郑毅:我国少数民族受教育权保护法律制度及其完善与发展

——从一个宏观的视角
选择字号:   本文共阅读 594 次 更新时间:2016-01-06 23:03:13

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郑毅  

   一、从保护的视角看我国的少数民族受教育权的内涵

   受教育权是我国宪法明确规定的公民所享有的基本权利之一。宪法第19条规定,国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。国家兴办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。国家推广全国通用的普通话。第46条规定,中华人民共和国全体公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

   对于受教育权概念的理解,学者们见仁见智。其中比较有代表性的,如有学者认为,受教育权是指公民享有从国家获得接受教育的机会和获得接受教育的物质帮助的权利。[①]也有学者认为,受教育权是指公民享有的在国家和社会提供的各类学校和机构中学习科学文化知识的权利。从广义上讲,受教育权包括公民向国家提出要求请求国家提供受教育机会的请求权,还包括公民按其能力平等地接受教育的平等权;从狭义上讲,受教育权是指公民享有的平等接受教育的权利。[②]

   笔者认为,为受教育权下定义更多的只是一种学理上的思考,而概念的生命则在于对客观实践的指导价值。因此,相对于定义而言,受教育权的内涵更加具有实践价值,因为这决定了受教育权保护制度所作用的客体的范围。一般说来,我国公民的受教育权主要包括如下四点内容。其一,学习的权利,即以适龄儿童和少年为主体的权利主体享有接受教育并通过学习而在治理和品德等方面得到发展的权利。保障学习的权利,必然要求国家和社会提供合理的教育制度以及适当的教育设施等条件。其二,义务教育的无偿化,即在一定的教育期限内实现免费教育。目前世界上许多国家实行了免费的义务教育制度。[③]我国目前实行九年义务教育制度。《义务教育法》第10条规定,国家对接收义务教育的学生免收学费,并设立助学金,帮助贫困生就学。其三,受教育的机会均等,这要求任何权利主体均不得在教育上受到不平等的对待,但这并不妨碍允许根据不同权利主体的不同的适应性和能力施以不同内容的教育,否则将无法真正实现教育的机会均等。[④]以上三点内容属于受教育权的一般内容,其具体到少数民族受教育权的论域后,本质上并无变化,只是程度有所加深。除此外,少数民族受教育权还应包含另一项极为重要的内容,即学习本民族传统语言文化的权利。在当今中国,由于汉民族作为中华民族主体民族的核心地位,汉语言文化也在全国范围内占据主流,各少数民族为了顺利历史发展潮流,也自然而然地向汉民族的语言文化靠拢,这种趋势虽然加速了民族的融合和交流,但同时也极大挤占了许多优秀的少数民族传统文化的生存与发展空间,许多具有悠久历史的民族语言和文化正在逐渐消亡。为了巩固、繁荣并发展中华民族的文化多元性,为了保障少数民族的传统文化得到良好地传承,我们应当将学习本民族传统语言文化的权利纳入到少数民族受教育权的内涵之中来。这也正好契合了宪法第4条“国家保障各少数民族的合法权利和利益”的原则性要求。但需要指出的是,我国有许多少数民族有全民信教的传统,那么在传承民族传统文化的过程中,对于深嵌其中的宗教内容有应当如何对待?我国施行民族教育与宗教教育相分离的原则,《宪法》、《民族区域自治法》、《教育法》等法律对此均有明确规定。因此,“在实践中,应当鼓励宗教界爱国人士在信教群众中宣传党的教育方针和科教兴国战略,动员适龄儿童入学,调动信教群众支持办好国民教育的积极性。同时,对各族师生应进一步加强无神论和唯物主义的教育,弘扬科学精神、传播科学思想、倡导科学方法、普及科学知识、树立科学世界观,不断增强各族师生自觉地域封建迷信和邪教影响的能力。”[⑤]

  

   二、我国少数民族受教育权的保护制度

   从本质上而言,少数民族受教育权是一项具有综合性特征的宪法权利,属于宪法未列举权的范畴。[⑥]之所以称之为宪法权利,是因为少数民族受教育权横跨公民的受教育权、民族平等权以及儿童相关权利等数个已被我国宪法所明确列举的公民权利,属于宪法所保障的公民基本权利的题中之义;之所以称之为未列举权,是因为虽然我们能够从现行宪法条文合理推演出少数民族受教育权的内容,但它毕竟没有在宪法关于公民基本权利保障的有关章节中被正式提及,无论从法律地位还是保障现状来看都不能和既有的宪法已列举权同日而语。因此,从更为精确的角度来看,少数民族受教育权属于宪法的“非真正未列举权”。

   从宪法权利保障的一般理论而言,一项特定宪法权利的保护制度可以分为政治保护制度、政策保护制度和法律保护制度三类。[⑦]

   第一,政治保障制度。从成文宪法国家的情况来看,宪法权利的政治保障措施主要是政治宣示。政治宣示主要有两种形式。其一,在宪法中进行政治宣示。宪法中的政治宣示主要表现在一些政治色彩较浓的宪法权利条款上。这种政治宣示性保障,一般都含有“权利内容”和“国家义务” 两方面内容,而在具体表述上,都采用“国家保护”、“国家培养”、“国家帮助”、“国家发展”、“国家创造……的条件”等用语。[⑧]现行宪法序言中关于民族湍急的的规定、第4条关于总的民族政策的规定、第19条关于国家发展教育事业的规定等,都可以视为关于少数民族受教育权的政治性宣示。其二,在执政党的党纲党章中进行政治宣示。例如《中国共产党章程》总纲第17段规定:“大力发展教育、科学、文化事业,弘扬民族优秀传统文化,繁荣和发展社会主义文化。” 第20段规定:“中国共产党维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”这也可以视为关于少数民族受教育权的政治性宣示。

