Trade Adjustment Assistance for Workers: Current Issues and Legislation, CRS Report for Congress. RL34383,February 20,2008,p.3.

[42][美]C.弗雷德?伯格斯坦:《美国与世界经济——未来十年美国的对外经济政策》,朱民等译,经济科学出版社2005年版,第316页。

[43]Geoffrey S. Becker, Trade Adjustment Assistance for Farmers, CRS Report for Congress. RS21182,August 2,2002,p.1.

[44]John J. Topoleski, supra note 41,p.7.

[45]Ibid., p.2.

[46]Raymond J. Aheam, Globalization, Worker Insecurity, and Policy Approaches, CRS Report for Congress. RL34091,Updated July 24,2007, p.11.

[47]Linda Levine, Offshoring(a.k.a. Offshore Outsourcing) and Job Insecurity Among U. S. Workers, CRS Report for Congress. RL32292,Updated June 18,2004,p.19.

[48]National Association of Workforce Boards. TAA Reauthorization in the American Recover and Reinvestment Act[EB/OL].[2009-3-29] http://www.nwboard.org/nawb-E-CLIPS02-18-2009.pdf.

[49]参见《美国法典》第19卷,第2311节。

[50]参见《美国法典》第19卷,第2271节以下。

[51]See United States Government Accountability Office, Trade Adjustment Assistance: Program Provides an Array of Benefits and Services to Trade-Affected Workers, Testimony before the Committee on Ways and Means, House of Representatives, GAO -07-994T, June 14,2007,pp.7-8.

[52]参见《美国法典》第19卷,第2292~2293节。

[53]参见《美国法典》第19卷,第2295~2296节。

[54]参见《美国法典》第19卷,第2297~2298节。

[55]United States Government Accountability Office, Health Coverage Tax Credit: Simplified and More Timely Enrollment Process Could Increase Participation, GAO Report to the Committee on Finance, US Senate, GAO -04-1029,September, 2004,p.8.

[56][美]布鲁斯?E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第746页。

[57]参见《美国法典》第19卷,第2341~2342节。

[58]See J. F. Hombeck, Trade Adjustment Assistance for Firms: Economic, Program, and Policy Issues,CRS Report for Congress. RS20210,December 20,2007,pp.2-4.

[59] See Ibid., pp.3-6.

[60][美]布鲁斯•E.克拉伯:《美国对外贸易法和海关法》,蒋兆康等译,法律出版社1999年版,第746页。

[61]参见《1981年综合预算平衡法》§265(a)。

[62]参见《美国法典》第19卷,第2401节。

[63]United States Government Accountability Office, Trade Adjustment Assistance: New Program for Farmers Provides Some Assistance, but Has Had Limited Participation and Low Program Expenditures, GAO Report to the Committee on Finance, US Senate, GAO-01-201,December 2006,pp.1-3.

[64][美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第23页。

[65]美国贸易政策不仅有关经济,也有关政治,不仅有关国际政治,也有关同内政治,不仅有关政治运作,也有关意识形态,所以美国不同时期的贸易政策的成因非常复杂。参见何思闵:《美国贸易政治》,时英出版社2004年版,第173~191页^

[66][美]戴斯勒:《美国贸易政治》(第4版),王恩冕、于少蔚译,中国市场出版社2006年版,第4页。





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文章来源:本文转自《国际商法论丛》2013年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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