   第二,政策保护制度。本书的主题是少数民族受教育权的保护,但是大部分篇幅却仅侧重于对相关法律制度的研究、借鉴和探讨。诚然,少数民族受教育权更多的时候是作为一项法律权利出现在世人面前的,其保护制度也必然应更多地从法律的层面入手。但是,这并不意味着我们可以忽略政策保护制度的重要作用。从理论上来说,一方面,民族问题的特殊性质据定了适当的政策性手段作为调整方式的重要意义;另一方面,当前相关民族立法的严重滞后和缺失更加凸显了政策性手段作为一种暂时性的替代、补充方式所具有的特定价值。从现实来看,当前我国在保护少数民族受教育权的制度实践中,政策性手段实质上占有举足轻重的地位,甚至很多时候超越了法律手段的实际调整效能,成为保护少数民族受教育权的主要方式。据不完全统计,近年来我国关于保护少数民族受教育权的主要政策措施可归纳为如下几点:双语教育;高考加分录取以及普通高校民族班、预科班政策;在内地开办西藏班(校)、新疆班;对口支援;西部地区“两基”攻坚计划;义务教育工程;中小学危房改造工程;“两免一补”和农村义务教育经费保障新机制;农村寄宿制学校建设工程;西部农村现代远程教育;少数民族高层次人才培养计划;师资队伍建设与提高;等等。[⑨]可见,许多现实生活中我们耳熟能详的惠及少数民族受教育权的重大举措,实际上都是源自于政策而非法律层面的体恤与关怀。

   第三,法律保护制度。从依法治国的价值角度而言,法律保障应当是少数民族受教育权的核心保障方式。这也是学界及本书对少数民族受教育权保护的研究重点落在法律制度之上的主要原因。从目前我国少数民族受教育权法律保护的立法实践来看,主要体现出如下特点。其一,全国的框架性体系初步建立。纵观我国目前的立法实践,不但在宪法层面对民族平等权、公民的受教育权、儿童所应当享有的权利等与少数民族受教育权相关的宪法已列举权利作了明确规定,也在法律层面[⑩]对少数民族受教育权的做了较为具体的规定,还在行政法规[11]的层面对有关的具体操作作了必要的涉及。其二,体现各地实践特点的地方性立法正在有条不紊地展开。民族自治地方纷纷通过自治条例、单行条例的形式对相关问题作了规制,而非民族自治地方的省、直辖市也在其制定的保障散居少数民族权益的地方性法规和规章中涵盖了相关内容。[12]其三,当前的法律规定原则性由于而完整性、操作性不足。一方面,现有的相关规定效力范围有限,并不能涵盖少数民族受教育权的全部内容,许多重要事项的规=规制仍然尚付阙如;另一方面,在已有的规定中,以原则性内容为主,缺乏较好的实际操作性,使得既定的规制目标在实践过程中大打折扣。

   在提及少数民族受教育权的时候,不能不涉及的是某些少数民族的习惯法对于受教育权的影响。由于大多数少数民族在历史上一直处于经济、文化较为落后的状态,因此,时至今日,许多代代传承的习惯法内容事实上是与现行法律的规定背道而驰的,对于受教育权的实现而言也是更多的表现出消极的作用。例如,云南西双版纳地区的傣族全民信仰南传上座部佛教,把佛寺不仅当成宗教的活动场所,而且当成教育机构和学习文化的场所,甚至认为宗教教育重于学校教育。按照宗教传统,傣族男孩到了七八岁时都要进入佛寺几年接受佛寺教育,主要学习佛经和傣族语文。男童进入佛寺后,社会角色也随之发生了巨大变化。他们被视为佛的使者,只接受佛爷的管教,父母都变成为他的信徒,得向他跪拜受礼,因而也容易对其是否接受学校教育采取放任自流的态度;同时,这样的学生难以理智区分佛寺的和尚角色与学校的学生角色,容易将优越感带入学校,或完全以和尚的角色替代学生角色,导致其接受学校教育的观念和意识较弱,行为也与学校学习的要求格格不入。此外,傣族的宗教节日很多,佛寺一有宗教活动,这些学生大多数要回寺念经,傣族男生也要参加相关的活动,所以,傣族男生请假旷课的情况较为普遍,将学校教育放在无足轻重的位置。[13]因此,可以预见的是,在保障少数民族受教育权的过程中,势必会遇到来自于传统习惯法的重重阻力,如何妥善协调个中关系,是亟待进一步研究的。

  

   三、现行保护少数民族受教育权的法律制度

   (一)当前保护少数民族受教育权的主要法律规范

   首先,从宪法层面来说,原则性的界定了对少数民族受教育权进行保护的有关内容。如宪法第19条规定,国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。国家兴办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。国家推广全国通用的普通话。第46条规定,中华人民共和国全体公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。

其次,在法律的层面,我国主要通过民族类法律、教育类法律、未成年人权利保障类法律和其他通用类法律四个方面对少数民族受教育权的保护作了初步的规定。其一,民族类法律的规定以《民族区域自治法》为核心,该法第37条规定,民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育,扫除文盲,举办各类学校,普及九年义务教育,采取多种形式发展普通高级中学教育和中等职业技术教育,根据条件和需要发展高等教育,培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区,设立以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学,保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决,当地财政困难的,上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校(班级)和其他教育机构,有条件的应当采用少数民族文字的课本,并用少数民族语言讲课;根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《少数民族受教育权保护研究》

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